開放納稅人訴訟　以私權(quán)制衡公權(quán)

開放納稅人訴訟　以私權(quán)制衡公權(quán)     將整個行政權(quán)的行使納入司法審查的范圍，是法治建設(shè)的應(yīng)有之義。為此，有學(xué)者建議借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗——

    一、傳統(tǒng)理論和傳統(tǒng)做法：以公權(quán)制衡公權(quán)

    法律上有所謂公權(quán)與私權(quán)的劃分，而私權(quán)的行使應(yīng)受司法審查。中國改革開放以來的實踐已經(jīng)證明，對私權(quán)行使的司法審查制度，對協(xié)調(diào)私權(quán)行使中的利益沖突，制止、糾正濫用私權(quán)以損害私人利益和公共利益的行為，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)健康有序的法律秩序，發(fā)揮了極為重大的作用。

    相對于私權(quán)的行使而言，公權(quán)（以下僅限于行政權(quán)）的行使原則上不受司法審查（損害私人合法權(quán)益時為例外）。傳統(tǒng)的法理和做法是：某個政府機(jī)關(guān)被授權(quán)行使某項行政權(quán)（如行政審批、行政許可），就相應(yīng)設(shè)置或授權(quán)另一個政府機(jī)關(guān)來予以制衡、控制。而對于被授權(quán)的另一個政府機(jī)關(guān)的行為，又需要再設(shè)置、再授權(quán)第三個政府機(jī)關(guān)予以制衡、控制。此即゛用公權(quán)制衡公權(quán)�沟姆ɡ恚�蓋源于所謂分權(quán)與制衡的學(xué)說。此在學(xué)說上和法理上均能自圓其說，不能謂不合理。

    但是，從公權(quán)制衡公權(quán)的實踐，我們看到的仍然是：一方面，行政權(quán)的不斷膨脹、不斷擴(kuò)張、益發(fā)強(qiáng)大；另一方面，行政權(quán)的行使并未受到適當(dāng)?shù)闹坪狻⒖刂�。特別是，使國家和社會公共利益遭受重大損害的行政權(quán)行使行為，很難得到糾正。人民所期盼的小政府、效率政府、廉潔政府，并未實現(xiàn)。

    二、存在的問題與思考

    造成國家和社會公共利益遭受重大損害的行政權(quán)行使行為，可以分為三類：政府機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為；政府機(jī)關(guān)以行政權(quán)為根據(jù)的民事行為；政府機(jī)關(guān)行政權(quán)行使的不當(dāng)事實行為。

    （一）政府機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為，可再分為：其一，不當(dāng)抽象行政行為，例如，一些地方政府制定違反憲法、法律、法規(guī)的地方性規(guī)章，規(guī)定゛行人違章撞了白撞〞；規(guī)定民事合同必須公證、必須經(jīng)過批準(zhǔn)、許可；規(guī)定抵押權(quán)登記以標(biāo)的物評估價值收費(fèi)，登記一次期限一年，期滿須再登記再收費(fèi)，等等。其二，不當(dāng)具體行政行為，包括作為的不當(dāng)具體行政行為和不作為的不當(dāng)具體行政行為。前者如批準(zhǔn)鐵路春運(yùn)漲價30％，許可在城市規(guī)劃的禁止建筑的區(qū)域內(nèi)建商業(yè)性建筑物，許可破壞風(fēng)景、名勝、文物的建筑等；后者如對于違章建筑不予強(qiáng)行拆除等。

    （二）政府機(jī)關(guān)以行政權(quán)為根據(jù)的民事行為，包括出讓土地、出售企業(yè)、政府采購、公共工程發(fā)包等等�，F(xiàn)在的嚴(yán)重社會問題，如國有資產(chǎn)流失，官員從中收受回扣、紅包、賄賂，及許多゛豆腐渣工程〞，均與政府機(jī)關(guān)的這類行為有關(guān)。

    （三）政府機(jī)關(guān)行政權(quán)行使的不當(dāng)事實行為，如各地建設(shè)的各種゛面子工程〞、゛紀(jì)念碑工程〞及高檔豪華辦公大樓，各種不當(dāng)巨額投資行為，及各種不當(dāng)公費(fèi)開支，等等。此外，還有與行政權(quán)行使相關(guān)的公務(wù)員的不當(dāng)行為，如公務(wù)員住房超標(biāo)準(zhǔn)豪華裝修、開超標(biāo)準(zhǔn)高檔汽車、出差住五星級飯店甚至總統(tǒng)套房，公費(fèi)旅游等揮霍公款的行為及其他違法行為。

