中國共產黨對立法的影響

中國共產黨對立法的影響 　　在西方政治傳統(tǒng)中，立法始終是政治舞臺上最尖刻、最具分量和挑戰(zhàn)性的角色。而此種意義上的立法理念在中國社會的理解幾乎完全不同，歷代的立法實踐亂無頭緒。1949年國民黨法制體系徹底崩潰，而西方資本主義國家的現代立法理念和實踐模式遭到排斥，剩下的只是完全依靠中國共產黨的影響力和意識形態(tài)重建社會主義立法制度了。在這個制度下，“黨領導人民制定憲法和法律，也領導人民遵守、執(zhí)行憲法和法律”⑴，首先表征了黨作為法律締造者主體的身份，在中國共產黨扶持下的立法必然主動或被動地服從黨的權威。而在現實中，由于歷史原因所形成的長期慣例及黨的內部規(guī)則的存在，使得黨對立法的影響也并不完全由法律規(guī)定，因而黨對我國立法的影響表現形式多樣。筆者歸納了以下幾點：

　　1、 黨中央提出立法建議

　　我國現行憲法第64條規(guī)定，全國人大常委或者1/5以上的全國人大有權提議修改憲法。而在實踐中，通常由中國共產黨中央委員會首先提出修改憲法的建議案，然后由全國人大常委會或者1/5以上的全國人大代表接受，再向全國人大提出正式的憲法修改草案。⑵1995年中國共產黨十四屆五中全會通過了《中共中央關于國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》，國務院根據這個精神，廣泛征求各方面的意見，制定了《國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要（草案）》，提請1996年3月召開的八屆全國人大四次會議審議，這次全國人大會議經過審議，通過了這個綱要。⑶而且，1985年司法部部長鄒瑜在第六屆全國人大常委會第十三次會議上對《關于在公民中基本普及法律常識的決議（草案）》所做的說明也清楚地描述了第一個五年全民普法運動建議出臺的原因是由于“幾年來，胡耀邦、鄧小平、彭真等中央領導同志多次強調了這個問題”⑷因此，黨可以通過這種影響立法決策、立法規(guī)則的權力從而使得黨的立法主張至少可以進入立法程序，為成為國家意志提供可能。

　　2、 黨中央對重要法案的事先批準和審查

　　黨中央一直遵循著慣例所確定的模糊不定的基本原則，即全國人大及其常委會審議的法律，凡帶重大原則性質的，事先報黨中央批準；黨中央主要確定所立法案的指導思想及重大原則問題，而不是事物巨細。

　　我們可以在1991年黨中央《關于加強對國家立法工作領導的若干意見》的文件中得到某種程度的肯定。這是黨的歷史上第一份確定黨中央立法介入的范圍和程序的文件。黨中央對立法過程介入分四種情形：①憲法的修改、某些重大政治方面和特別重大的經濟、行政方面的法律草案，在提請全國人大審議前，都須經過黨中央政治局（或黨委）與中央全會的審議；其他法定機關提出的修憲議案，也需經全國人大常委會黨組或全國人大中的黨的領導小組報送黨中央審定；②政治方面的法律。在起草前應由全國人大常委會將立法思想和原則呈報黨中央審批；③政治方面的法律和重大經濟、行政方面的法律，在提交全國人大或常委會審議前，由全國人大常委會黨組呈報黨中央政治局或其常委審批；④中央對法律起草工作實行統(tǒng)一領導，凡由全國人大及其常委會起草的法律，一律由全國人大黨委會黨組報中央審批，其他部門起草的法律草案需報全國人大審議的，也由全國人大常委會黨組統(tǒng)一報中央審批。⑸這一文件從決策上講，規(guī)定的都是“立什么法，怎樣立，為什么立”的問題，這些問題可比人大當“橡皮圖章”有意義得多也有影響力的多，而該文件也顯然有將黨在立法中的地位、功能明確下來甚至正式下來的意圖。

