國(guó)有股減持立法程序之檢討與建言

國(guó)有股減持立法程序之檢討與建言 　　國(guó)有股減持問(wèn)題已經(jīng)成為了近一段時(shí)間以來(lái)而且還將是未來(lái)可預(yù)計(jì)到的一段時(shí)間中國(guó)證券市場(chǎng)的“心病”：社會(huì)上各種減持的傳言紛飛、市場(chǎng)上人心惶惶股指聞減即降、政府官員則忙不迭的出來(lái)表態(tài)并沒(méi)有成型的減持方案-到前一階段為止，已經(jīng)有財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)等許多相關(guān)部門(mén)的官員表示沒(méi)有制定好完整的國(guó)有股減持方案。這一問(wèn)題自從2001年6月12日財(cái)政部出臺(tái)了《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》被叫停、證監(jiān)會(huì)2002年1月28日出臺(tái)了被稱為“階段性成果”的第8個(gè)框架性方案引起市場(chǎng)大震也無(wú)終而結(jié)后進(jìn)入了一個(gè)“拖著不辦”的狀態(tài)。直到國(guó)務(wù)院前不久決定除企業(yè)海外發(fā)行上市外，對(duì)國(guó)內(nèi)上市公司停止執(zhí)行《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》中關(guān)于利用證券市場(chǎng)減持國(guó)有股的規(guī)定，并不再出臺(tái)具體實(shí)施辦法。這似乎是為國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)中人吃了一顆“定心丸”，但應(yīng)該看到，國(guó)有股將繼續(xù)被減持的前途仍沒(méi)有任何改變，只是減持的市場(chǎng)由國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)向了國(guó)際證券市場(chǎng)。而且，財(cái)政部和證監(jiān)會(huì)發(fā)言人的談話也留出了“口子”：他們說(shuō)，國(guó)有股減持是一項(xiàng)重要的改革舉措，方向是正確的，符合國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本原則，有利于進(jìn)一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度，促進(jìn)社會(huì)保障體系的建立。也就是說(shuō)，國(guó)有股減持是一個(gè)方向，現(xiàn)在之所以不繼續(xù)進(jìn)行減持的原因是因?yàn)閲?guó)有股減持是一項(xiàng)探索性工作，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，難以制定出系統(tǒng)性的、市場(chǎng)廣泛接受的國(guó)有股減持的實(shí)施方案。

　　造成我國(guó)政府在國(guó)有股減持問(wèn)題上舉步為艱，一退再退的原因當(dāng)然是因?yàn)榇_實(shí)如上面提到的政府官員所言，國(guó)有股減持本身是一項(xiàng)復(fù)雜的問(wèn)題，需要更長(zhǎng)期的時(shí)間進(jìn)行研究。但同時(shí)，也應(yīng)該看到這些有關(guān)國(guó)有股減持的法律文件出臺(tái)的程序問(wèn)題也是造成國(guó)有股減持問(wèn)題出現(xiàn)今天這樣局面的重要原因。立法的程序問(wèn)題是法治建設(shè)過(guò)程中必需得到重視的一個(gè)問(wèn)題，因?yàn)檎��?dāng)?shù)姆�律程序不僅能使各方的利益以及才智上的民主公共集合得到可能，而且良好的立法程序還具有社會(huì)心理學(xué)意義上說(shuō)服作用，可以使出臺(tái)的法律獲得很好的執(zhí)行上的社會(huì)基礎(chǔ)。在這個(gè)意義上，可以說(shuō)良好的立法程序是立法成功的一半。拋開(kāi)我們所無(wú)能為力的國(guó)有股減持問(wèn)題本身的復(fù)雜性不談，國(guó)有股減持立法的程序問(wèn)題是我們可以有所作為的領(lǐng)域。

　　鑒于在這之前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了一些國(guó)有股減持立法，因此討論國(guó)有股減持立法的程序問(wèn)題必須建立在對(duì)過(guò)去此類立法所遵循的程序進(jìn)行檢討的基礎(chǔ)上。我國(guó)的國(guó)有股減持立法從2001年6月12日財(cái)政部出臺(tái)《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》開(kāi)始，使國(guó)有股減持進(jìn)入了實(shí)質(zhì)行動(dòng)階段；到 10月23日這一辦法被證監(jiān)會(huì)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院決定被叫停，證監(jiān)會(huì)接過(guò)了國(guó)有股減持立法的“接力棒”，證監(jiān)會(huì)于11月中開(kāi)始公開(kāi)征集方案，在收集了4300余份方案和進(jìn)行了兩次專家論證會(huì)的基礎(chǔ)上，2002年1月28日出臺(tái)了被稱為“階段性成果”的第8個(gè)框架性方案；后來(lái)就是證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部官員多次出來(lái)辟謠曰沒(méi)有成型的國(guó)有股減持立法，直到前不久國(guó)務(wù)院決定暫不進(jìn)行國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)上的國(guó)有股減持。

