論國際條約在國內(nèi)執(zhí)行的立法實(shí)踐

論國際條約在國內(nèi)執(zhí)行的立法實(shí)踐 　　一、各國對執(zhí)行條約的態(tài)度

　　執(zhí)行條約就是適用條約。在條約當(dāng)事國內(nèi)，立法、司法、行政這三個(gè)部門，都有適用條約的義務(wù)。就立法機(jī)關(guān)來說，有些條約規(guī)定其當(dāng)事國必須采取適當(dāng)?shù)牧⒎ù胧┮詧?zhí)行條約。就司法機(jī)關(guān)來說，無論在民事，商事或是刑事案件的審判過程中，都有可能必須適用國際公約以及一些有關(guān)的雙邊條約或協(xié)定。但是，關(guān)于執(zhí)行條約的國內(nèi)程序，仍然有待各國的自由決定。因?yàn)楦鲊鴳椃�體制各有差異，所以在國際法上不可能就這一方面形成統(tǒng)一的規(guī)則。就實(shí)踐而言，各國所采取的立法方式，概括起來可以分為三大類：

　�。ㄒ唬┺D(zhuǎn)化，即每一個(gè)國際條約均需經(jīng)立法機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的國內(nèi)法后才能對國內(nèi)適用。轉(zhuǎn)變并非就每一個(gè)條約都制定一個(gè)幾乎包含全部內(nèi)容的國內(nèi)法，那樣顯然不明智，轉(zhuǎn)變的意義在于它完成了從“國際法”到“國內(nèi)法”性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，或者從“不民主”到“民主”的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變可以是一個(gè)簡單的命令執(zhí)行某條約的法令。如意大利；國際條約轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴥?nèi)法，是通過被認(rèn)為是一個(gè)“真正的”立法行為的“執(zhí)行法”實(shí)現(xiàn)的。按照意大利法，議會(huì)授權(quán)總統(tǒng)批準(zhǔn)條約和命令執(zhí)行條約是兩個(gè)不同的立法行為。條約經(jīng)議會(huì)許可總統(tǒng)批準(zhǔn)后，發(fā)生國際法上的效力。這種已發(fā)生國際法上效力的條約必須再經(jīng)議會(huì)命令執(zhí)行，才被接受為意大利的國內(nèi)法，雖然在實(shí)際上，這兩者的內(nèi)容是同一的。

　　（二）納入，即一次性原則的在憲法性法律中規(guī)定條約是該國法律體系的一部分，一個(gè)條約在國內(nèi)公布或在國際上生效的同時(shí)即開始在國內(nèi)生效。

　�。ㄈ�）混合式，即兼采轉(zhuǎn)化和納入兩種方式，也是現(xiàn)在最流行的方式。

　　二、國際條約在國內(nèi)適用過程中的效力

　　當(dāng)前，各國對這一問題的做法可以分為四類：1�爣鴥�(nèi)法高于國際條約；2�犜趹椃ㄖ�下，一般國內(nèi)法�熤赋龖椃ㄒ酝獾钠渌麌鴥�(nèi)法�犈c國際條約的地位相等；3�犜趹椃ㄖ�下，國際條約高于一般國內(nèi)法�熑绶▏鴳椃ǖ�55條，德國憲法第25條，希臘憲法第28條，日本憲法98條第2款等��；4�牀l約高于憲法�熑绾商m憲法第91條第3款，奧地利憲法第50條第3款��。

