法理學(xué)視野中的權(quán)力(二)

法理學(xué)視野中的權(quán)力(二) 　�。�3）內(nèi)部分工，這是指立法、行政、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力分工問(wèn)題。此種分工也包括縱、橫兩個(gè)方面的權(quán)限劃分。訴訟法中對(duì)人民法院受理第一審案件作了規(guī)定，這可以理解為審判權(quán)的縱向分工；行政管理法律、法規(guī)對(duì)該法所涉及的主管部門一般都有明確的規(guī)定，這也可以理解為行政權(quán)的一種橫向分工。可以說(shuō)，嚴(yán)格的內(nèi)部職權(quán)劃分是國(guó)家權(quán)力整體分工能否得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)基本前提。

　�。ǘ�）立法權(quán)

　　1、立法權(quán)的概念

　　人們一般從三種意義上來(lái)理解立法權(quán)這一概念。一是將立法權(quán)作為立法機(jī)關(guān)（議會(huì)或其他代議機(jī)構(gòu)）行使的制定、認(rèn)可、修改或廢止法律的權(quán)力。二是將立法權(quán)理解為立法主體（包括立法、行政、司法機(jī)關(guān)）依法行使的制定、認(rèn)可、修改或廢止規(guī)范性法律文件的權(quán)力。三是將立法權(quán)作為與行政權(quán)、司法權(quán)并立的一種獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力，其內(nèi)容不限于制定國(guó)家法律，還包括對(duì)國(guó)家普遍性事務(wù)的規(guī)范、管理權(quán)。我們所說(shuō)的立法權(quán)，是在第三種意義上來(lái)使用的。它指的是國(guó)家立法機(jī)關(guān)所享有的各種權(quán)力的總和。

　　2、立法權(quán)的性質(zhì)

　　從權(quán)力性質(zhì)的角度說(shuō)，立法權(quán)是國(guó)家的最高權(quán)力，即立法權(quán)是產(chǎn)生其他權(quán)力的基礎(chǔ)和母體，是高于其他權(quán)力之上的國(guó)家權(quán)力。實(shí)行三權(quán)分立的西方國(guó)家，設(shè)計(jì)了一種立法、行政、司法三權(quán)互相分立、互相制約的體制，其中任何一種權(quán)力都不致超越其他權(quán)力之上。但是，一個(gè)國(guó)家總要有一個(gè)機(jī)關(guān)代表主權(quán)成為最高權(quán)力，否則國(guó)家將無(wú)法有效地行使統(tǒng)治權(quán)。這是其一。其二，從人民與國(guó)家的關(guān)系看，國(guó)家的主權(quán)來(lái)源于人民的委托，“國(guó)家是個(gè)人最終的真誠(chéng)的接受者，是最強(qiáng)大的社會(huì)力量，是為每一個(gè)公民立法和執(zhí)法的最高權(quán)威�！倍�“如果主權(quán)意味著最高權(quán)威，從邏輯上就可以這樣推理：兩個(gè)或兩個(gè)以上的實(shí)體-個(gè)人、團(tuán)體或者機(jī)構(gòu)-不能在同一時(shí)間和同一空間內(nèi)行使主權(quán)。身處最高地位者，從邏輯上講，必須比任何人的地位都高；不能有任何人的地位高于其地位或與之等同。”[11]其三，從法治原則的角度看，要求一切國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員都必須依法辦事，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都必須在立法機(jī)關(guān)制定的法律所設(shè)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，并依照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、程序行使權(quán)力。顯然，立法權(quán)為行政權(quán)、司法權(quán)設(shè)定了基本的活動(dòng)框架，從這個(gè)意義上說(shuō)，立法權(quán)也是高于行政權(quán)、司法權(quán)的。

　　3、立法權(quán)的內(nèi)容

　　立法權(quán)的中心內(nèi)容是創(chuàng)制國(guó)家法律，包括立法創(chuàng)議權(quán)、通過(guò)法案權(quán)、法律修正權(quán)等。但除此之外，還行使財(cái)政權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及按慣例由立法機(jī)關(guān)行使的其他權(quán)力。