　　可以說(shuō)，導(dǎo)致國(guó)有股減持的立法一波三折的重要原因是每當(dāng)有關(guān)的國(guó)有股減持規(guī)范性文件出臺(tái)后市場(chǎng)的下挫反應(yīng)：財(cái)政部的減持辦法出臺(tái)和證監(jiān)會(huì)的“階段性成果”初現(xiàn)都使市場(chǎng)大副下挫。就是在平時(shí)沒(méi)有方案出臺(tái)的時(shí)候，一些有關(guān)方案要出臺(tái)的傳言也都會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)大跌。但應(yīng)該看到的是雖然在這些立法進(jìn)行的過(guò)程中社會(huì)各界有著關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的紛紜討論。但包括研究者以及政府方面在內(nèi)的社會(huì)各界都沒(méi)有人在科學(xué)價(jià)值的立場(chǎng)上置疑國(guó)有股減持應(yīng)該進(jìn)行這一命題。大家所關(guān)心的焦點(diǎn)只是如何減持國(guó)有股的問(wèn)題。正是如何減持國(guó)有股的問(wèn)題成為了減持國(guó)有股立法遲遲不能出臺(tái)的瓶頸因素。

　　如何減持好國(guó)有股？以何種方式減持國(guó)有股？一個(gè)當(dāng)然的前提是要保持市場(chǎng)的穩(wěn)定，不再出現(xiàn)一如前面出現(xiàn)的市場(chǎng)大動(dòng)蕩局面。這就要求市場(chǎng)中已有投資者的利益得到尊重，否則在一個(gè)用腳投票的市場(chǎng)氛圍里，想不動(dòng)蕩是不可能的。問(wèn)題就在這里凸現(xiàn)出來(lái)-前面出現(xiàn)之所以出現(xiàn)動(dòng)蕩的局面就是因?yàn)槲覀冋�府在出臺(tái)減持方案時(shí)漠視了社會(huì)相關(guān)各方的利益。

　　在一定程度上說(shuō)，在國(guó)有股減持立法的過(guò)程中，社會(huì)相關(guān)各方的利益并沒(méi)有被完全的漠視，最起碼諸如國(guó)有股應(yīng)當(dāng)通過(guò)什么途徑以及以什么價(jià)格減持等話題在廣大的傳媒上被樂(lè)此不疲的討論著，但是這些討論只是一種社會(huì)輿論的層面而沒(méi)有進(jìn)入一種正式的討論程序。現(xiàn)代法治要求在立法中體現(xiàn)出對(duì)社會(huì)中相關(guān)各方利益的尊重，法治的程序是設(shè)計(jì)出來(lái)實(shí)現(xiàn)這一要求的通達(dá)之路，而其中又尤以立法程序?yàn)樽詈诵�。用這樣的分析框架來(lái)思考我國(guó)國(guó)有股減持立法，問(wèn)題顯見(jiàn)。

　　在現(xiàn)代我國(guó)的立法體系中，從橫向的角度看存在著權(quán)力機(jī)關(guān)的狹義立法和行政機(jī)關(guān)的行政立法兩種立法模式。這兩種模式的重要差異在于其對(duì)社會(huì)公眾意志的集合程度不同：權(quán)力機(jī)關(guān)的狹義立法主體在理論上有著廣泛的代表性，其立法過(guò)程有著嚴(yán)格的提案、辯論以及表決程序，能夠更廣泛的集合社會(huì)成員的意志；而行政立法仍然具有行政權(quán)行使的必然特征即單方性， 雖然現(xiàn)代協(xié)商行政的發(fā)展使得行政立法過(guò)程中聽(tīng)取相關(guān)人意見(jiàn)成為了可能并有了比如聽(tīng)證會(huì)等一系列制度相保障，但由于行政權(quán)本身的特征以及施政過(guò)程中對(duì)行政目標(biāo)的追求動(dòng)機(jī)使得行政立法在集合民意方面的局限性仍是非常明顯的。結(jié)言之，對(duì)社會(huì)成員意志集合程度要求比較高的立法應(yīng)當(dāng)由權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行，其他的則可以由行政立法來(lái)完成。

