危時法-理念與規(guī)范

危時法-理念與規(guī)范 　　天有不測風云，人有旦夕禍福。有時候，人類為征服自然而自豪；另外一些時候，人類又為自然界而沮喪、無奈。盡管我們在盡力認識和把握這個世界，但是，完全掌控它是不可能的。雖然我們不知道明天究竟會發(fā)生什么，但是我們明確的知道今天已經(jīng)發(fā)生了什么。因此，采取正確的對策，及時有效應(yīng)對已經(jīng)發(fā)生的事情就具有重要的意義。與自然界的魔鬼作斗爭，必須依賴兩種銳利的武器：一是科學技術(shù)；二是法治。我們有時候生活在正常環(huán)境中，這需要平時法；有時候生活在危急環(huán)境中，這又需要危時法。這兩種性質(zhì)不同的法，缺一不可。共同服務(wù)于我們生活�，F(xiàn)代社會是法治社會，即使在緊急環(huán)境下，也不能拋棄法治。緊急狀態(tài)與法治并不矛盾，完全可以互相配合，互相合作，相得益彰。

　　危時法是與平時法相對應(yīng)的一個法律概念。危時法就是調(diào)整危機狀態(tài)的法，就是在危急時刻適用的法。什么是危機狀態(tài)呢？各國立法上名稱不一，近似的提法有“緊急事件”、“緊急情況”、“非常狀態(tài)”、“特別狀態(tài)”等，還包括一些狹義上的“戒嚴狀態(tài)”、“戰(zhàn)爭狀態(tài)”等。盡管在各國憲法和法律上的描述也不盡一致，但大致上的內(nèi)容是近似的。在美國，“緊急狀態(tài)”將被寬泛地解釋為這樣一些情況：由于發(fā)生了某種（事實上的或聲稱的）對國家構(gòu)成威脅的非同尋常的事由（如戰(zhàn)爭或內(nèi)亂），政府中止人民的某些權(quán)利。在歐洲，被稱之為公共緊急狀態(tài)（PublicEmergency），即“一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構(gòu)成威脅”。認定緊急狀態(tài)需要一系列標準：必須是現(xiàn)實的或者是肯定要發(fā)生的；威脅到人民生命財產(chǎn)的安全；阻止了國家政權(quán)機關(guān)正常行使權(quán)力；影響了人們的依法活動；必須采取特殊的對抗措施才能恢復(fù)秩序等。調(diào)整在公共緊急狀態(tài)時期如何處理國家權(quán)力與國家權(quán)力、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間以及公民權(quán)利與公民權(quán)利之間關(guān)系的法律、法規(guī)總和，就是緊急狀態(tài)法。

　　危時法的法律理念完全不同于平時法。在理論上，危時法具有兩大顯著特征。

　　首先，危時法是國家法治不可分割的組成部分。危時法和平時法共同構(gòu)成一國法治的全部。危機狀態(tài)更需要法律，法律在危機狀態(tài)情況下更能顯示出保障國家和公民利益，維護社會秩序的根本價值。談到法治，在一般人的印象中，似乎只有在平時才可以要求依法辦事。在出現(xiàn)緊急情況下就不需要法律了，法律失效了。其實，這是對法律的誤解。緊急狀態(tài)并非失序（無秩序）狀態(tài)，而是一種由于失序狀態(tài)引起的非常態(tài)的（有序）秩序狀態(tài)，即非常法治狀態(tài)。從法律價值觀的角度看，公正和效率是法律的基本價值。法律可以服務(wù)于公正的法律價值觀，也可以服務(wù)于效率的法律價值觀�！熬o急狀態(tài)法學也要用法制原則指導(dǎo)緊急狀態(tài)法的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和遵守。作為一種法律規(guī)范，緊急狀態(tài)法不能偏離法制原則這一法律規(guī)范的最高價值目標�！保邸毒o急狀態(tài)法學》 莫紀宏 徐高著 中國人民公安大學出版社 1992年4月第1版 第5頁］本來我國的法制化程度就比較低，對平時法的認識和執(zhí)行就不能令人滿意。對于危時法，人們的印象就更加淡漠了。再加上危時法的立法和法律實施方面比平時法還要落后，危時法法律意識淡薄，危時法法律規(guī)范不夠健全，法律實施力度不夠，更加導(dǎo)致人們對危時法的輕視。正如溫家寶總理指出的那樣，多難興邦。非典事件正在逐步改變?nèi)藗兊穆浜笥^念。在非典疫情發(fā)生的關(guān)鍵時刻，2003年5月12日，國務(wù)院出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，并自發(fā)布之日實施。這個行政法規(guī)明確當事各方的法律權(quán)利、法律義務(wù)和法律責任，迅速扭轉(zhuǎn)了非典疫情發(fā)生初期的被動局面，有效地理順了社會關(guān)系。理論和實踐都說明在危急時刻依法辦事的極端重要性。