　　在我國(guó)，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)行使立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)等項(xiàng)權(quán)力，完整地體現(xiàn)了作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位。

　�。ㄈ�）行政權(quán)

　　1、行政權(quán)的含義和特征

　　行政權(quán)即國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、管理國(guó)家行政事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力體系中的重要組成部分。行政權(quán)與行政職權(quán)不同，后者是具體行政機(jī)構(gòu)和工作人員根據(jù)其任務(wù)、職位而依法被分配到的行政權(quán)，它是行政權(quán)在社會(huì)生活中的具體化。

　　行政權(quán)的特征主要是執(zhí)行性、主動(dòng)性和優(yōu)益性。所謂執(zhí)行性，是指行政權(quán)從根本上說(shuō)，是執(zhí)行國(guó)家法律和權(quán)力機(jī)關(guān)意志的權(quán)力，行政權(quán)的行使必須對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。行政權(quán)既是國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)依法進(jìn)行全面組織和管理的一項(xiàng)權(quán)力，又是國(guó)家行政機(jī)關(guān)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的一種職責(zé)。因此，國(guó)家行政機(jī)關(guān)在組織管理社會(huì)生活的過(guò)程中，一般都采取積極主動(dòng)的行動(dòng)去履行職責(zé)，而不需要行政相對(duì)人的意思表示，否則就是失職。所謂優(yōu)益性，則是指行政主體在行使行政權(quán)時(shí)，依法享有一定的優(yōu)先權(quán)。例如在緊急情況下，可以不受程序制約，對(duì)公民先行扣留、即時(shí)強(qiáng)制。

　　2、行政權(quán)的淵源

　　行政權(quán)的淵源即指行政權(quán)產(chǎn)生的根據(jù)。根據(jù)行政權(quán)產(chǎn)生方式的不同，可以把行政主體的行政權(quán)力分為固有權(quán)力和授予權(quán)力兩種。所謂固有權(quán)力，是指該職權(quán)是由法律、法規(guī)直接設(shè)定給該組織，而不是事后由其他行政主體轉(zhuǎn)讓所得。授予權(quán)力系指該組織的權(quán)力是由其他行政主體授予給它的。一般來(lái)說(shuō)，行政主體應(yīng)當(dāng)自己行使職權(quán)，但是，社會(huì)事態(tài)千變?nèi)f化，許多復(fù)雜而緊迫的社會(huì)問(wèn)題往往難以及時(shí)解決，這就出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)必須將自己的權(quán)力授權(quán)給其他機(jī)關(guān)行使的情形，以提高行政效率，被授權(quán)的主體則因而取得了某一特定范圍內(nèi)的行政權(quán)力。此外，有時(shí)行政機(jī)關(guān)還將自己的某些權(quán)力委托給其他機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人行使。綜上所述，行政權(quán)的淵源可以分為三個(gè)層次：一是法律的直接設(shè)定；二是行政機(jī)關(guān)依法授權(quán)；三是行政機(jī)關(guān)依法接受委托。

　　3、行政權(quán)的內(nèi)容

　　行政權(quán)的內(nèi)容由于各國(guó)的具體規(guī)定不同而存在著不同的情況，大致說(shuō)來(lái)，在20世紀(jì)以前，行政權(quán)主要有以下幾種：

　　（1）授予權(quán)。即特定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)賦予相對(duì)入某項(xiàng)權(quán)利的權(quán)力，如商標(biāo)權(quán)的授予、專利權(quán)的授予等。