　　相當(dāng)多的國家規(guī)定是憲法高于條約，條約又高與一般國內(nèi)法，就前半句來說，這種規(guī)定是符合國際法社會(huì)的現(xiàn)實(shí)和國家主權(quán)原則的。畢竟，包括條約在內(nèi)的國際法是國家在長期實(shí)踐的過程中以國家同意為基礎(chǔ)的形成的，國際條約的締結(jié)是國家參與制訂，國內(nèi)法也是國家制定，兩者都和國家意志有關(guān)。而且，國際條約和國內(nèi)聯(lián)系的情況也是很多的，各國的法院曾處理了許多這類案件，國際常設(shè)法院1930年在“對在但澤的波蘭國民的待遇案”中判稱：“一個(gè)國家不能引用其憲法以反對另一個(gè)國家，以使逃避其依據(jù)國際法或現(xiàn)行條約以承擔(dān)的義務(wù)�！眹�際條約不僅在國際關(guān)系中誠實(shí)地履行和適用，而且在各當(dāng)事國的國內(nèi)法律程序上也要予以實(shí)施，才能確保獲得遵守。而國家主權(quán)原則仍是當(dāng)今國際法的一項(xiàng)基本原則，國際條約和國內(nèi)法關(guān)系問題當(dāng)然也和這個(gè)根本原則相關(guān)，當(dāng)代國際法的實(shí)際發(fā)展情況表明：國家主權(quán)學(xué)說，國家主權(quán)原則不是過時(shí)了，而是向前發(fā)展了，而且內(nèi)容也進(jìn)一步充實(shí)了。在現(xiàn)階段的國際社會(huì)，作為當(dāng)代國際法基礎(chǔ)的國家主權(quán)原則是不可能被取消的，如果把它取消了，也就勢必取消了當(dāng)代國際法。我們堅(jiān)持和發(fā)展國家主權(quán)獨(dú)立和平等的原則，正是掌握了當(dāng)代國際法一個(gè)核心問題，為此，我們研究國際條約與國內(nèi)法的關(guān)系就必須充分注意到國家主權(quán)這個(gè)基本因素。國際條約的簽訂離不開國家的主權(quán)，國內(nèi)法的制訂當(dāng)然更離不開國家的主權(quán)。而憲法反映一國人民的最高意志，代表和維護(hù)一國人民的根本利益，限定一國人民的主權(quán)范圍，并且具有較高的穩(wěn)定性，所以其地位應(yīng)高于條約，否則，一國人民的根本利益將無法得到充分的保障。而且，即使條約經(jīng)過立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，反映了一國人民的意志，也會(huì)破壞這種穩(wěn)定性。就后半句而言，在當(dāng)今的時(shí)代，雖然國際社會(huì)仍然是以國家為主體的社會(huì)，但人類社會(huì)發(fā)展到今天，維護(hù)世界和平，促進(jìn)全球發(fā)展，謀求人類進(jìn)步成為全人類的共同要求，國際條約特別是一些國際公約，不僅體現(xiàn)著條約的簽字國國家主權(quán)的意志，而且更體現(xiàn)著全人類的總體利益，所以國際條約又高于一般的國內(nèi)法。

　　三、我國關(guān)于國際條約在國內(nèi)執(zhí)行的實(shí)踐

　　當(dāng)前，我國并無憲法性法律規(guī)定條約與國內(nèi)法的關(guān)系。在執(zhí)行國際條約的國內(nèi)程序這一問題上，我國沒有原則性的規(guī)定，即沒有規(guī)定轉(zhuǎn)化方式，也沒有規(guī)定納入方式�！稇椃ā穬H原則性簡單規(guī)定了國務(wù)院的締約權(quán)及全國人大常委會(huì)的決定批準(zhǔn)與廢除權(quán)�！毒喗Y(jié)條約程序法》也只規(guī)定了締結(jié)條約的程序。

　　根據(jù)《憲法》及《締結(jié)條約程序法》，全國人大常委會(huì)決定批準(zhǔn)條約，國家主席根據(jù)決定批準(zhǔn)條約。事實(shí)上條約并不像法律那樣由國家主席公布，而是在全國人大常委會(huì)決定批準(zhǔn)或加入后，由全國人大常委會(huì)公報(bào)公布。國家主席本無立法權(quán)，由其“批準(zhǔn)和廢除”條約僅具有象征意義。要將其落實(shí)，就應(yīng)由國家來公布條約。目前的這種做法使國家元首的象征性權(quán)利也無法落實(shí)。歷史上，君主是國家主權(quán)的體現(xiàn)者，條約均須由君主批準(zhǔn)；條約由國家元首批準(zhǔn)正是這一做法的延續(xù)，現(xiàn)在很多國家已放棄這種做法。而根據(jù)人民主權(quán)原則規(guī)定由人民代表機(jī)構(gòu)來批準(zhǔn)條約。我國顯然也注意到了這一點(diǎn)，由全國人大常委會(huì)決定批準(zhǔn)條約，國家主席象征性地批準(zhǔn)條約。但如上所述，國家主席的象征性批準(zhǔn)并未落實(shí)，全國人大常委會(huì)在公布決定批準(zhǔn)或加入的條約時(shí)，并未聲明其開始在國內(nèi)生效。命令執(zhí)行該條約，一般也不單獨(dú)制定“實(shí)施某條約”的法律，以把條約內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴥?nèi)法，這就是說沒有采用轉(zhuǎn)化的方式。