　　“但是，非常狀態(tài)的出現(xiàn)也暴露出我國法律的嚴重缺位和不足，即非常情況下的政府或社會組織行使正常情況下不可能行使的特別權(quán)力的法律根據(jù)是什么？如果為處理特殊情況，對政府或社會組織的權(quán)力沒有明確授權(quán)和對授權(quán)的規(guī)范和約束，只是強調(diào)情況特殊，各政府和社會組織可以各行其是、各自為政地自行采取各種措施，權(quán)力就會無序行使，社會就會出現(xiàn)新的混亂，人們會出現(xiàn)恐慌。所以，緊急狀態(tài)時期迫切需要一套緊急時期的法律制度。給政府采取特別手段提供法律依據(jù)。當緊急狀態(tài)出現(xiàn)時，只要政府依法宣布進入緊急狀態(tài)，政府和社會組織就可進入特別程序，行使特別的權(quán)力。”[《非常時期的人大立法》蔡定劍，載2003年5月15 日《法制日報》]

　　拉丁美洲國家獨立之后，美國與法國革命所提供的憲法范例成為它們考慮的對象。美國憲法認為：無論是在和平時期還是在危急時刻，都只有一種有效的政治秩序存在�！熬o急狀態(tài)”一詞在美國憲法中不曾被提到。在緊急狀態(tài)方面，它們選擇遵循了法國方式。拉美國家認為在緊急狀態(tài)下存在一種特殊的法律統(tǒng)治。緊急狀態(tài)規(guī)則已成為拉丁美洲憲法的一部分；它們當中有些允許通過頒布政令來管理，而有些則限制法院對緊急狀態(tài)行動進行有效審查的權(quán)力。

　　在一些發(fā)達國家，危時法立法比較健全。如美國聯(lián)邦國會于1976年頒布了《全國緊急狀態(tài)法》。該法對緊急狀態(tài)的頒布程序、頒布方式、終止方式、緊急狀態(tài)的期限以及緊急狀態(tài)期間的權(quán)力作了規(guī)定。該法規(guī)定，當出現(xiàn)聯(lián)邦法規(guī)定的可宣布緊急狀態(tài)的情況，有權(quán)宣布全國緊急狀態(tài)。在緊急狀態(tài)期間，總統(tǒng)可以為行使特別權(quán)力頒布一些法規(guī)。一旦緊急狀態(tài)終止，這些法規(guī)將隨之失效。還規(guī)定，當總統(tǒng)因國家安全、社會經(jīng)濟生活以及外交政策的執(zhí)行受到外國威脅而宣布緊急狀態(tài)時，總統(tǒng)可以根據(jù)該法，對于與外國或外國人有利害關(guān)系的外匯管制，國際支付以及貨幣、證券和財產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)移行使特別權(quán)力。

　　著名的德國社會法學派代表人物耶林曾經(jīng)提出過這樣一種思想，他認為：法律本身不是目的，而是為達到社會公共利益所運用的手段，行政緊急權(quán)力必須合乎憲法和法律，必須體現(xiàn)法律的目的和精神。近年來，我國立法機構(gòu)針對頻繁發(fā)生的特大安全事故、嚴重自然災(zāi)害等突發(fā)事件，開始重視建立應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急處理機制，并制定了相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章。危時法的理念正在深入人心，正在被普遍認可。危時法的建立和完善已經(jīng)成為現(xiàn)實生活中一個迫切需要解決的課題。