　�。�2）許可權(quán)。指國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)，依法決定是否準(zhǔn)許相對(duì)人從事法律所限制或禁止的活動(dòng)的權(quán)力。在廣義上，許可權(quán)也是授予權(quán)，但授予權(quán)所授予的權(quán)利是完整的，是所有權(quán)或?qū)Ｓ脵?quán)，而許可權(quán)可授予的權(quán)利僅僅是某一領(lǐng)域或某一行業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　（3）確認(rèn)權(quán)。指國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)依法對(duì)申請(qǐng)人的法律地位、權(quán)利義務(wù)關(guān)系予以確認(rèn)的權(quán)力。如對(duì)企業(yè)法人資格的確認(rèn)、對(duì)納稅主體資格的確認(rèn)、對(duì)土地等自然資源使用權(quán)的確認(rèn)、對(duì)國(guó)有資產(chǎn)等所有權(quán)的確認(rèn)等。

　�。�4）征收權(quán)。即國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法向相對(duì)人征收稅款及其他財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，征收權(quán)是運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力、無(wú)償參與國(guó)民收入分配的一種重要手段。

　�。�5）監(jiān)督檢查權(quán)。即國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人遵守國(guó)家法律、法規(guī)或履行行政法義務(wù)的狀況實(shí)施監(jiān)督檢查的權(quán)力。如對(duì)市場(chǎng)交易中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的監(jiān)督檢查、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查、價(jià)格的監(jiān)督檢查、財(cái)政稅收檢查等等。

　�。�6）調(diào)處權(quán)。指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議的調(diào)解和對(duì)行政爭(zhēng)議的復(fù)議裁決的權(quán)力。

　�。�7）處理及處罰權(quán)。即國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政法規(guī)定的相對(duì)人所實(shí)施的處理及處罰的權(quán)力。廣義上的行政處理包括行政處罰在內(nèi)，我們這里所講的處理權(quán)是指行政機(jī)關(guān)在行政處罰之外所實(shí)施的補(bǔ)救性措施的權(quán)力。

　�。�8）強(qiáng)制權(quán)。指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)逃避或可能逃避履行行政法義務(wù)的相對(duì)人或危害及可能危害社會(huì)公共利益的相對(duì)人，所采取的限制相對(duì)人某些權(quán)利或行為的強(qiáng)制性權(quán)力。在具體運(yùn)用上，強(qiáng)制權(quán)的行使主要有人身強(qiáng)制、財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制、行為強(qiáng)制等法定形式，其手段包括強(qiáng)制劃撥、強(qiáng)制拍賣、強(qiáng)制拆除、強(qiáng)制履行等等。

　　4、行政權(quán)的擴(kuò)張與限度

　　20世紀(jì)以來(lái)，世界各國(guó)國(guó)家權(quán)力的一大引人注目的變化，就是因強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)和積極行政而導(dǎo)致的行政權(quán)的擴(kuò)張與膨脹。這集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行政立法權(quán)的產(chǎn)生。即行政機(jī)關(guān)基于議會(huì)或法律的授權(quán)制定行政法規(guī)或行政規(guī)章的權(quán)力，它是行政權(quán)對(duì)立法權(quán)的擴(kuò)張。二是行政司法權(quán)的確立。即行政機(jī)關(guān)基于法律、法規(guī)的授權(quán)對(duì)特定的爭(zhēng)議糾紛進(jìn)行處理并依法做出裁決的權(quán)力。它是行政權(quán)對(duì)司法活動(dòng)的延伸或擴(kuò)張。

　　針對(duì)行政權(quán)日益膨脹、進(jìn)而侵蝕立法權(quán)、司法權(quán)和公民權(quán)利的情況，學(xué)者們因而提出了行政權(quán)的限度問(wèn)題。

　　一是行政權(quán)對(duì)立法權(quán)的界限問(wèn)題。在我國(guó)，行政權(quán)是由立法權(quán)所授予的，凡法律沒(méi)有授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，都應(yīng)由權(quán)力機(jī)關(guān)保留。按照各國(guó)的通例，諸如公民的基本權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)構(gòu)組織方面的制度、國(guó)家財(cái)政收人和支出等方面的立法，是行政機(jī)關(guān)不能涉足的領(lǐng)域。我國(guó)的《立法法》也對(duì)此進(jìn)行了界定。