　　可以看出，國(guó)有股減持最初階段的立法都是由財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)通過(guò)行政規(guī)章的方式來(lái)完成，這是一些典型的比較低位階的行政立法方式，由于這種立法方式本身的局限以及國(guó)有股減持問(wèn)題所要求的比較高的公共意志集合度，其必然不能很好的達(dá)到這樣的要求。

　　另外，從我國(guó)關(guān)于立法的一些制定法規(guī)定角度出發(fā)，我們也可以看出，無(wú)論作為國(guó)家財(cái)政大權(quán)在握的財(cái)政部還是作為證券市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的中國(guó)證監(jiān)會(huì)都不能承擔(dān)起國(guó)有股減持立法的大任。國(guó)有股減持是一個(gè)需要最高立法權(quán)介入的事項(xiàng)。

　　首先，國(guó)有股減持問(wèn)題涉及到的是對(duì)我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的調(diào)整。我國(guó)憲法明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。而且在這兩種所有制形式中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。國(guó)有股減持實(shí)質(zhì)上就是要讓我國(guó)的部分存量國(guó)有資產(chǎn)到股票市場(chǎng)流通。這必然涉及到如何調(diào)整我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的問(wèn)題，依照我國(guó)立法法第八條第（八）項(xiàng)的規(guī)定，凡是涉及到基本經(jīng)濟(jì)制度的立法只能制定法律，所以國(guó)有股減持立法必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)來(lái)進(jìn)行。

　　從國(guó)有股減持的影響深度來(lái)看，其涉及到重大的、超巨額的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，將對(duì)未來(lái)的中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和中國(guó)證券市場(chǎng)走向產(chǎn)生重大影響，如何操作這一過(guò)程也將對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生重大影響。作為對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)能產(chǎn)生廣泛深遠(yuǎn)影響的事件的立法規(guī)制也要求最高立法權(quán)的介入。

　　其次，物權(quán)的一般理論也可以給我們提供考察國(guó)有股減持立法應(yīng)該主體的視角。物權(quán)理論普遍認(rèn)為所有權(quán)是物權(quán)中最重要的權(quán)利，而處分權(quán)是“所有權(quán)內(nèi)容的核心，是所有權(quán)的最基本的權(quán)能”“是決定財(cái)產(chǎn)命運(yùn)的一種權(quán)能”。因此理論上要求，處分權(quán)“通常只能由所有人自己行使，非所有人不得隨意處分他人所有的財(cái)產(chǎn)”。

　　從我國(guó)國(guó)有股的法律地位來(lái)看，一切國(guó)有股都?xì)w全體人民所有即由全體人民享有所有權(quán)。因此，相應(yīng)國(guó)有股的處分權(quán)也只能由全國(guó)人民來(lái)行使。減持國(guó)有股無(wú)疑就是一種對(duì)國(guó)有股處分權(quán)的行使，自應(yīng)由全國(guó)人民來(lái)決定減持的方案。但全國(guó)人民即國(guó)有股的資產(chǎn)所有者處于極為分散的狀態(tài)，這使任何個(gè)人對(duì)應(yīng)屬于自己的一份財(cái)產(chǎn)都沒(méi)有獨(dú)立的支配權(quán)。在我國(guó)的憲法地位中，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)是代表全國(guó)人民表達(dá)意志的機(jī)構(gòu)，由全國(guó)人大或其常委會(huì)在權(quán)衡各方面利益的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)的法律、法規(guī)，以便在國(guó)有股減持過(guò)程中有法可依就是合適的了。

　　從以上分析角度來(lái)看，國(guó)有股減持應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大或其常委會(huì)立法完成。但同時(shí)也應(yīng)注意到，我國(guó)立法法在第九條還設(shè)定了授權(quán)立法的制度。當(dāng)法律保留事項(xiàng)尚未被制定法律時(shí)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)制定行政法規(guī)。因此，在這一意義上，國(guó)有股減持立法也可以由全國(guó)人大或其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院通過(guò)行政法規(guī)的形式來(lái)完成。作為行政立法體系中的行政法規(guī)在集合民意的方面雖然可能有所差距，但結(jié)合中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情以及行政法規(guī)立法現(xiàn)狀，這也未嘗不是一條可行之路。

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