我國法官員額比例問題研究

我國法官員額比例問題研究 　　修正后的法官法第五十條規(guī)定：“最高人民法院根據審判工作需要，會同有關部門制定各級人民法字的法官在人員編制員額的辦法�！边@一規(guī)定符合我國司法工作實際和國際慣例，為進一步深化人事制度改革，建立科學的法官管理制度提供了法律依據。

　　一、確定法官員額比例的意義

　　確定法官員額比例是在加強法官職業(yè)化建設的背景下提出來的。法官職業(yè)化建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到法官職業(yè)準入制度、在職法官繼續(xù)教育制度、法官職業(yè)保障制度以及監(jiān)督制約制度等各個方面。而首當其沖的是確定法官員額比例。確定法官員額比例不僅是法官職業(yè)化建設的應有內容，也是進行法官職業(yè)化建設的前提條件。

　　首先，法官的職業(yè)化意味著法官在職業(yè)上必須具有獨特的知識、技能、工作方法、行為方式以及思維模式，也意味著法官的資格有嚴格的標準，即并非人人都能當法官。法官職業(yè)化的命題實際上隱含著法官精英化的概念。一般而言，法官精英化有兩方面的含義：一是法官的素質要提高；二是法官的數量要精。長期以來，由于種種原因，我國法官的職業(yè)定位始終處于模糊狀態(tài)，法官的職業(yè)特性被忽略，使得一些不具備法律專門知識和職業(yè)道德的人進入到法官行列，導致目前法官隊伍是多質弱。因此，只有通過確定法官員額比例，將具有較高素質、真正符合法官條件的審判人員確定為法官，才能從根本上解決我國法官素質不高的問題。

　　其次，只有確定了法官員額比例，才能為法官的職業(yè)保障創(chuàng)造條件。法官的職業(yè)保障主要包括兩個方面，一是身份方面的保障，一個是經濟方面的保障。就身份保障而言，確定法官員額比例后，法官一經任用，除非正常工作調動外，非因法定事由，非經法定程序，不得被免職、降職、辭退或者處分；就經濟保障而言，法官作為社會糾紛的終局裁決者，是社會正義最后一道防線的守門人，理應具有較高的社會地位和獲得充分的物質保障，但由于經濟條件制約和法官職位模糊不清，在目前情況下，全面提高法官的物質待遇不太現實。通過確定法官員額比例，適當減少法官數量，提高法官素質，才能使社會提高對法官職業(yè)重要性和崇高感的認同，使逐步提高法官待遇成為可能，真正實行“以俸養(yǎng)廉”，從而吸引更多的優(yōu)秀人才獻身審判事業(yè)。

　　再次，通過確定法官員額比例，可以明確法官職位，與建立法官助理制度、實行書記官單獨序列等改革措施相配套。長期以來，由于我國沒有對法官員額作出限制，導致法官職位泛濫，有很多人被任命為法官卻不從事審判工作，實際上是行法官之名而無法官之實，法官資格實際上成了法院內部平衡利益、安撫老弱的一種待遇。通過確定法官員額比例，明確法官職位，根據各地審判量，確定法官員額，對于符合法官條件的，可以任命為法官，不能勝任審判工作的，改做法官助理或者其他工作。

　　縱觀世界各國的司法制度，法官的員額都有一定的限制。社會主義法制國家的發(fā)展需要建立一套科學的法官制度，逐步實現法官隊伍的專業(yè)化、精英化。而適當精簡法官數量，著重提高法官素質，是實現這一目標的有效途徑。

　　二、我國現有法官比例狀況分析

　　要確定法官員額比例，首先應弄清我國現有法官比例狀況�，F時的主流觀點認為：中國法官人數太多，因而素質不高且效率低下。有人做過一些比較：如在中國，8328人中便有1名法官，而英國11萬人口中只有1名全職法官，日本每萬人中也只有0.23名法官。從結果看，中國的法官按占人口比例計算是英國的十幾倍，是日本的5倍多。有人據此還做進一步的統(tǒng)計：中國法官人均年辦案數僅為21件�熞徽f33件��，比美國聯(lián)邦法官的人均年辦案數少15倍。而對如此龐大的法官人群和如此低下的工作效率，不少人認為應當壓縮中國的法官人數。有人甚至認為中國法官人數有3萬人足矣。然而，中國法官人數究竟是怎樣一種狀況呢﹖中國實際有多少法官﹖應該有多少法官﹖許多人對此并沒有進行深入研究，一些統(tǒng)計數據和用以作為參照系的其他國家的數據也都還值得進一步推敲。下面就我國法官人數問題作進一步分析。