　　但是，中國也沒有將條約納入國內(nèi)法的明確規(guī)定。中國的不少法律、法規(guī)含有條約與之發(fā)生沖突時(shí)適用條約的規(guī)定。這樣的前提應(yīng)是生效的條約具有國內(nèi)效力，可由法院、行政機(jī)關(guān)直接適用，即采用納入方式生效。如1986年《民法通則》第142條規(guī)定：“中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約同中華人民共和國的民事法律有不同規(guī)定的，適用國際條約的規(guī)定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外。中華人民共和國法律和中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約沒有規(guī)定的，可以適用國際慣例�！�

　　當(dāng)然，條約直接在國內(nèi)適用并不排除中國根據(jù)實(shí)際國情制定不違反條約規(guī)定的國內(nèi)立法。其中一種情況是批準(zhǔn)或加入某條約之前先進(jìn)行國內(nèi)立法，以滿足條約的要求，便于實(shí)施條約，或者對國內(nèi)法進(jìn)行修改。以盡量避免國內(nèi)法與條約發(fā)生沖突。如中國于1995年10月頒布了《民用航空法》，其中有關(guān)民用航空器權(quán)利的規(guī)定與1948年《國際法承認(rèn)航空器權(quán)利公約》的內(nèi)容完全一致。2000年10月，由于我國已經(jīng)建立了民用航空器權(quán)利登記制度，具備了實(shí)施條約的條件，全國人大常委會(huì)作出了加入該公約的決定。另一種情況是先批準(zhǔn)或加入條約，再立法。如中國分別于1975年和1979年加入《維也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，兩個(gè)公約直接在國內(nèi)適用。之岳，中國分別于1986年1990年制定了《外交特權(quán)與豁免條例》和《領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例》。根據(jù)中國的國情，兩條例對兩公約的個(gè)別條款作了變通規(guī)定，但這并不妨礙兩公約在中國國內(nèi)直接適用。兩公約均有有關(guān)國際條約優(yōu)先的規(guī)定。

　　對于條約與國內(nèi)法的相比較的效力，我國在這一問題上亦無原則性法律規(guī)定。但一些專門的法律、法規(guī)作出條約與國內(nèi)法發(fā)生沖突時(shí)，條約效力高于國內(nèi)法規(guī)定。如1986年《民法通則》第142條的規(guī)定表明，條約的效力高于國內(nèi)民事法律的。其實(shí)，自從1982年的以來，就連續(xù)地有一些法律作出類似的規(guī)定，其中包括一些重要的法律，如1982年《商標(biāo)法》、1984年《專利法》、1985年《繼承法》、1992年《海商法》等。1982年的《民事訴訟法�熢囆校牭�189條首先作出了與上述《民法通則》第142條相同的規(guī)定，而1991年《民事訴訟法》重復(fù)了這樣的規(guī)定。從這些規(guī)定看來，中華人民共和國締結(jié)或者參加的條約在國內(nèi)是有直接的效力，同時(shí)，它們的規(guī)定如果與國內(nèi)法律不同應(yīng)優(yōu)先適用。但是，由于這些規(guī)定是限于個(gè)別法律，還不能說是已經(jīng)在中國法律體系中完全確立了的規(guī)則。不過，一系列范圍很廣的法律作了這樣的規(guī)定的事實(shí)充分說明立法政策的明顯傾向，從而有使條約優(yōu)于國內(nèi)法成為一項(xiàng)具有普遍性的規(guī)則的可能。進(jìn)一步來說，在條約與國內(nèi)法發(fā)生沖突的情況下，能否認(rèn)為所有條約絕對高于國內(nèi)法﹖事實(shí)上，如同中國國內(nèi)法有法律、法規(guī)和規(guī)章之分，中國締結(jié)的條約相應(yīng)也分為全國人大常委會(huì)決定批準(zhǔn)的條約、國務(wù)院核準(zhǔn)的條約以及無須全國人大常委會(huì)決定批準(zhǔn)或者國務(wù)院核準(zhǔn)的條約。法律、法規(guī)和規(guī)章在國內(nèi)法律體系中的地位有高低之分。顯然，上述三種條約在一國整個(gè)法律體系中的地位也不應(yīng)相同。

　　四、對國際條約在我國執(zhí)行問題的思考

　　由于中國沒有憲法性法律從總體上規(guī)定國際法與國內(nèi)法關(guān)系，尤其是沒有規(guī)定國際條約如何在國內(nèi)生效，因此，實(shí)際做法比較混亂。為了建設(shè)社會(huì)主義法治國家，形成有中國特色的社會(huì)主義法律體系，亟須對國際條約在國內(nèi)的程序、國際條約與國內(nèi)法的相比較的效力等事項(xiàng)作出明確規(guī)定。