　　二是行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的界限問(wèn)題。20世紀(jì)以來(lái)，行政司法已經(jīng)是很普遍的現(xiàn)象（如行政復(fù)議、行政處罰、行政仲裁等），但也必須從法律上確定其行使的限度。一般不能涉及公民基本權(quán)利、生命、自由的處置；不得采取刑事、民事的處罰手段；必須遵循司法的一般組織原則和程序；而且在絕大多數(shù)情況下，行政機(jī)關(guān)的裁決應(yīng)服從司法裁判。

　　三是行政權(quán)與相對(duì)人權(quán)利之間的界限問(wèn)題。一般認(rèn)為，行政權(quán)與相對(duì)人權(quán)利之間的界限應(yīng)服從以下原則：凡法律未授權(quán)的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)不享有行政權(quán)；凡法律未禁止的領(lǐng)域，為相對(duì)人行使權(quán)利的領(lǐng)域。當(dāng)然兩者之間界限的具體劃分還有待繼續(xù)研究。

　　（四）司法權(quán)

　　1、司法權(quán)的性質(zhì)

　　司法權(quán)有狹義和廣義兩種理解。狹義的司法權(quán)指的是審判權(quán)。即司法機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)訴訟案件的審理、判決以執(zhí)行法律的權(quán)力；廣義的司法權(quán)則除審判權(quán)之外，還包括檢察權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)等方面的權(quán)力。行使司法權(quán)的主體是國(guó)家司法機(jī)關(guān)，一般為法院。在我國(guó)，人民法院和人民檢察院都是國(guó)家的司法機(jī)關(guān)；處理刑事案件時(shí)，公安機(jī)關(guān)也參與司法活動(dòng)，行使部分司法權(quán)，即偵查權(quán)。

　　司法權(quán)與行政權(quán)都可以被看作“執(zhí)行權(quán)”，因此容易混為一談。其實(shí)，司法權(quán)與行政權(quán)有實(shí)質(zhì)性差別，是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力。早在100多年前，托克維爾就將司法權(quán)視為“判斷權(quán)”，[12]而行政權(quán)則是一種管理權(quán)。判斷屬于思維范疇，管理屬于行動(dòng)范疇。管理貴在神速和有效，因而行政權(quán)的價(jià)值取向具有效率優(yōu)先性；判斷貴在公正和準(zhǔn)確，因而司法權(quán)的價(jià)值取向具有公平優(yōu)先性。[13]

　　古今中外，司法權(quán)雖不一定都是獨(dú)立的權(quán)力，但都被視為判斷權(quán)。中國(guó)歷來(lái)官方或民間對(duì)法官有推事、判官之稱謂，這也說(shuō)明在古代就已認(rèn)識(shí)到司法具有判斷性的特質(zhì)。英語(yǔ)中稱法官為judge，此詞作名詞解，又指評(píng)判人，即有判斷功過(guò)能力的人；作動(dòng)詞解，直接指審判、評(píng)判、裁判、判斷、斷定。戈?duì)柖≌J(rèn)為，作為司法的判斷由三個(gè)要素構(gòu)成：（1）它以社會(huì)上既存的糾紛為對(duì)象；（2）由第三者即法官出面來(lái)解決糾紛；（3）判斷的尺度是法律。[14]

　　2、司法權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中的地位

　　司法權(quán)作為國(guó)家的一項(xiàng)重要權(quán)能，是國(guó)家權(quán)力體系中的重要組成部分。司法權(quán)自有國(guó)家以來(lái)即存在于社會(huì)之中，并被人們賦予了公平的理念。但是，與古老的司法制度相比，司法權(quán)在現(xiàn)今有兩個(gè)明顯的變化；一是從行政權(quán)中分離出來(lái)，成為同立法權(quán)、行政權(quán)并行的國(guó)家權(quán)力；二是權(quán)力的范圍從民事、刑事案件的審理逐步擴(kuò)大到行政以至違憲案件的審理。

