美國的國有企業(yè)——聯(lián)邦公司

美國的國有企業(yè)——聯(lián)邦公司 　　在我國國有企業(yè)制度改革和企業(yè)立法的探索中，西方國家的國有企業(yè)制度和立法一直是人們意欲參考和旁鑒卻又不得要領(lǐng)的問題。其實，這本來就是一個相當復(fù)雜、各國又不甚統(tǒng)一，因而難以簡單概括的特殊法律領(lǐng)域。本文就我國學者所關(guān)注的問題，對美國的聯(lián)邦公司作一梗概性的介紹，以窺見西方國有企業(yè)制度之一斑。��

　　一、聯(lián)邦公司的性質(zhì)和地位��

　　美國的聯(lián)邦公司與我們通常所稱的西方國家國有企業(yè)、公有企業(yè)或政府企業(yè)的概念基本相同。但何謂聯(lián)邦公司，在美國也是一個從過去到現(xiàn)在，幾十年議論不決的問題。法律文件和政府報告，以及學術(shù)探討都曾給出若干聯(lián)邦公司的定義，但卻始終未得統(tǒng)一。甚至不同的立法文件對聯(lián)邦公司也有不完全相同的解釋。因此有的學者甚至認為，“聯(lián)邦公司不應(yīng)被視為一種特殊類型的組織形式，實際上它們都是獨一無二的產(chǎn)物，作為一個群體，它的特點就是每個公司都有其成分不同的公私混合和程度不同的財產(chǎn)和控制的結(jié)構(gòu)�！钡�總的來說，仍可將聯(lián)邦公司的主要特點歸納為以下幾點：��

　　1.聯(lián)邦公司是由聯(lián)邦政府全部或部分擁有和控制或者雖非聯(lián)邦政府擁有、但由聯(lián)邦政府特許資助、并受其控制或監(jiān)督的組織。��

　　與其他國家一樣，資本投資仍是確定美國聯(lián)邦公司性質(zhì)的主要因素。絕大多數(shù)聯(lián)邦公司都由聯(lián)邦政府投資并擁有，有的全部由聯(lián)邦投資和擁有，有的由聯(lián)邦和私人組織或個人共同投資和擁有。除了這種投資控制關(guān)系形成的聯(lián)邦公司外，根據(jù)聯(lián)邦政府特許，并由聯(lián)邦預(yù)算資助，因而受政府控制和監(jiān)督的一些公司也被視為聯(lián)邦公司。即所稱的政府資助企業(yè)。��

　　2.聯(lián)邦公司是采取私人組織形式，主要從事商業(yè)性活動，同時也履行政府公共職能的一種介乎公私領(lǐng)域之間的一種組織形式。就法律形式而言，聯(lián)邦公司采取的是與一般私人商業(yè)組織相同的公司形式，并且絕大多數(shù)聯(lián)邦公司的經(jīng)營活動是以營利為目的的商業(yè)性活動。但與此同時，由于聯(lián)邦公司成立的目的本身基本上是為了更好地管理和干預(yù)某種經(jīng)濟活動，替代行政機構(gòu)完成公共職能，因此這就使聯(lián)邦公司具有了一種既類似于公法人，又類似于私法人的特殊性質(zhì)，因而也模糊了傳統(tǒng)的公私領(lǐng)域的界限。��

　　3.聯(lián)邦公司是一個自我維持、自我發(fā)展、獨立經(jīng)營的企業(yè)法人組織。無論是聯(lián)邦全部擁有、控制、還是部分擁有控制以及聯(lián)邦資助的公司，都無一例外地具有獨立的法律人格，擁有自己的財產(chǎn)，獨立承擔財產(chǎn)責任，以自己的名義進行訴訟活動。同時它免受聯(lián)邦行政機構(gòu)的行政審計、預(yù)算管理和行政審查，這使它明顯地區(qū)別于其他政府行政機構(gòu)和部門。��

　　美國是西方發(fā)達國家中，很少的幾個未經(jīng)歷過國有化-私有化-國有化的反復(fù)過程的國家之一。與英國、法國、德國等不同，它的國有企業(yè)或稱聯(lián)邦公司數(shù)量不多，經(jīng)營范圍亦限于少數(shù)行業(yè)。但盡管如此，由于它經(jīng)營規(guī)模較大，經(jīng)營內(nèi)容特殊，在社會經(jīng)濟生活中，尤其是對聯(lián)邦政府穩(wěn)定社會經(jīng)濟并對其進行宏觀管理，仍有著重要的地位和影響。比如加入聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的全國性和各州的90％以上的銀行10萬元以下存款承擔無條件的風險擔保責任的聯(lián)邦儲蓄保險公司就是對穩(wěn)定和管理金融秩序起著重要作用的聯(lián)邦公司。據(jù)1982年的統(tǒng)計，當時的聯(lián)邦公司大約有30－50家，這取決于統(tǒng)計所使用的不同聯(lián)邦公司的定義和標準。這些公司的雇員數(shù)超過10萬，其收入達到近220億美元。其當年獲得的聯(lián)邦撥款超過35億美元，其借款達到470億美元，其發(fā)行的聯(lián)邦借貸擔保債接近16 60億美元。聯(lián)邦公司的業(yè)務(wù)活動主要分布在信用證和金融、保險、公用服務(wù)、通訊衛(wèi)星、交通運輸和傳播媒介等領(lǐng)域。人們所熟知的全國鐵路旅客公司（Amtrak）、商業(yè)信貸公司（Commodity Credit Corporation）、通訊衛(wèi)星公司（Communication Satellite Corporation）、公共廣播公司（Corporation for Public Broad casting）、海外私人投資公司（Overseas Private Imnvestment Corporation）、田納西運河管理局（Tennessee Valley Authority）等都是在各個領(lǐng)域居于舉足輕重地位的聯(lián)邦公司。��

　　切莫將美國的聯(lián)邦公司視為普通的商業(yè)企業(yè)組織。盡管它采取了私人商業(yè)企業(yè)-公司-的法律形式，但它從來就既不是作為普通商業(yè)企業(yè)設(shè)立的，也不是只進行純粹的商業(yè)活動。無論其實際的經(jīng)營效果如何，就其根本性質(zhì)而言，美國的聯(lián)邦公司并不是一般的經(jīng)營管理國有資產(chǎn)并使其增值的形式，而主要的是履行聯(lián)邦管理和干預(yù)社會經(jīng)濟和提供公共服務(wù)職能的一種組織形式和工具。聯(lián)邦公司的產(chǎn)生目的就是為了履行這種職能。在二戰(zhàn)期間，羅斯�？偨y(tǒng)實施新政，聯(lián)邦公司的大量設(shè)立正是這種國家干預(yù)經(jīng)濟的直接結(jié)果。聯(lián)邦公司的興衰起落與美國政府對經(jīng)濟生活的干預(yù)程度相輔相成�？梢哉f，沒有聯(lián)邦管理經(jīng)濟的需要，也就沒有聯(lián)邦公司的存在。因此，美國的聯(lián)邦公司很少，它從來就不具有象英國、法國等實行國有化的國家的國有企業(yè)的盈利性的經(jīng)濟意義，更不象社會主義公有制國家的國有企業(yè)所居的國民經(jīng)濟的主導(dǎo)地位。��

　　特別耐人尋味的是，聯(lián)邦公司未采取傳統(tǒng)的政府機構(gòu)的形式，而采取私人公司的形式。實質(zhì)上，無論是聯(lián)邦公司誕生前或誕生后，聯(lián)邦政府的大部分職能是政府相應(yīng)的政府機構(gòu)來完成的。即使到今天，美國聯(lián)邦政府中，也有許多從事經(jīng)濟活動的職能部門，如聯(lián)邦郵政，然而許多年的經(jīng)歷使美國朝野取得了幾乎完全一致的共識：人們堅信，任何經(jīng)濟活動，私人經(jīng)營永遠要勝于政府經(jīng)營。在他們看來，私人經(jīng)營即意味著更高的效率、非政治化和更少的官僚主義。美國社會尤其是官場上的官僚主義，多少年來也一直是人們不斷抨擊、但也總是難以克服的痼疾。以私人公司形式取代傳統(tǒng)的聯(lián)邦機構(gòu)履行政府的經(jīng)濟干預(yù)和服務(wù)職能，正是為根除這一痼疾所做的最有效的嘗試和努力。當然私有形式本身并不見得根治百病，不見得所有的聯(lián)邦公司都肯定比相應(yīng)的政府機構(gòu)要好得多，但無論如何，私營優(yōu)勝于公營，在美國文化中已成為根深蒂固的、似乎無可懷疑的觀念。��

　　二、聯(lián)邦公司的種類��

　　在美國，并沒有對聯(lián)邦公司進行統(tǒng)一調(diào)整的類似于公司法的專門立法，幾乎每一個立法都是針對某一個聯(lián)邦公司特別規(guī)定的。而每一個聯(lián)邦公司則是各個特別立法創(chuàng)制的結(jié)果。因而如前所述，聯(lián)邦公司，就其整體都很難說構(gòu)成一種單獨的法律形式，其具體分類也就更加困難了。如同沒有統(tǒng)一的聯(lián)邦公司的定義一樣，也沒有統(tǒng)一的公司分類，因此這里只就幾種具有較大影響的分類作一簡單的介紹。��

　　最具有實際效力關(guān)于聯(lián)邦公司的法律文件是1945年在新政期間制定的聯(lián)邦公司控制法。該法如其字面所示，并非一部系統(tǒng)的調(diào)整聯(lián)邦公司法律關(guān)系的基本法律，而只涉及到聯(lián)邦政府對聯(lián)邦公司的管理和監(jiān)督。該法將聯(lián)邦公司分為聯(lián)邦全部擁有和聯(lián)邦與私人混合擁有兩種類型，并在每種類型下列舉了當時存在的聯(lián)邦公司，該法要求聯(lián)邦全部擁有公司必須提交營業(yè)預(yù)算作為聯(lián)邦預(yù)算的一部分，必須接受聯(lián)邦機構(gòu)的會計審查和監(jiān)督。��

　　具有很大影響的官方性質(zhì)的聯(lián)邦公司分類是1983年聯(lián)邦會計總署發(fā)布的一個報告。該報告把47家聯(lián)邦公司分為三類：聯(lián)邦控制公司、公私混合公司、私人控制公司。其區(qū)分的標準是財產(chǎn)和管理結(jié)構(gòu)。當聯(lián)邦政府負責或提供主要的管理和財產(chǎn)時，則構(gòu)成聯(lián)邦控制公司，否則為私人控制公司，中間者為公私混合公司。聯(lián)邦會計總署是具體負責聯(lián)邦公司財務(wù)審計的機構(gòu)，它的分類具有重要的實際意義。��

　　另一個具有一定影響的分類是全國公共管理學會所作的。它首先將聯(lián)邦機構(gòu)分為政府企業(yè)和政府公司兩大類。其中政府企業(yè)包括采取法人或非法人形式的各種企業(yè)，如非法人形式的聯(lián)邦郵政等。它所稱的政府公司具體又分為全部擁有的政府公司、混合擁有的政府公司和私人公司。其區(qū)分的標準是資本的擁有和董事會成員的組成結(jié)構(gòu)。這里的私人公司不同于一般私人公司之處在于它是根據(jù)政府的特別法令而設(shè)立的。��

　　學者們對聯(lián)邦公司的分類另有不同。除了肯定了上述全部擁有和混合擁有的聯(lián)邦公司外，有的還特別提出了一種“區(qū)域模糊”（Twilight Zone）公司。這種公司是指那些漂忽于公私之間、地位模糊的政府組織。它們既不象純粹的政府機構(gòu)，又不象完全的私人組織，其中既有非營業(yè)性的、非商業(yè)性的公司，也有營利性、商業(yè)性的公司。前者的設(shè)立目的是使它們的活動擺脫政治干預(yù)，使其具有普通政府機構(gòu)所不具有的能力和主觀能動性。如公共廣播公司，它負責批準公共廣播服務(wù)許可，但本身并不擁有任何電臺或電視臺，而只是通過扶持全國聯(lián)網(wǎng)服務(wù)或向電臺、電視臺付費來協(xié)助發(fā)展和改進公共電訊服務(wù)和非商業(yè)性電視、電臺廣播。營利性的商業(yè)性公司的目的是回避國有化的形象或使政府能夠在不直接干預(yù)的前提下參與私人市場的活動。如全國鐵路旅客公司就是70年代為防止城市間鐵路旅客運輸服務(wù)的廢棄，并振興旅客運輸，使其成為有利可圖的經(jīng)營而設(shè)立的公司。��

　　有的政府文件（Budget Appendit of the United States， Jistal Year 1986，P.V－2）和學者還提出了一種“政府主辦企業(yè)”（Goverment－sponsored Enterprises），這種企業(yè)的地位處于私人組織和政府機構(gòu)之間，它雖由私人擁有，并基本上由私人投資，但設(shè)立由聯(lián)邦特許，并服從于某種形式的聯(lián)邦監(jiān)督和管理，從事國會授權(quán)的商業(yè)性活動，給人以由聯(lián)邦扶持的印象，但實際上聯(lián)邦并不一定投入任何資金。這種政府企業(yè)被稱立為精神國有化的企業(yè)，如聯(lián)邦全國抵押總會、學生借貸市場總會等。��

　　綜上可見，由于創(chuàng)制過程和法律調(diào)整本身的分散，美國聯(lián)邦公司的類型甚為復(fù)雜，很難對其作出系統(tǒng)、嚴格的劃分。甚至不少聯(lián)邦公司，被不同的法律文件或聯(lián)邦機構(gòu)定為不同的公司類型。比較而言，上述分類中，全國公共管理協(xié)會所做的分類是比較全面和清晰的，基本上反映了聯(lián)邦公司的類型和范圍。��

　　三、聯(lián)邦公司的管理機構(gòu)��

　　聯(lián)邦公司的管理機構(gòu)基本采取普通商業(yè)公司的形式，除極少數(shù)全部擁有公司實行獨任制領(lǐng)導(dǎo)，直接服從于政府部長外，絕大多數(shù)實行董事會決策、總裁執(zhí)行的管理體制，不同的是它們的董事會的性質(zhì)和作用、選任程序及其構(gòu)成以及與政府的關(guān)系與一般商業(yè)公司明顯不同。��

　　聯(lián)邦公司的董事會具有特殊的意義。它具有兩個重要的作用，其一它作為自治性公司的法律機構(gòu)是連結(jié)國會和公司業(yè)務(wù)管理活動的中間環(huán)節(jié)。即國會關(guān)于聯(lián)邦公司的政策決定，包括預(yù)算計劃、組織調(diào)整等，都通過董事會而落實到公司的業(yè)務(wù)執(zhí)行機構(gòu)。其二，董事會又是公司排斥政治干預(yù)的重要手段，使公司獨立的法律地位得以有效的保障。��

　　聯(lián)邦公司的董事會的任命和構(gòu)成因聯(lián)邦公司的類型不同而有所不同。在全部擁有公司中，一般60％以上的董事會成員是由總統(tǒng)任命的，其余的則按法定要求由聯(lián)邦有關(guān)方面的代表組成。在總統(tǒng)任命的董事中，其中約有半數(shù)又必定是各方面利益集團的代表，例如商業(yè)借貸公司的董事會必須有三名農(nóng)民的代表；海外私人投資公司的董事會必須各有一名雇員、小企業(yè)和合作社的代表，受任的董事大都是聯(lián)邦雇員。在某些情況下，甚至董事會全部成員皆由聯(lián)邦雇員擔任，例如年金利益保證公司的董事會是由勞工部、商業(yè)部和財政部的部長組成。董事會有的是由總統(tǒng)指定或由聯(lián)邦雇員兼任，少數(shù)是由董事會選任。全部擁有公司的另一個突出特點是其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與行政機關(guān)的密切聯(lián)系。有2個公司根本沒有董事會，它們是由部長控制之下的單一性負責機構(gòu)。另有13個公司沒有董事會，其中有4個董事長由內(nèi)閣部長擔任，3個董事長由總統(tǒng)任命，2個董事長是聯(lián)邦雇員，其余的4個由董事會自己選舉產(chǎn)生。與此類似，設(shè)有董事會的13個公司中，有5個公司的總經(jīng)理是董事會選任，其他的則是由聯(lián)邦雇員或總經(jīng)理任命的人擔任。��

　　在混合擁有公司中，聯(lián)邦政府對其董事會的組成仍起著主要的作用。有40％的董事是由總統(tǒng)任命的，另外的40％也是由聯(lián)邦雇員擔任。其他股東選任的董事只占20％左右。與全部擁有公司不同的是，它的董事長和總裁都由董事會選任。��

　　在私人控制公司或所謂的區(qū)域模糊公司中，由于資本構(gòu)成的明顯變化，聯(lián)邦政府對董事會組成的影響大大減少。由總統(tǒng)任命的董事一般不超過25％。并且也只有很少的聯(lián)邦官員或代表擔任董事，董事會成員主要由公司的股東選任，其董事長和總裁亦由股東選舉的董事會任命。�� 在全部擁有和混合擁有的聯(lián)邦公司中，還有的設(shè)有顧問委員會，其成員由來自不同方面的代表組成。�� 很明顯，聯(lián)邦公司的管理機構(gòu)組成受到聯(lián)邦政府的直接控制和強烈的影響，這種控制和影響的程度則取決于聯(lián)邦政府對公司擁有的程度。實際上，在現(xiàn)有的聯(lián)邦公司中，由總統(tǒng)任命和聯(lián)邦官員擔任的董事在多數(shù)聯(lián)邦公司構(gòu)成了董事會的多數(shù)。而私人股東，除私人控制公司外，對董事會的選任作用十分微弱。這種管理機構(gòu)與聯(lián)邦政府的密切關(guān)系是美國聯(lián)邦公司法律地位的一個極鮮明的特點，它反映了聯(lián)邦公司負有行政職責的性質(zhì)。�オ�

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