　　從法官的概念看，依據法官法規(guī)定，法官是指依法行使國家審判權的審判人員。根據這一規(guī)定，法官的概念有兩層含義；一是法官就其身份特征而言必須是審判人員，二是法官就其職責而言，還必須是依法行使國家審判權的審判人員。從立法對法官概念的界定來看，并不包括那些為解決某種職級待遇但并不行使審判權的人員。由于我國法院干部目前仍按行政干部序列管理，法官職級套用行政干部的職級，但法官的級別相對同級行政機關非領導崗位的公務員級別要高一些。因此，為解決法院內部一些非審判人員的級別待遇問題，幾乎每個法院都將一部分非審判崗位的工作人員任命為法官，而這些法官有的甚至完全沒有審理過案件�爴�最高院統(tǒng)計，目前全國法院共有在編干警30余萬人，其中法官21萬，而在這21萬審判人員中真正意義上的法官人數不足15萬人。

　　從法官崗位分布情況看，按照《人民法院組織法》和《法官法》的規(guī)定，我國法院的法官按其崗位不同大體上可以分為三類：第一類人員主要包括各級法院的院長、副院長、庭長、副庭長和審判委員會委員�煻酁樵�、庭長兼任�牎＿@類人員大約占各級法院在審判崗位工作的法官人數的20％左右。這部分法官除了擔負部分審判職責外，主要承擔各級法院內部的審判管理和行政管理職責，如分案，審批案件等，這些人辦案極少甚至基本不辦案件。隨著近年來我國各級法院的審判改革，一些法院正在逐步取消院、庭長分案和審批案件的制度，但院、庭長還沒有完全從管理職能中解脫出來。有人曾對遼寧、廣東、上海、山東、山西、陜西、河南、湖北及海南省的九個省市十個中級法院的院、庭長從1998到2000年三年審理案件的情況做過調查，發(fā)現只有二個法院有準確的統(tǒng)計，其中一個法院的院庭長三年審結的案件占全院審結案件比例平均為4％；另一個法院的情況更糟，平均不足2％�牰�其余的法院對院庭長辦案人情況甚至無法統(tǒng)計。雖然上述二個法院的情況可能并不代表全國法院一般情況�煂嶋H情況是低等級法院的院、庭長親審案件比高等級法院的院、庭長多��，但院、庭長審理的案件比一般審判人員要少得多畢竟也是事實。第二類人員即執(zhí)行員，按照《法官法》的規(guī)定，我國的執(zhí)行員參照法官序列管理的。這與前面提到的英國、日本的情況完全不同。在英國，執(zhí)行官是行政官員而非司法官；而日本的執(zhí)行官雖由法院任命，但執(zhí)行官和法官也并非同一序列管理，執(zhí)行官人數是不包括在法官人數中的。而從我國法院的實際情況來看，各級法院的執(zhí)行員必須由具有法官資格的審判員和助理審判員提任。但執(zhí)行員所負責的工作主要是生效裁判的執(zhí)行，與審判工作基本無關。從上述十個法院的情況來看，執(zhí)行人員占審判人員�煵话�括在非審判崗位工作的審判人員數�牭谋壤�平均為19.8％。按這個比例折算，我國目前的15萬法官中至少有2.97萬人在從事執(zhí)行工作，實際從事審判工作的法官只有12.03萬人。第三類人員才可以說是嚴格意義上的法官，這類人員主要包括分布在刑事、民事、行政審判庭以及立案庭、審判監(jiān)督庭的審判員和助理審判員，他們的職責相對單純，即負責法院受理的各類案件的審判；這類人員只占法官總數的60％左右，約9萬余人�牭�他們卻承擔了幾乎絕大部分案件的審理工作。

　　從法官審理案件情況看，2002年公布的統(tǒng)計資料表明：我國各級法院2001年共審結各類刑事、民事和行政案件590萬余件，執(zhí)結當事人依法申請執(zhí)行的案件254萬余件。這兩項合計844萬余件。而全國各級法院的法官按15萬計算，人均年結案數為56.27件。這個數字還不包括各級法院每年受理的按審判監(jiān)督程序審理的再審案件以及大量的減刑、假釋案件。加上這些，全國法院審判人員年人均結案數應當超過60件。如果再考慮占審判人員20％的院、庭長基本不承擔具體案件審理工作的情況，我國法院審判人員年人均辦案數將超過70件。