　　其次，危時法具有獨特的法律價值觀。即效率領(lǐng)先公正。危時法全面貫徹效率主導(dǎo)公正的價值理念。效率和公正都是法律承認和保障的價值觀。在正常情況下，法律更多表現(xiàn)出它的公正性。公正精神構(gòu)成法律的靈魂。平時法的確是這樣，也應(yīng)該這樣。但是，在危機狀態(tài)下，情況就完全改變了。在緊急狀態(tài)下，由于全社會的任務(wù)首先考慮的是如何采取迅速和有效的措施來控制和消除緊急狀態(tài)，恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活秩序，以及法律秩序，因此，社會公共利益，包括國家利益、國家安全，以及集體利益等要得到優(yōu)先地保護。而要重點保護公共利益，維護法律秩序，就必須賦予政府以更的大的國家權(quán)力，從而出現(xiàn)具有特權(quán)性質(zhì)的行政緊急權(quán)力，這些權(quán)力一方面相對于立法機關(guān)、司法機關(guān)的權(quán)力具有更大的權(quán)威性和優(yōu)先性，另一方面相對于憲法和法律所規(guī)定的公民在正常狀態(tài)下可以享有的權(quán)利，行政緊急權(quán)力也具有更大的法律權(quán)威，可以比平常時期更容易限制公民權(quán)利。所謂行政緊急權(quán)力是指政府針對戰(zhàn)爭、叛亂、經(jīng)濟危機、政治騷亂、嚴重自然災(zāi)害以及嚴重傳染病流行等緊急情況，根據(jù)憲法、緊急狀態(tài)處置法、戒嚴法、戰(zhàn)爭法、警察法、行政強制法等，作出各種緊急處理措施的權(quán)力。為了實現(xiàn)公共利益，政府在平時不能采取的行政措施，在緊急狀態(tài)時期就可以依法行使。這說明，危時法具有更濃厚國家權(quán)力保障法色彩，以保障國家權(quán)力迅速有效地行使為根本目的而不是保障特定人的個人利益。“這些緊急對抗措施同平時日常國家機關(guān)行使國家權(quán)力對社會進行依法管理有所不同，它們可能改變了日常法律中所規(guī)定的國家機關(guān)和公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，國家權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生新的變化，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)需作一定限制，而軍事權(quán)的法律地位則可能進一步上升，在某些特殊的緊急狀態(tài)下，軍事權(quán)可能要發(fā)揮最主要的作用，如在戰(zhàn)爭緊急狀態(tài)下，國家權(quán)力可能全部或大部轉(zhuǎn)移至軍事機關(guān)�！保邸毒o急狀態(tài)法學》 莫紀宏 徐高著 中國人民公安大學出版社 1992年4月第1版 第29頁］而平時法要以控制和制約國家權(quán)力為核心，充分體現(xiàn)救濟法的性質(zhì)，以維護、確認和保障特定人的合法利益作為價值導(dǎo)向。這就是這兩種法的本質(zhì)區(qū)別。一旦進入緊急狀態(tài)，正常的生活秩序就需要調(diào)整，原來的法律關(guān)系的性質(zhì)就會徹底改變。平時能作的事情，現(xiàn)在不能做了。平時能說的話，現(xiàn)在不能說了。平時享有的的權(quán)利，現(xiàn)在沒有了。平時沒有的義務(wù)，現(xiàn)在就有了。或者相反�！皩�抗緊急狀態(tài)措施一個最重要的特征就是日常法律所確定的國家機關(guān)和公民之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重心向國家機關(guān)傾斜，突出的表現(xiàn)就是國家機關(guān)享有緊急處置權(quán)，又稱為緊急權(quán)；與之相適應(yīng)的就是公民權(quán)利的部分喪失，也稱緊急失權(quán)。”［《緊急狀態(tài)法學》 莫紀宏 徐高著 中國人民公安大學出版社 1992年4月第1版 第29頁］比如，在平時傳染病患者與醫(yī)院是平等主體之間的民事關(guān)系，而在危時，他們之間的關(guān)系變成了具有行政法性質(zhì)的管理與被管理的關(guān)系。傳染病患者必須無條件服從醫(yī)院的管理，配合醫(yī)院的診療。醫(yī)院是行政主體，依法享有相應(yīng)的行政管理權(quán)。由于缺乏危時法的法律理念，當危急情況出現(xiàn)時，大家普遍感到比較茫然，無所適從，根本不知道或者不太清楚該做什么，不該做什么。這就不利于調(diào)動積極因素，抑制消極因素，妨礙、拖延甚至危害斗爭的順利進行。比如，這次非典事件中暴露出一系列值得我們深思的事情。一些藥品瘋狂漲價，一些地方擅自強制性亂收費，一些交通要道被任意堵塞，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的行為仍然停留在平時狀態(tài)，一些政府部門采取的應(yīng)急措施缺乏有效性，一些人基于個人利益的考慮瞞報和謊報重要數(shù)字，一些病人因為怕花錢不愿意到醫(yī)院接受治療，一些醫(yī)院僅僅出于自身經(jīng)濟利益的考慮拒絕及時診治病人等等。