　　3、 控制人大代表的比例與名額

　　我國的選舉制度是人民代表大會制度，而“我國選舉制度的運行是在中國共產黨領導下發(fā)揮其作用的和功效的”。⑹“在全國和地方各級人大代表中，共產黨在比例上占優(yōu)勢，而民主黨派與非黨人士比例，原則上反映了我國黨派關系的實際”。⑺筆者從《人民日報》統(tǒng)計的歷屆人大代表比例分析表中發(fā)現，無論哪屆人大，中共黨員所占比例總是絕對多數，第一屆為54.49%，第二屆為57.75%，第三屆為54.83%，第四屆為76.8%，第五屆72.78%，第六屆為62.5%，第七屆為66.9%，第八屆為68.4%，第九屆為71.5%.⑻而人大代表中的黨員“必須遵守黨的紀律，發(fā)言、表決都不能違反黨的方針、政策、決議、指示。”“代表……首先是黨員，不能因為當了代表就可以不遵守黨紀。黨當然不能對所有代表發(fā)號施令，但作為黨員，不管你是代表也好，政府組成人員也好，都得按黨的方針政策辦事�！雹投�事實上，在每次人大開會前，人大代表中的共產黨員都被要求參加“組織生活”，聽取黨組織傳達的中央精神，領會中央立法意圖。而中國共產黨是依前蘇聯(lián)模式建立的高度集權的政黨，沒有對黨的絕對忠誠是不可能成為黨員的，所以黨員在政治上是絕對服從上級的。盡管近些年黨對人大黨員代表的紀律約束有所松動，但仍未妨礙黨在立法時貫徹其意圖。所以至今全國人大及其常委會從未否決一項黨中央授意的法律，也沒有哪一部法律未經黨中央批準而在全國人大或常委會中通過的。

　　4、 黨中央向國家機構推薦重要干部擔任重要公職

　　黨中央直接干涉人大立法工作畢竟“名不正言不順”，但是要實現黨對立法工作領導的合法化，就需要一個公開的途徑，即“推薦”制度。“推薦”制度一直是執(zhí)政黨控制當代中國政治、經濟和文化機構的主要手段，而“作為國家機構的首長，可以不接受黨委的命令；作為黨員，不能不接受黨委的命令”。⑽黨把經過考察后的優(yōu)秀黨員選派到各部門、各級政府以及重要的人民團體、社會團體擔任領導干部，而且在“推薦”“選派”日益演化為“人事任免”的趨勢下，黨不僅實現了其對立法的影響力，而且也實現了對這些重要部門的合法領導。

　　在全國人大中，直接由中共中央委員會控制的干部名單包括委員長及副委員長，秘書長、副秘書長及委員，個專門委員會的主任副主任。而在全國人大立法中其核心作用的委員長會議的成員就是委員長、副委員長和秘書長，委員長會議決定所有提交給代表大會和常委會的議案，決定常委會的立法程序，決定常委會的人事任免。⑾當然，起立法核心作用的委員長會議，實際上也只是形式上討論常委會黨組已經決定的事項，而黨組是絕對將非黨人士的副委員長排除在外的。

　　5、 黨中央對各級國家機構中的黨組織有直接控制力

　　黨組制度是中國共產黨創(chuàng)立的重要制度之一�，F行黨章規(guī)定：在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中成立黨組，由該機關中負責工作的黨員組成；黨組成員不由黨員代表大會產生，而是由批準黨組成立的上級黨委指定，黨組成員服從上級黨委的領導。

　　無論在立法機關、司法機關、行政機關均有各級黨組存在。具體到人大來講，各級人大雖然是所轄區(qū)內最高權力機關，但人大常委會都有黨組領導，黨組又受上一級黨委領導，所以事實上各級人大是在同級黨委的領導之下。同級黨委可以對同級人大及其常委會黨組發(fā)布指示、命令并指導工作，而同級人大及其常委會的黨組須得向同級黨委積極匯報工作、請示和報告工作。因此，當人大及其常委會在立法時，對黨中央意圖不清楚，可用“請求”方式要求黨中央對該政策或指導進行明示、再肯定或解釋含義，從而形成“自上而下”的過程。