　　下面我們不妨再同有關國家的情況作一些比較。如1990年美國聯(lián)邦地方法院受理的案件總數為266，783件，其中民事案件217，879件、刑事案件48，904件。而當年美國聯(lián)邦地方的法官人數為575名，法官年人均受理案件數為464件。這個數字為中國法官年人均辦案數的7.7倍�熞灾袊�法官年人均受理案件數60件計算��。然而，由于中美間的訴訟程序上的巨大差異，使得這兩組數字之間并無直接的可比性。美國民事訴訟的庭前程序中的一些制度對于庭前解決糾紛起了很重要的作用。例如證據開示、動議申請等。實際上，在美國州法院或聯(lián)邦法院受理的案件中，90％以上的案件在庭前即被以撤回、駁回、不予受理或和解的方式了結，只有不超過10％的案件進入庭審。在刑事訴訟中，也有90％以上的案件是通過訴辯交易程序了結的。在刑事被告通過訴辯交易認罪的基礎上定罪的案件并不需要經過嚴格的庭審進行審理，真正需要開庭審理的刑事案件也不會超過10％。如果以實際審理的案件占受理案件總數的10％計算，美國聯(lián)邦地方法官1990年人均實際審理的案件只有46件。而中國法院在不包括執(zhí)行人員和不考慮執(zhí)行案件的情況下，2000年中國法官人均審理的一審案件數47件。由此來看，中國法官和美國法官的年人均實際審理的案件數是比較接近的。日本的情況相對特殊，日本作為大陸法系傳統(tǒng)的國家，其訴訟程序與英美大相徑庭，而與我國的情況比較接近，即法院受理的絕大部分案件都必須經過嚴格的訴訟程序。據統(tǒng)計，日本1999年的法官人數為2，949人，而1998年日本地方裁判所受理的一審民、刑案件共22.7萬件，年人均審理案件數為77件。這個數字高出我國法官年人均審理一審案件數的63％。如果考慮到我國占法官人數大約20％的院庭長極少審理案件這個因素，中日兩國法官個人審理案件的絕對數應該差距不大。況且，日本法官不堪重負的情況也實屬罕見。也正因為如此，案件審理期限過長，訴訟效率低下的問題一直困擾著日本法院，也引起了日本國民的強烈不滿。據日本最高裁判所統(tǒng)計，1998年，全日本地方裁判所審理的一審民事案件平均期限為9.3個月，刑事案件的平均期限為3.1個月。分別超過我國同類案件的法定審限3.3個月和1.6個月。自1999年7月日本開始的第三次司法改革試圖解決的問題之一也正是法官人數太少所導致的訴訟效率低下。

　　通過以上分析，我們得出：其一，中國的法官按其占人口比例計算，人數并不算多。中國法官人數與每一萬人口之比為1.1.如果不包括占法官人數近20％的執(zhí)行人員，中國每萬人中才有0.88名法官。而根據1997年的統(tǒng)計數，美國為1.16，德國是2.56，法國是0.84.而英國如果加上治安法院龐大的治安法官隊伍�熂s2.5萬人��，按占人口比例計算，應該是2，000多人中就有一名法官；至于日本的情況，如果加上日本法院的執(zhí)行官，調查官的人口，應該也超過每萬人中0.23個法官這個比例。況且，日本目前正在試圖改變這種法官人數太少狀況。其二，中國法官人均審理和執(zhí)行案件量同世界主要發(fā)達國家相比較，雖不能算是飽和，但也并非人浮于事。同西方國家法官審理案件的情況相比，我國法院審理案件的效率還受其他多種因素的影響，如無休止的請示匯報和花費大量人力物力的調查取證等等，考慮到這因素，我國法官每年人均審理或執(zhí)結60件案件也實在不能算是效率低下了。