    我們所面臨的問題，是極為嚴(yán)重的。但基于以公權(quán)制衡公權(quán)的法理，它們不在司法審查的范圍之內(nèi)。傳統(tǒng)的對策是：人民群眾有權(quán)向上一級政府機(jī)關(guān)揭發(fā)檢舉，由上一級政府機(jī)關(guān)通過行政權(quán)行使，予以審查、查處。這是以上一級政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，與受檢舉的下級政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員無任何利害關(guān)系，均人格高尚、忠于人民、忠于法律、清正廉潔、秉公執(zhí)法的理想模式為前提條件的。經(jīng)驗已經(jīng)證明，這樣的理想模式與社會現(xiàn)實之間，存在多么巨大的差距！因此，我們不能不對公權(quán)制衡公權(quán)的法理產(chǎn)生懷疑。我們不能不思考：如果行政權(quán)的行使也受司法審查，如果憑納稅人的一紙訴狀，法院就可以審查某個政府機(jī)關(guān)的某項行政權(quán)行使行為的合法性，就可以審查某個政府機(jī)關(guān)公務(wù)員與行政權(quán)有關(guān)的某項行為的合法性，其結(jié)果將會如何？

    按照傳統(tǒng)的以公權(quán)制衡公權(quán)的法理，行政權(quán)的行使原則上不受司法審查，僅在行政權(quán)的行使直接損害具體公民、法人或其他組織的合法權(quán)益時，如果受害人起訴，行政權(quán)的行使才受司法審查。關(guān)鍵在是否゛直接損害〞具體公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。如果沒有，法院將駁回起訴，理由是原告不具有訴之利益，因此不具有當(dāng)事人資格。其結(jié)果是，行政權(quán)行使行為，即使嚴(yán)重違法、即使嚴(yán)重?fù)p害國家利益和社會公共利益，也不受司法審查。

    既然行政權(quán)的行使直接侵害私人權(quán)益的情形，采用私權(quán)制衡公權(quán)，將行政權(quán)的行使行為納入司法審查，已經(jīng)收到良好的效果，為什么不可以進(jìn)一步將整個行政權(quán)的行使納入司法審查的范圍，發(fā)揮私權(quán)制衡公權(quán)的優(yōu)越性呢？這樣做，在合理性上不存在任何障礙。直接侵害私人權(quán)益的行政權(quán)行使行為可以納入司法審查，為什么直接侵害國家和社會公共利益，從而間接侵害私人權(quán)益的行政權(quán)行使行為，就不可以納入司法審查的范圍呢？

    如果說存在障礙的話，只是程序法上所謂訴之利益、所謂當(dāng)事人適格的理論。理論既然是人提出的，當(dāng)然應(yīng)根據(jù)實踐檢驗的結(jié)果，予以修正。

    三、發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗

    英美法上有所謂公益訴訟，包括三類訴訟：其一，相關(guān)人訴訟；其二，市民提起的職務(wù)履行令請求訴訟；其三，納稅人提起的禁止令請求訴訟。

    （一）相關(guān)人訴訟，指在私人不具有當(dāng)事人資格的法域，原則上允許私人以相關(guān)人名義起訴。例如，1901年紐約州曾有一判決，允許私人以相關(guān)人的身份起訴，對于批準(zhǔn)在道路上經(jīng)營報亭的行政行為給予處分。

    （二）市民提起的職務(wù)履行令請求訴訟，指在公務(wù)員未履行其職務(wù)的情形下，允許私人以市民的身份向法院提起請求發(fā)布職務(wù)履行令的訴訟。最初這類訴訟是作為相關(guān)人訴訟提起的，后來私人被允許以當(dāng)事人的身份起訴。到1965年，美國有28個州明確承認(rèn)此種形式的訴訟。

    （三）納稅人提起的禁止令請求訴訟，簡稱納稅人訴訟，指美國各州普遍承認(rèn)私人以納稅人的身份，有請求禁止公共資金違法支出的訴訟提起權(quán)。至1965年，幾乎所有的州都承認(rèn)以州屬縣、市、鎮(zhèn)以及其他地方公共團(tuán)體為對象的納稅人訴訟，甚至有34個州明確承認(rèn)以州為對象的納稅人訴訟。特別引人注目的是，納稅人訴訟不僅針對公共資金的違法支出行為，同時也針對造成金錢損失的違法行為。例如，新澤西州的市民和納稅人以違憲為由，請求法院對公立學(xué)校強(qiáng)迫學(xué)生讀圣經(jīng)發(fā)布禁止令。承認(rèn)納稅人訴訟的根據(jù)在于：公共資金的違法支出，意味著納稅人本可以不被課以相應(yīng)部分的稅金，在每一納稅人被多課稅的意義上，納稅人有訴之利益。