　　英國思想家洛克認為：“在某種場合，法律應(yīng)該讓位于執(zhí)行權(quán)。因為世間常能發(fā)生許多偶然的事情，遇到這些場合，嚴格地呆板地執(zhí)行法律反會有害（例如，鄰居失火，不把一家無辜的人的房屋拆掉來阻止火勢蔓延）�！泵绹�建國初期政治家漢密爾頓也曾經(jīng)說過：“意外事件有時會在一切社會里產(chǎn)生，無論這些社會是怎樣組成的�！币虼�，漢密爾頓建議，每當國家利益出現(xiàn)嚴重危險時，政府必須能夠在未曾預(yù)料到的緊急狀況中采取行動，直至國會能夠召集起來并采取必要的立法措施應(yīng)付這種特殊局面。

　　2003年5月12日，國務(wù)院發(fā)布實施的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第五條規(guī)定：突發(fā)事件應(yīng)急工作，應(yīng)當遵循預(yù)防為主、常備不懈的方針，貫徹統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負責、反應(yīng)及時、措施果斷、依靠科學、加強合作的原則。該條中“反應(yīng)及時”和“措施果斷”，就體現(xiàn)著效率領(lǐng)先公正的法律價值觀。

　　危時法雖然是保障國家權(quán)力的法，但是這種保障是有限度，絕不是絕對無條件的，要把握好度。對公民權(quán)利的限制和剝奪，應(yīng)該具有合理性和必要性。要貫徹最小損失原則�！白钚�損失原則要求國家機關(guān)在進行緊急處置、實施緊急權(quán)的過程中應(yīng)該做到下述幾點：1以最快的時間頒布緊急狀態(tài)法令，確定實行緊急處置的地域范圍；2在最短的時間內(nèi)迅速恢復(fù)日常法律秩序；3在進行緊急處置時，應(yīng)該舍小益，取大益，特別是當國家、集體和公民個人三者利益發(fā)生矛盾時，應(yīng)遵循先國家、后集體、再個人的原則；4對進行緊急處置時不需要侵犯的利益應(yīng)該予以尊重；5最低限度地保護公民自由和經(jīng)濟秩序；6對不需要或者是用日常法律手段就能解決的危機，應(yīng)盡可能通過日常法律手段解決，慎用緊急處置辦法。”［《緊急狀態(tài)法學》 莫紀宏 徐高著 中國人民公安大學出版社 1992年4月第1版 第30頁］即使在緊急狀態(tài)下，公民的某些基本權(quán)利也是不能被剝奪的。許多國家憲法和國際人權(quán)文件都規(guī)定，在緊急狀態(tài)時期，一些最基本的人權(quán)，如生命權(quán)、語言權(quán)、宗教信仰權(quán)等也不得被限制，更不得被剝奪。例如，西班牙憲法第55條第3款規(guī)定，不得剝奪或者限制人格尊嚴、學術(shù)自由、家庭生活、受教育權(quán)利等，并且規(guī)定濫用這些措施要追究刑事責任。1966年2月16日，第二十一屆聯(lián)合國大會通過的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第四條規(guī)定，有些權(quán)利，如生命權(quán)、免受酷刑權(quán)、人格尊嚴權(quán)和享受思想、良心和宗教自由權(quán)等，即使在緊急狀態(tài)下也不能加以限制。