　　三、合理確定我國法官員額比例

　　（一）合理確定法官員額比例應考慮的幾個因素

　　從某種意義上說，法官人數是法官整體素質的一種量化的、外在的表現形式。一般說來，法官人數太多，通常反映出法官的整體素質不高。有人曾做過這樣的推論：法官素質不高必然產生效率低下導致案件積壓，故而要么犧牲質量求數量，要么增加法官人數，即所謂“質不夠，量來湊”。從邏輯上說，這種推論不無道理。同時，由于人數過多而產生的人浮于事和不負責任也往往使得本來就不高的法官素質更加趨于惡化。當然，這也并不是說法官人數愈少整體素質就愈高。在法官人數少于一個合理的數量時，法官受理案件的量會超出正常的負荷，形成疲于應付，無暇顧及其他局面。這樣不僅案件質量不保，而且使得法官不可能有足夠的時間通過學習和研究來提高甚至維持自身的業(yè)務水準。因此，法官人數太少同樣也可能產生整體素質下降的后果。可見，法官人數和法官素質之間存在一個互動的關系�？茖W、合理地確定我國法官員額比例，必須根據我國現有法官狀況，綜合考慮下以下幾個方面的因素：1�狈ü賺徫环植际谴_定法官員額首先應考慮的一個問題。前面已談到，目前我國法官的人數不是太多，而主要問題是法官崗位分布和職責劃分不合理。有人曾做過調查，目前我國法院具有審判職稱而在非審判崗位工作的人員約占法官總數的15％。再加上執(zhí)行工作人員�熚覈�法院執(zhí)行人員必須要具有審判職稱�牭臄盗浚�這個比例占到了30％。也就是說，目前真正在審判崗位上的法官實際只占法官總數的70％。而在國外一些主要發(fā)達國家，執(zhí)行官是不包含在法官序列之內的。因此，確定法官員額，必須明確法官概念，嚴格限定法官崗位分布，即所謂法官，必須是分布在各審判業(yè)務庭并從事審判工作的人員，這是確定法官員額的一個前提條件。2�痹谖覈�，所有案件的審理幾乎是由職業(yè)法官來完成，人民陪審員制度并沒有很好地推行，有些地方已名存實亡。而在國外，是由職業(yè)法官與非職業(yè)法官來共同完成案件的審理。如英國一直保留非職業(yè)化的治安官制度。據統(tǒng)計，英國在2000年共有30400名兼職外行治安官或太平紳士，有96名全職有薪俸的治安官和146名兼職有薪俸的市區(qū)外治安官。治安官的數量大大多于職業(yè)法官的數量。在德國，由職業(yè)法官與非職業(yè)法官組成混合庭審理案件。在美國，有相當多的案件并非由職業(yè)法官而是由一般公民參與宣判。3�碑斍埃�我國法院受理的案件絕大部分必須經過嚴格的訴訟程序，訴訟法設置的簡易程序在實踐中并沒有得到很好的利用，庭前撤訴和不予受理的案件數量更是微乎其微，這與英美國家的訴訟程序大相徑庭。4�狈ㄔ含F有審判資源沒有得到合理配置，審判輔助系統(tǒng)�煿P者曾主張將法院工作群體設置為六個序列，即法官序列、執(zhí)行官序列、法官助理序列、書記官序列、公務員序列、法警序列。除法官序列、執(zhí)行官序列外，其他四個序列輔助前兩個序列。�牄]有建立。法院后勤行政工作人員過多，法官審理一個案件從庭前準備程序到裁判文書的送達等全過程仍要包攬一切，不利于提高審判效率。5�蔽覈�的司法體制還存在許多不盡如人意的地方，法官尤其是院、庭長不能全身心投入到審判工作中，常常忙于一些行政性事務，以及案件的請示、匯報和法官審理案件來自外界非正常因素的干擾等等，這些都在客觀上影響法官的辦案效率。6�庇捎谑芙洕�因素的影響和審級制度的制約，各地法院和各級法院受理的案件并不均等，案件的難易程度也不平衡，這是確定法官員額也必須考慮的一個因素。7�蔽覈�正處于社會轉型時期，隨著社會主義市場經濟體制的建立和發(fā)展，各種新的民事、經濟矛盾和利益沖突大量出現，司法作為糾紛的最終救濟手段逐漸為社會所認同，人民法院受理的各類案件尤其是新類型案件大幅度上升，處理難度也增大。從全國法院受理案件的數量看，1978年審結50多萬件，到1998年就審結了539萬余件，是1978年的10倍。從案件的結構來看，1978年受理的刑事案件占32％，民事案件占68％；到1998年，受理案件的結構比例發(fā)生了很大變化：刑事案件只占10％，民事案件占61％，經濟糾紛案件占27％，行政案件占2％。改革開放20多年來，人民法院受理的案件不僅在數量上驟增，而且在種類上趨于多樣化、復雜化。近年來，各級法院受理的大量新類型案件如證券、期貨、融資、租賃、破產以及各種類型的涉外案件，無論在審理的難度還是案件的復雜程度上都遠遠超過改革開放前和改革開放初期所受理的案件。

　�。ǘ�）合理確定法官員額比例

　　合理確定我國法官員額比例，除了要綜合考慮以上因素外，還必須確定法官員額比例的標準。確定法官員額比例，歸納起來無外乎二個標準：一是法官與人口比例：二是審理案件數量。從法官占人口的比例看，筆者認為，每一萬人中確定一名法官比較合理，那么，按中國現有13億人口計算，約需13萬法官。實際上，根據案件數量確定法官員額似乎更合理。以近三年全國法院平均每年審理的案件數為例，近三年全國法院平均每年審結各類案件約為5930707件，據有關資料統(tǒng)計，全國法院審結的案件中約有70％在基層法院，因此每年全國基層法院審結案件數約為5930707*70％＝4151494件，按每個基層法院法官人均結案70件計算，那么，基層法院需法官員額約為6萬人；中級以上法院法官按年人均結案40件計算，則約需法官4萬人。兩項相加，需法官員額為10萬人。綜上，無論從法官占我國人口的比例，還是根據審理案件數量計算，我國需法官的數量都應在10萬人左右�煵⒉皇窍笥腥怂�說“中國法官人數有3萬人足矣”��。這個數量實際是現有法官數量去掉非審判崗位上的法官和執(zhí)行官的數量，即現有在審判崗位上從事審判工作的法官的數量。所以說，我國法院目前存在的問題并不是法官人數太多而主要是法官崗位分布和職責劃分的不合理。

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