　　在奴隸社會(huì)早期，國(guó)家的權(quán)力基本上不存在分工。行政權(quán)與司法權(quán)密切結(jié)合，沒(méi)有嚴(yán)格劃分，而且所有的國(guó)家權(quán)力集中在君主手中。奴隸制晚期，雖出現(xiàn)專門的審判機(jī)關(guān)，但最高統(tǒng)治者仍然集立法、行政、司法大權(quán)于一身。封建社會(huì)時(shí)期，雖然司法審判制度進(jìn)一步發(fā)展，司法功能加強(qiáng)了，但是無(wú)論在中國(guó)還是在西方，司法都是從屬于行政。國(guó)王或皇帝掌握著中央司法大權(quán)，決定對(duì)案件的裁判，特別是重大案件的裁判。在地方，則是地方行政長(zhǎng)官或封建領(lǐng)主執(zhí)掌司法權(quán)。司法脫離行政，實(shí)行立法、行政、司法三權(quán)分立制衡的政治體制，是孟德斯鳩首先提出來(lái)、并在資產(chǎn)階級(jí)獲得國(guó)家政權(quán)后付諸實(shí)施的。[15]從此，在西方國(guó)家和一些東方國(guó)家，司法權(quán)作為國(guó)家的一項(xiàng)重要權(quán)力，與立法權(quán)、行政權(quán)完全脫離開(kāi)來(lái)。

　　在我國(guó)，由于歷史的原因，司法權(quán)在許多方面被我們當(dāng)作行政權(quán)來(lái)對(duì)待，以致中國(guó)現(xiàn)行司法體制是一種高度“行政化”的體制。從司法的財(cái)政體制到法官人事制度甚至到法官的制服著裝，無(wú)不與行政有瓜葛，帶有行政的濃郁色彩。但是，它們絕對(duì)不是可以混同或相互取代的事。近幾年來(lái)，許多人已開(kāi)始意識(shí)到司法體制擺脫行政制約（特別是人事權(quán)和財(cái)政權(quán)）的必要性，并已進(jìn)入決策當(dāng)局的議事日程。

　　3、司法權(quán)的特征

　�。�1）專屬性。即司法權(quán)只能由司法機(jī)關(guān)及其司法人員以國(guó)家名義依法行使，其它任何國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人都不能行使這項(xiàng)權(quán)力。即使是國(guó)家司法機(jī)關(guān)的工作人員，也并非都能行使法律適用權(quán)，而只能是享有司法權(quán)的工作人員-即司法人員（在我國(guó)就是法官和檢察官）才能行使法律適用權(quán)。司法權(quán)的專屬性是相對(duì)于行政權(quán)的可轉(zhuǎn)授性而言的。后者是指行政權(quán)的某些部分可以委托給民間組織、自治組織和非政府公職人員處理。

　�。�2）獨(dú)立性。司法獨(dú)立是司法公正的前提。它有著多方面的含義：一是指司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使國(guó)家審判權(quán)或檢察權(quán)，任何其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人無(wú)權(quán)干涉；二是指各級(jí)法院依法獨(dú)立審判，上級(jí)法院只能在下級(jí)法院做出判決后，按照上訴或抗訴的法定程序變更其判決；三是指法官在案件審理過(guò)程中嚴(yán)格依法獨(dú)立審判，不受任何方面的影響和干預(yù)；四是指法官在審判過(guò)程中，享有司法豁免權(quán)。現(xiàn)代各國(guó)一般都規(guī)定了司法權(quán)獨(dú)立行使的運(yùn)作體制，并就法官的權(quán)能保障和職業(yè)保障制度作了規(guī)定。

　�。�3）被動(dòng)性。司法權(quán)作為一種裁判案件的權(quán)力，只有在它被公訴人或案件當(dāng)事人一方請(qǐng)求（即提起訴訟）時(shí)才啟動(dòng)。司法權(quán)不能自主運(yùn)行去追捕逃犯，懲罰罪犯，處理民事糾紛和行政糾紛。這是為了確保司法裁判的中立與公正，避免因主動(dòng)介入而可能帶來(lái)的先入為主與偏袒嫌疑。