　　從法律規(guī)范的角度看，危時法是由一系列法律規(guī)范構(gòu)成的法律體系，具有豐富的內(nèi)容。需要從不同的角度進行考察。

　　根據(jù)立法的內(nèi)容不同，可以把危時法分成創(chuàng)制性立法和執(zhí)行性立法兩大部分。所謂創(chuàng)制性立法，也叫創(chuàng)造性立法，是指創(chuàng)造新的，以前沒有的權(quán)利、義務(wù)、救濟和責任的立法。而執(zhí)行性立法則是為實現(xiàn)創(chuàng)造性立法而進行的立法，也可以稱之為實施性立法。由于危時法的特殊性，也就是，這種立法一定會對公民的基本權(quán)利比如人身自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等等，加以限制，甚至剝奪，事關(guān)重大，因此這種立法需要非常慎重。在我國的現(xiàn)行體制下，危時法的立法權(quán)，如果是創(chuàng)造性立法權(quán)，應(yīng)當由全國人民代表大會及其常委會來行使，其他任何立法機關(guān)均不得行使。只有這樣的權(quán)力分配才能保證正確應(yīng)對緊急狀態(tài)，并把對公民權(quán)利的限制控制在最低程度。其他立法機關(guān)也可以對緊急狀態(tài)進行立法，但是這種立法權(quán)只能是執(zhí)行性立法權(quán)，實施性立法權(quán)。我國現(xiàn)行的《立法法》比較明確的規(guī)定了立法權(quán)的配置體系。該法第八條列舉了只能制定法律的事項，其中第五款是：對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰。令人遺憾的是，該法沒有明確列舉緊急狀態(tài)事項立法權(quán)的歸屬。但是第八條第十款是一項概括性法律條款：必須由全國人民代表大會及其常委會制定法律的其他事項，從理論上講，把緊急狀態(tài)事項納入到第十款，作為其他事項之一，也未嘗不可。也就是說，對于創(chuàng)造性危時法，我國最高權(quán)力機關(guān)行使專有立法權(quán)。在我國現(xiàn)行法律規(guī)范體系中，還找不到一部全面、系統(tǒng)的專門關(guān)于危時法的立法。至于《戒嚴法》，由于其適用范圍的有限性，僅限于社會治安事項，因此，不能把它和《緊急狀態(tài)法》劃等號。有必要考慮制定一部調(diào)整領(lǐng)域廣泛的、系統(tǒng)而全面緊急狀態(tài)法。國務(wù)院作為最高行政機關(guān)，可以行使廣泛立法權(quán)。但對于緊急狀態(tài)也只能行使執(zhí)行性的立法權(quán)。否則，就是越權(quán)行為。當然，如果有全國人大常委會授權(quán)則是例外。國務(wù)院的主要職責應(yīng)該是制定緊急狀態(tài)法則實施細則，采取應(yīng)對危機狀態(tài)的具體措施，有效貫徹國家的《緊急狀態(tài)法》�！读⒎ǚā返谖迨�六條 國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項。

　　應(yīng)當由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的事項，國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務(wù)院應(yīng)當及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律。《憲法》第八十九條 國務(wù)院行使下列職權(quán)： （一）根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令； （十六）決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴；

　　國務(wù)院出臺的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，理論上應(yīng)該是一項實施性立法。