　　當(dāng)前，世界上大多數(shù)國家在憲法中對這些事項(xiàng)作了規(guī)定。我國也可以考慮修改現(xiàn)行憲法，加入有關(guān)國際條約與國內(nèi)法關(guān)系的內(nèi)容。如果在較短的時(shí)期內(nèi)不便于修憲，也應(yīng)該在憲法性法律中加以規(guī)定。如可以在修改《立法法》時(shí)規(guī)定，也可以在修改《締結(jié)條約程序法》時(shí)加入這一內(nèi)容，使之成為《條約締結(jié)與適用法》，作為一部基本法律。

　　關(guān)于條約在國內(nèi)的轉(zhuǎn)化方式，應(yīng)兼采轉(zhuǎn)化和納入的方式，即混合式，因?yàn)榛旌鲜郊确�合國際法的集中化趨勢；也符合中國在實(shí)踐中一貫立場與做法。

　　對于國家主席的象征性批準(zhǔn)權(quán)沒有得到落實(shí)的問題，可考慮放棄由國家主席批準(zhǔn)條約這一帶有舊時(shí)代痕跡的做法，直接由全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)條約，而由國家主席公布條約，如果在公布時(shí)條約尚未生效，而要在以后生效時(shí)，應(yīng)公布生效時(shí)間，以使公眾知曉。這樣就使得全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)的條約與法律的地位更加相近。

　　關(guān)于條約與國內(nèi)法相比較的效力問題，由于法律、法規(guī)和規(guī)章的效力等級不同，而條約也存在著同樣的問題，應(yīng)考慮規(guī)定一個(gè)它們相互之間的等級順序，以解決它們沖突時(shí)的適用問題。在把它們都看作廣義的法律的情況下，根據(jù)“立法機(jī)關(guān)”的不同以及上文所論述的理由，可如下劃分它們的效力等級；（1）憲法；（2）全國人大常委會(huì)決定批準(zhǔn)條約，法律；（3）國務(wù)院核準(zhǔn)的條約，行政法規(guī)；（4）無須決定批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的條約，部門規(guī)章。

　　在每一等級之中，條約高于國內(nèi)法，目的是盡量避免出現(xiàn)的違反國際義務(wù)的情況。當(dāng)然，由于規(guī)定法律高于國務(wù)院核準(zhǔn)的條約、行政法規(guī)高于無須決定批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的條約。上述違反條約義務(wù)的情況難免會(huì)出現(xiàn)。但在需要改變國內(nèi)法的情況下，首先可考慮與條約其他當(dāng)事國協(xié)商修改條約。即使這樣不成，也不一定就嚴(yán)重?fù)p害國家利益。理由如下：（1）違反的是位次較低的條約，而位越低的條約越不重要；（2）有的情況下可引用情勢變遷的原則，從而并不承擔(dān)國際責(zé)任；（3）既然要通過國內(nèi)立法來改變條約，首先就會(huì)權(quán)衡得失，不至使所失過分大于所得。

　　綜上所述，國際條約與國內(nèi)法都是國家意志的體現(xiàn)，從邏輯上推論，兩者是不會(huì)、也不應(yīng)該發(fā)生抵觸的。但是，在千差萬別的國際實(shí)踐中，抵觸卻很難完全避免。如果國際條約與國內(nèi)法已經(jīng)發(fā)生抵觸，而有關(guān)國內(nèi)法院仍根據(jù)該國內(nèi)法作出裁判，致使國家違背依國際法所承擔(dān)的義務(wù)時(shí)，則必然會(huì)產(chǎn)生國際法上的“國家責(zé)任”。盡管在國內(nèi)體制上，國家機(jī)關(guān)及其法院�煶龖椃ɑ蚍�律另有規(guī)定外��，可能有責(zé)任不顧條約規(guī)定而適用國內(nèi)法，但在國際關(guān)系上，該國作為國際法主體，應(yīng)對其所屬法院的這一司法行為承擔(dān)違反國際法的一切國際責(zé)任。所以這就要求我國立法界應(yīng)對國際條約的國內(nèi)執(zhí)行問題上予以足夠的重視，盡快制訂相關(guān)的法律、法規(guī)，創(chuàng)造一個(gè)良好的法律環(huán)境，只有這樣才能更好的融入到國際社會(huì)中，也只有這樣才能更好的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的騰飛。

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