　�。�4）程序性。程序性是司法權(quán)的重要特色。司法權(quán)的行使從個(gè)案的角度看，涉及到公民的切身權(quán)益甚至身家性命；而從總體上說(shuō)，也關(guān)系到國(guó)家和社會(huì)的利益，因而必須遵循法律規(guī)定的程序，體現(xiàn)程序的固定性、順序性和時(shí)限性等特點(diǎn)；保證司法權(quán)行使的嚴(yán)肅性。

　　4、司法權(quán)的內(nèi)容和限度

　　司法權(quán)的內(nèi)容簡(jiǎn)單地說(shuō)有兩項(xiàng)：一是對(duì)刑事、民事、經(jīng)濟(jì)、行政等案件的審判權(quán)；二是輔助性職權(quán)，如西方國(guó)家的法院不僅審判案件，還有公證結(jié)婚、執(zhí)行遺囑等職權(quán)。

　　在各項(xiàng)國(guó)家權(quán)力中，司法權(quán)應(yīng)該說(shuō)是最弱的。但隨著法律在現(xiàn)代社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中地位的不斷上升，以及法律對(duì)司法權(quán)界限規(guī)定的不明確，司法權(quán)也呈現(xiàn)出一定程度上的膨脹現(xiàn)象。這主要體現(xiàn)在利用判例制度和司法解釋制度而進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的法官立法。

　　法官立法或稱法官造法，一般認(rèn)為是實(shí)行判例制度的國(guó)家的一種普遍現(xiàn)象，但事實(shí)上它也存在于其他國(guó)家的審判實(shí)踐之中。在我國(guó)，判例不是法律的淵源，但根據(jù)法律規(guī)定，最高國(guó)家司法機(jī)關(guān)可以對(duì)屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用的法律進(jìn)行解釋。從目前的情況看，司法解釋中越權(quán)解釋的情況比較嚴(yán)重，有些規(guī)定甚至違反法律原則乃至違憲，因而必須加以限制。具體地說(shuō)，司法解釋不得違背法律原則或精神；不得在有法律明確規(guī)定的情況下創(chuàng)立新的規(guī)則；不得任意擴(kuò)大或縮小法律條文的內(nèi)涵。

　　五、國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行及其法律治理

　�。ㄒ唬﹪�(guó)家權(quán)力的運(yùn)行

　　權(quán)力運(yùn)行是將法律上的權(quán)力轉(zhuǎn)化為實(shí)際生活中國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力的過(guò)程，是體現(xiàn)權(quán)力價(jià)值及社會(huì)效益的重要內(nèi)容。然而，權(quán)力是一柄雙刃劍：運(yùn)用得當(dāng)，可以促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展；運(yùn)用不當(dāng)，則會(huì)成為侵犯人們權(quán)利的專制工具。正因?yàn)闄?quán)力具有這兩重性，所以貢斯當(dāng)稱權(quán)力是一種必要的罪惡（權(quán)力之惡來(lái)自于人性之惡）。

　　從負(fù)面作用看，國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行有兩個(gè)重要特點(diǎn)：

　　一是權(quán)力具有擴(kuò)張性。國(guó)家權(quán)力的實(shí)質(zhì)在于權(quán)力主體可以運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)權(quán)力客體實(shí)施指揮、命令、支配。一般情況下，權(quán)力主體的權(quán)力實(shí)現(xiàn)程度是與權(quán)力相對(duì)人的服從狀況成正比的，即相對(duì)人越服從主體，主體的權(quán)力就實(shí)現(xiàn)得越充分。這使得權(quán)力易于突破自身的合理界限，出現(xiàn)對(duì)客體的奴役。從法律上看，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力的擴(kuò)張又總是以犧牲公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為代價(jià)的，因而對(duì)于承受者來(lái)說(shuō)，權(quán)力的擴(kuò)張性乃是一種侵犯性。