　　根據(jù)法律內(nèi)容的不同，可以把危時法分成兩大部分：危時實體法和危時程序法。危時實體法確定和調(diào)整危急時政府和有關(guān)當事人之間實體權(quán)利義務(wù)，明確他們該做什么和不該做什么。大家依法都做應(yīng)該做的事，依法都不作不應(yīng)該做的事。這樣，眾志成城、齊心協(xié)力、萬眾一心、同仇敵愾，集中所有的社會資源，形成強大合力，就能消滅任何危機。比如，國務(wù)院發(fā)布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》在第一章《總則》中規(guī)定了應(yīng)急處理指揮部這個法律主體的法律地位，實體的權(quán)力和義務(wù)。應(yīng)急處理指揮部分為中央一級和省一級。第三條規(guī)定：突發(fā)事件發(fā)生后，國務(wù)院設(shè)立全國突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，由國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊有關(guān)部門組成，國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)人擔任總指揮，負責對全國突發(fā)事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門，在各自的職責范圍內(nèi)做好突發(fā)事件應(yīng)急處理的有關(guān)工作。第四條：突發(fā)事件發(fā)生后，省、自治區(qū)、直轄市人民政府成立地方突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，省、自治區(qū)、直轄市人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人擔任總指揮，負責領(lǐng)導(dǎo)、指揮本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急處理工作�？h級以上地方人民政府衛(wèi)生行政主管部門，具體負責組織突發(fā)事件的調(diào)查、控制和醫(yī)療救治工作。縣級以上地方人民政府有關(guān)部門，在各自的職責范圍內(nèi)做好突發(fā)事件應(yīng)急處理的有關(guān)工作。在第五章《法律責任》中規(guī)定了各級政府、有關(guān)部門、單位和個人的紀律責任、行政責任和刑事責任。這些均為實體法。

　　危時程序法告訴我們什么時候做和怎樣作。與任何對手作斗爭，時間都是最寶貴的。掌握好時機，就能就能采取主動，先發(fā)制人，在最短的時間內(nèi)取得最大的成績。反之，貽誤戰(zhàn)機，錯失良機，就會陷于被動，需要付出更大的成本才能取得成功。危時法程序法還告訴我們按照什么順序、什么程序、什么手段作等等。這使我們的對策更加有效。避免無謂的混亂和浪費。因此，危時法的作用能使我們的行動更加正確和及時，采取的措施更加有力，斗爭的效果更加明顯。比如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定的報告程序就非常典型。第十九條規(guī)定：國家建立突發(fā)事件應(yīng)急報告制度。國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門制定突發(fā)事件應(yīng)急報告規(guī)范，建立重大、緊急疫情信息報告系統(tǒng)。有下列情形之一的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當在接到報告1小時內(nèi)，向國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門報告：（一）發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的；（二）發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)不明原因的群體性疾病的；（三）發(fā)生傳染病菌種、毒種丟失的；（四）發(fā)生或者可能發(fā)生重大食物和職業(yè)中毒事件的。國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門對可能造成重大社會影響的突發(fā)事件，應(yīng)當立即向國務(wù)院報告。第二十條突發(fā)事件監(jiān)測機構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和有關(guān)單位發(fā)現(xiàn)有本條例第十九條規(guī)定情形之一的，應(yīng)當在2小時內(nèi)向所在地縣級人民政府衛(wèi)生行政主管部門報告；接到報告的衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當在2小時內(nèi)向本級人民政府報告，并同時向上級人民政府衛(wèi)生行政主管部門和國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門報告�？h級人民政府應(yīng)當在接到報告后2小時內(nèi)向設(shè)區(qū)的市級人民政府或者上一級人民政府報告；設(shè)區(qū)的市級人民政府應(yīng)當在接到報告后2小時內(nèi)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府報告。