    日本法上有所謂民眾訴訟。昭和23年（1948年），日本地方自治法第242條之2規(guī)定了居民訴訟。昭和37年（1962年）日本行政訴訟法第5條規(guī)定了民眾訴訟，指為糾正國家或公共團(tuán)體的違法行為，以選舉人資格提起的訴訟，屬于行政案件的一種。日本最高裁判所昭和37年1月19日判決，認(rèn)可浴池營業(yè)者提起的確認(rèn)批準(zhǔn)浴池營業(yè)許可無效的請求，因為違反公共浴池的設(shè)置必須距其他浴池250米以上的規(guī)定。東京地判昭和43年2月9日判決，認(rèn)可鎮(zhèn)名變更無效的請求。東京地判昭和45年10月14日判決，關(guān)于過街橋設(shè)置可能妨害道路通行權(quán)、侵害環(huán)境權(quán)并損害健康，認(rèn)為存在侵害法定權(quán)利的事實，認(rèn)可原告的請求。

    特別值得注意的是，進(jìn)入九十年代初，日本興起一類以納稅人身份提起的要求公開交際費(fèi)開支的訴訟。縣知事、市町村長的交際費(fèi)開支情況，引起居民的極大關(guān)注，紛紛要求予以公開。有的市町村長滿足居民的要求，全面公開交際費(fèi)的開支情況，而都道府縣知事則大抵作出不公開或僅一部公開的決定。這樣一來，就引發(fā)了請求法院判決取消都道府縣知事關(guān)于交際費(fèi)開支不予公開或僅一部公開的決定的訴訟。其中針對大阪府知事交際費(fèi)案和針對厲木縣知事交際費(fèi)案，一直打到最高裁判所。兩案的高等裁判所判決，傾向于要求全面公開交際費(fèi)的開支情況，但最高裁判所卻傾向于限定公開的范圍，撤銷了兩案的高等裁判所判決、發(fā)回重審。此后，東京高等裁判所就東京都知事交際費(fèi)案，在最高裁判所判決的范圍內(nèi)，作出盡可能多公開的判決。九十年代中，又發(fā)生針對政府機(jī)關(guān)招待費(fèi)、接待費(fèi)的訴訟。如日本高知縣的律師以納稅人的身份，要求縣政府公布有關(guān)招待費(fèi)的具體開支情況，遭到政府的拒絕后，而向法院提起訴訟，要求法院依據(jù)地方政府情報開示法，命令高知縣政府公開有關(guān)開支情況。法理根據(jù)是：每個納稅人有權(quán)了解政府如何支出公費(fèi)的情況。但縣政府只愿意公布招待費(fèi)總的開支數(shù)額，而起訴的律師要求公布究竟請了些什么人等具體情況。日本的招待費(fèi)稱為食糧費(fèi)，通常是由出面招待人的主管簽字就可以報銷。原告在訴狀中提出，公務(wù)員的工資中已包含了本人的生活費(fèi)用，原則上公務(wù)員吃飯應(yīng)該自己付錢，如果是必要的公款宴請必須公布被宴請客人的姓名，這樣才能讓納稅人判斷公費(fèi)請客是否合理。法院判決原告勝訴，由于有關(guān)公務(wù)員不愿意公布被宴請客人的姓名，這些費(fèi)用在財務(wù)上就不能報銷，只能算是公務(wù)員自己請客，因此，最后依據(jù)本判決從相關(guān)的公務(wù)員處追回了四、五億日元的金額。再如日本秋田地方裁判所民事一部1999年6月25日判決。秋田縣居民代位縣作為原告，以秋田縣召開的六次懇談會所開支的費(fèi)用中，有2，091，245日元餐費(fèi)屬于違法支出，對時任教育長等職的6名被告請求損害賠償。法院認(rèn)可原告請求，判決被告向秋田縣支付現(xiàn)金2，091，245日元及利息，本案訴訟費(fèi)用由被告負(fù)擔(dān)。

    四、結(jié)語：我的建議

    面對如此嚴(yán)重的各種行政權(quán)行使損害國家利益和社會公共利益的社會問題，建議我國參考發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，開放納稅人訴訟，將行政權(quán)行使內(nèi)容納入司法審查。據(jù)報載，青島市民告政府許可企業(yè)在按照城市規(guī)劃禁止建筑的區(qū)域建商業(yè)建筑，被告以原告無訴之利益進(jìn)行抗辯，法院已經(jīng)認(rèn)可原告當(dāng)事人適格。如果法院認(rèn)可市民請求的判決，這將是我國第一例獲得勝訴的納稅人訴訟，標(biāo)志著我國朝向以私權(quán)制衡公權(quán)、將行政權(quán)的行使納入司法審查，邁出關(guān)鍵一步。據(jù)悉國家正在起草行政許可法，建議在該法規(guī)定，公民可以納稅人身份就政府機(jī)關(guān)的行政審批、行政許可，向人民法院提起訴訟。最后，建議修改行政訴訟法，規(guī)定公民可以納稅人身份就政府機(jī)關(guān)的行政權(quán)行使行為及公務(wù)員與行政權(quán)行使有關(guān)的行為，向人民法院提起訴訟。

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