　　二是權(quán)力具有腐蝕性。權(quán)力主體享有公共事務(wù)的管理權(quán)，可以依據(jù)法律的一般規(guī)定，直接參與分配社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的資源利益，實(shí)際地決定著人們的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)，每一種權(quán)力現(xiàn)象都無(wú)不同這樣或那樣的利益有直接或間接的關(guān)系。從某種意義上來(lái)說(shuō)，權(quán)力運(yùn)行過(guò)程實(shí)際上就是社會(huì)價(jià)值的分配過(guò)程。由于權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中能夠給權(quán)力主體帶來(lái)地位、榮譽(yù)、利益，因而對(duì)權(quán)力行使者來(lái)說(shuō)具有本能的自發(fā)腐蝕作用。如果不加以限制，就會(huì)誘發(fā)出各種腐敗現(xiàn)象。

　　權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中之所以具有上述負(fù)面特性，根本的原因有兩個(gè)：一是權(quán)力所有者與權(quán)力使用者的分離�，F(xiàn)代國(guó)家由于人口眾多、地域遼闊、民眾參政議政能力參差不齊，不可能由全體人民直接行使國(guó)家權(quán)力，直接管理國(guó)家。人民通過(guò)定期選舉產(chǎn)生代表機(jī)關(guān)，再由代表機(jī)關(guān)組織政府和司法機(jī)關(guān)一道行使國(guó)家權(quán)力。這意味著在國(guó)家權(quán)力的持有和行使之間存在著某種程度的分離。這種分離隱含著權(quán)力失控和權(quán)力異化的危險(xiǎn)。所謂“權(quán)力失控”就是國(guó)家權(quán)力不是按照權(quán)力所有者（人民）的意志行使，而是憑著權(quán)力行使者的意志、情緒或偶然的異想運(yùn)行。所謂“權(quán)力異化”，就是國(guó)家權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中發(fā)生異變，從而權(quán)力的行使不利于權(quán)力所有者或者偏袒部分所有者。[16]

　　二是人性和人格的弱點(diǎn)。被譽(yù)為美國(guó)憲法之父的麥迪遜曾指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了。”[17]正因?yàn)橐試?guó)家或政府名義行使公共權(quán)力的不是天使，而是人、而且是具體的單個(gè)的人，他們有著種種人性和人格的弱點(diǎn)，這些弱點(diǎn)對(duì)權(quán)力的作用方式及其作用程度，對(duì)權(quán)力的運(yùn)行方向和運(yùn)行結(jié)果，都會(huì)產(chǎn)生能動(dòng)作用，甚至導(dǎo)致權(quán)力的異化，因而才需要對(duì)權(quán)力加以監(jiān)督和制約。

　　（二）國(guó)家權(quán)力的法律治理

　　國(guó)家權(quán)力的法律治理也就是依法治權(quán)，即通過(guò)法律上的各種方式和手段對(duì)權(quán)力進(jìn)行管理、監(jiān)督與控制，使國(guó)家權(quán)力與其責(zé)任相符并在法律范圍內(nèi)運(yùn)行，以避免國(guó)家權(quán)力成為侵犯人們權(quán)利的專制工具。

　　自從國(guó)家與法律產(chǎn)生以來(lái)，國(guó)家權(quán)力與法律就存在著密切的聯(lián)系。一方面，法律表述權(quán)力，并且維護(hù)權(quán)力。奴隸社會(huì)、封建社會(huì)的法制史最典型地表明了權(quán)力與法律之間的從屬關(guān)系。另一方面，法律又監(jiān)控著權(quán)力，權(quán)力的合法化乃是現(xiàn)代社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的基本要求。

　　如何劃定權(quán)力的等級(jí)和界限？如何保持權(quán)力與權(quán)力之間的協(xié)調(diào)與制衡？如何在權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)和權(quán)力的高效運(yùn)行之間求得平衡？到目前為止，人們還沒(méi)有找到比法律更好的解決辦法。