　　由于黨組這一形式的存在，法律法規(guī)與黨的政策就很容易被混同，黨中央可以把全國人大常委會黨組的“意見”、“報告”以“轉批”、“轉發(fā)”形式，迅速將人大立法變?yōu)辄h內文件或將黨內文件變?yōu)榉�律�?guī)范。例如，1986年12月8日《黨中央辦公廳轉發(fā)〈關于縣級以下人民代表大會換屆選舉工作若干問題的意見〉的通知》實際上就是把人大的立法轉變?yōu)辄h內文件。1986年11月8日全國人大常委會黨組提出《意見》，對1986年換屆選舉作出非常詳細規(guī)定，內容就是對當時《選舉法》和《地方組織法》的解釋與修改（其中甚至包括與當時《選舉法》和《地方組織法》相沖突的內容），從法理上講就是一項“立法”草案。而在同年11月15日-12月2日召開的第六屆全國人大常委會第十八次會議上就通過了關于修改《選舉法》和《地方組織法》的決定。而后的12月25日黨中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關于縣、鄉(xiāng)兩級換屆選舉工作一些問題的緊急通知》，要求當年的選舉“堅決按照中辦發(fā)（1986）36號文件精神”（即12月8日的“通知”）辦理。如此做法使得中辦（1986）36號文件在法律和事實上有了法定約束力。⑿6、 黨的主張經過法定程序變?yōu)閲�家意�?br>
　　中共十三大的政治報告提出，黨的領導是政治領導。黨對國家事務實行政治領導的基本方式是使黨的主張經過法定程序轉變?yōu)閲�家意志。⒀所以，作為我國最高權力機關的全國人大，雖然在法理上能制定憲法和法律并有權追究政黨違反憲法和法律的行為，但是在實際政治體制中人大卻必須接受黨領導人大的“默示權力”。⒁所以，有些學者認為“法律”只不過是“政策”這個巨人的影子。⒂例如，在黨的十一屆三中全會上提出了健全社會主義法制的目標；到了黨的十二大，黨提出了“黨必須在憲法和法律范圍內活動”這一重要的基本政治原則；1982年憲法修改時就將各政黨都必須守法的法治原則確定在憲法中了。

　　近年來，人大的領導人在談到黨與立法關系時總是強調，“要以黨的重要指導思想為指導”，自覺接受黨的領導。全國人大常委委員長李鵬在2000年9月28日“全國省級人大常委會主任研討班”講話時強調，“三個代表”也是做好人大工作的指導思想。他回顧了十一屆三中全會以來憲法幾次修改后說，每次黨的全國代表大會之后，全國人大都把大會提出的黨的重要主張和方針政策通過法定程序載入憲法，變成國家和人民的意志。這充分體現了黨對人大工作的領導，也體現了人大工作自覺接受黨的領導。⒃他在2000年11月2日的“全國人大常委會工作會議”中也要求“立法工作自覺接受黨的領導”。⒄作為我國立法機關的全國人民代表大會，雖然在中國政府過程中不斷增強其作用，但是其威望的提高、作用的增強并不是在共產黨作用和權威缺失的條件下發(fā)生的。恰恰相反，這種地位的提升是共產黨重視并提攜的結果。在1998年九屆全國人大第一次會議上，黨的第二號領導人李鵬當選委員長。截至2000年11月2號，李鵬所領導的全國人大及其常委會在兩年多的時間里就已經通過法律及有關法律問題的決定57件，最重要的在他的任期內通過了豎立人大權威的《立法法》（2000年3月15日第九屆全國人大第三次會議通過）。但是，我們應該看到，這種立法機構的活躍只是為了更好的實現執(zhí)政黨政治、經濟和社會統(tǒng)治的功能，人大和執(zhí)政黨的關系一直沒有跳出“形式和內容”的范疇。我國的執(zhí)政黨實際上已把國家機關的權力統(tǒng)一于全身，而且掌握著軍事力量，決定著利益表達、綜合、決策和執(zhí)行的全過程，它已不同于世界各國中的一般意義上的政黨，相當于國家組織卻又超越了國家組織。這是社會主義國家的一般特征，也體現了中國自己的特點。

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