　　根據(jù)法律性質(zhì)的不同，可以把危時法分成危時一般法和危時特別法兩大部分。前者是指系統(tǒng)全面調(diào)整危時狀態(tài)所產(chǎn)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總和。后者是指附帶在平時法中的危時法�？疾煳覀儸F(xiàn)行立法中的危時法，會發(fā)現(xiàn)危時法的一般法并不多。在本人看來，截至目前為止，只有兩部可以稱之為一般法的危時法，也就是危時一般法。一部是《中華人民共和國戒嚴法》；一部是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。因此，危時一般法顯然不夠健全�！艾F(xiàn)在我們?nèi)鄙俚氖且惶拙o急狀態(tài)的基本法，沒有基本法，難以解決緊急狀態(tài)出現(xiàn)的基本問題。有了基本法，即使出現(xiàn)沒有預(yù)想到的像非典這樣的災(zāi)難，政府只要依法定程序及時宣布緊急狀態(tài)，就可以采用緊急狀態(tài)下的法律制度，行使政府的特別權(quán)力�！盵《非常時期的人大立法》蔡定劍，載2003年5月15 日《法制日報》]

　　美國制定了一般法性質(zhì)的《國家緊急狀態(tài)法》和《國際經(jīng)濟緊急權(quán)力法》。法國也有《緊急狀態(tài)法》。莫紀宏研究員指出， 應(yīng)當在總結(jié)國外緊急狀態(tài)立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，一是在憲法中明確規(guī)定緊急狀態(tài)制度，二是制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，規(guī)定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)下的政府應(yīng)急機構(gòu)和應(yīng)急機制。只有這樣，才能貫徹法治原則，保障政府在緊急狀態(tài)時期也能夠貫徹依法行政原則，保障公民的權(quán)利不受非法侵犯。

　　不過，在我國現(xiàn)行的一系列法律中，其中一些法律包含有危時法的條款。如國防法、防洪法、證券法、銀行法、防震減災(zāi)法和傳染病防治法等。這些法律中的危時法條款就是危時法的特別法。這些法律都規(guī)定了政府及其有關(guān)單位、個人，在不同的緊急狀態(tài)時期可以采取的緊急措施，應(yīng)當受到限制的權(quán)利和必須履行的法律義務(wù)。但是總的來說，危時法的特別法不完善，僅有調(diào)整危機狀態(tài)的幾個法律條文。美國已有47O余部制定法規(guī)定了緊急事態(tài)，這些法律關(guān)涉的緊急事態(tài)范圍極廣，從自然災(zāi)害、勞工沖突、經(jīng)濟危機直至威脅國家安全的事件。“羅斯福在1933年3月5日援引”國家緊急狀態(tài)法“宣布美國進入”緊急狀態(tài)“。此后，杜魯門在1950年12月16日（朝鮮戰(zhàn)爭）、尼克松在1970年3月23日（郵政工人罷工）和1971年8月15日（金融危機）先后據(jù)”國家緊急狀態(tài)法“宣布了”國家緊急狀態(tài)“，并由此獲得了470項法律授權(quán)。”[《美國“門戶大清理”》張國慶2002年07 月11日《南方周末》]

　　根據(jù)法律效力的不同，可以把危時法分成危時根本法和危時普通法兩大部分。危時根本法是指憲法性危時法，即憲法中的危時法條款。危時普通法是指憲法以外的危時法。前者如我國憲法的戒嚴條款�！稇椃ā返诹�十七條　全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：（二十）決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴；《憲法》第八十九條　國務(wù)院行使下列職權(quán)：（十六）決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴。需要指出的是，我國憲法中的危時法條款僅此而已。戒嚴法只能適用于治安領(lǐng)域，不能在其它領(lǐng)域適用。有必要向美國學習，在憲法中增加其它領(lǐng)域的危時法條款，特別是經(jīng)濟領(lǐng)域。后者如我國的第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議通過，自1996年3月1日起施行）《戒嚴法》；國務(wù)院出臺的，今年5月12日實施的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》�！胺�律資源不足主要是指，在我們現(xiàn)有的法律體系中還缺少一些重要的法律或法律制度。如，我國沒有在憲法中規(guī)定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法律制度，也沒有一部統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。在現(xiàn)代法治原則的支配下，各國仍然注意制定法律來調(diào)整緊急狀態(tài)下的各種社會關(guān)系，

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