　　然而，法律本身是無(wú)力的，法律的權(quán)威和強(qiáng)制力本身也是以國(guó)家權(quán)力為后盾的，是從國(guó)家權(quán)力中派生出來(lái)的。甚至可以說(shuō)，沒(méi)有權(quán)力就沒(méi)有法律。“無(wú)論持哪一種觀點(diǎn)，法律都可被看成既是權(quán)力關(guān)系的表述，又是使這種關(guān)系形式化和合法化的主要機(jī)制�！�…在復(fù)雜的大規(guī)模的現(xiàn)代社會(huì)的范圍里，相對(duì)地有權(quán)力的人需要一套精心制定的規(guī)則體系以指導(dǎo)并配合他的權(quán)力的行使。這既憑靠法律，又憑靠法律的結(jié)構(gòu)。為了使權(quán)力有機(jī)化、正式化，法律結(jié)構(gòu)規(guī)定了使用這種權(quán)力的必要條件�！盵18]可以說(shuō)，法律的功能之一就是規(guī)定權(quán)力的分配以及權(quán)力的具體內(nèi)容，使權(quán)力合法化，并為權(quán)力的運(yùn)作、制衡提供一個(gè)穩(wěn)定的秩序框架。也正是在提供權(quán)力運(yùn)作框架的過(guò)程中，法律借力制力，獲得了自己獨(dú)立存在的意義和高于權(quán)力的權(quán)威。

　　以法律治理權(quán)力主要有以下幾種方式：

　　一是以權(quán)力制約權(quán)力。權(quán)力是一種強(qiáng)大的物質(zhì)力量，必須用另外一種能夠與之相等的或者更強(qiáng)大的力量來(lái)制約，它才能夠循規(guī)蹈矩。因此，必須對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行合理分工，并使各部分權(quán)力相對(duì)獨(dú)立而又相互制衡，從而當(dāng)一種權(quán)力超過(guò)其合法的限度時(shí)，就會(huì)立即引起其他權(quán)力去制止與限制。在我國(guó)，權(quán)力之間的相互制約機(jī)制已逐步地建立起來(lái)，并呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是人民代表大會(huì)對(duì)行政、審判、檢察機(jī)關(guān)擁有單向的監(jiān)督權(quán)，其他機(jī)關(guān)必須對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督；二是人民法院不僅在行政訴訟中可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行審查、裁決，并且按國(guó)家賠償法的規(guī)定，擁有對(duì)同級(jí)偵查、檢察、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)的賠償糾紛的最終裁決權(quán)；三是人民檢察院對(duì)人民法院的審判活動(dòng)有權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督。在刑事訴訟中，公、檢、法三機(jī)關(guān)之間也是相互制約、相互配合的。但總的來(lái)講，以權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制在我國(guó)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)與完善。

　　二是以權(quán)利制約權(quán)力。權(quán)利是一定社會(huì)中人的規(guī)范性行為的自由度，它體現(xiàn)著作為社會(huì)化了的人的自主性和主體地位。我國(guó)憲法和法律規(guī)定了人民管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的各項(xiàng)基本權(quán)利，規(guī)定了對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員提出批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉的權(quán)利。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，進(jìn)一步擴(kuò)大人民參政、議政的范圍，增強(qiáng)公民的權(quán)利意識(shí)，從而以權(quán)利的深度、廣度來(lái)抗衡權(quán)力的力度、強(qiáng)度，是法治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是制約權(quán)力最深厚的群眾基礎(chǔ)。權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗無(wú)不是對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵犯，限制權(quán)力的目的就是為了保護(hù)個(gè)人的合法權(quán)益。一旦個(gè)人的權(quán)利要求匯合成巨大的社會(huì)力量，并通過(guò)“民告官”產(chǎn)生連鎖性的社會(huì)效應(yīng)，權(quán)力腐敗現(xiàn)象就會(huì)得到有力的遏制。因而以個(gè)人權(quán)利監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行也是切實(shí)可行的。

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