通過公益訴訟，推動(dòng)社會(huì)變革——印度公益訴訟制度考察

通過公益訴訟，推動(dòng)社會(huì)變革——印度公益訴訟制度考察

    印度是一個(gè)極具鮮明個(gè)性的國(guó)家。任何一個(gè)到過印度的中國(guó)人，所見所聞都會(huì)與先前的想象發(fā)生或輕或重的碰撞，因?yàn)榕鲎�，而印象深刻，難以忘卻。

    印度自1992年實(shí)行改革開放，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于中國(guó)。但其公益訴訟制度自20世紀(jì)70年代末開始建立，正蓬勃發(fā)展，走在了中國(guó)的前面，在世界公益訴訟制度發(fā)展過程中起著先鋒的作用。通過公益訴訟，其司法的觸角進(jìn)一步向社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域延伸，積極地回應(yīng)社會(huì)的變化和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需求，從而推動(dòng)社會(huì)的各項(xiàng)變革。

    一

    學(xué)界一般認(rèn)為，美國(guó)是現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國(guó)。二十世紀(jì)六十年代在美國(guó)發(fā)展起來的這一制度很快出口到其他國(guó)家。[1]印度是第一個(gè)引入公益訴訟制度的國(guó)家，并在印度特定的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)背景下，融入了自身的特點(diǎn)。印度的學(xué)者把印度的公益訴訟制度描述成“產(chǎn)自于舊秩序灰燼中的全新的動(dòng)物—復(fù)活鳥”。[2]

    直到二十世紀(jì)六十年代和七十年代初，在印度，訴訟的概念還仍然處于個(gè)人訴訟這種一對(duì)一式的初步發(fā)展階段。訴訟的提起還是受到損害的個(gè)人的特權(quán)。即便如此，這一特權(quán)的行使還受到個(gè)人所獲資源的極大限制。幾乎沒有集體的力量來處理諸如消費(fèi)者利益、被社會(huì)邊緣化的群體的權(quán)利保護(hù)等涉及到公共利益的問題。到了七十年代末期，情況發(fā)生了變化。1975年6月，英迪拉·甘地領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)大黨政府突然宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)。在這之后的兩年緊急狀態(tài)期間，國(guó)家實(shí)行新聞審查，逮捕了成千上萬(wàn)的持不同政見者，無(wú)數(shù)弱勢(shì)群體的權(quán)益受到了侵犯而無(wú)人顧及，剝奪公民權(quán)利和政治權(quán)利的不合法行為到處在彌漫。另外，法律越來越發(fā)展成為一個(gè)利益驅(qū)動(dòng)的職業(yè)，大多數(shù)印度公民支付不起律師費(fèi)用而沒有能力到法院去尋求權(quán)利救濟(jì)。結(jié)果就造成了憲法和法律中所保障的權(quán)利和大多數(shù)的沒有文化，經(jīng)濟(jì)上處于不利地位的公民之間毫無(wú)關(guān)系。緊急狀態(tài)結(jié)束之后，新聞自由開始恢復(fù)，新聞媒體開始揭露社會(huì)中出現(xiàn)的鎮(zhèn)壓、暴力等侵犯人權(quán)的實(shí)踐，這些都引起了律師、法官和社會(huì)工作者的關(guān)注。受到以上情況的激發(fā)，印度最高法院的兩名大法官Bhagwati 和Krishna Iyer 于1977年提供了一份報(bào)告，建議有必要設(shè)立一種特別的訴訟形式。這種訴訟形式應(yīng)該是為印度人民量身定制的。有人認(rèn)為，這是對(duì)印度政府在緊急狀態(tài)之后所處的合法性危機(jī)的一個(gè)直接反映，也有人認(rèn)為這是印度弱勢(shì)群體的抗議和不斷增長(zhǎng)的印度中產(chǎn)階級(jí)知識(shí)分子開明思想的結(jié)合。這就是印度公益訴訟制度的開始。自此以后，這種由司法界的精英們創(chuàng)設(shè)的法律制度得到了迅速的發(fā)展并在世界公益法發(fā)展中形成了自身的特點(diǎn)。實(shí)踐證明，公益訴訟制度在印度獲得了相比美國(guó)更大的成功。

    二

    歷史上，印度經(jīng)歷了英國(guó)長(zhǎng)達(dá)190年的殖民統(tǒng)治。它繼承了英國(guó)的法律制度，屬于普通法系國(guó)家。在印度的任何成文法律中都沒有規(guī)定公益訴訟制度，它是通過判例逐步發(fā)展起來的。

    印度的公益訴訟概念具有其特定的含義。1981年，最高法院的法官P.N.Bhagwati在S.P.Gupta訴印度政府一案中闡述了公益訴訟的概念“如果侵犯了某一個(gè)人或某一階層人的法律權(quán)利而對(duì)其造成了法律上的錯(cuò)誤或損害，但該人或這一階層的人由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位造成的無(wú)力狀態(tài)不能向法院提出法律救濟(jì)時(shí)，任何公民或社會(huì)團(tuán)體都可以向高等法院或最高法院提出申請(qǐng)，尋求對(duì)這一階層的人遭受的法律錯(cuò)誤或損害給予司法救濟(jì)”。[3]從這一概念的界定中，我們看到，印度的最高法院通過激進(jìn)的變革的方式，放松了對(duì)訴訟主體資格的限制，任何個(gè)人和民間團(tuán)體都有權(quán)提起公益訴訟，而不必證明其與案件有直接的利害關(guān)系。這是印度公益訴訟制度的最典型的特征。傳統(tǒng)的訴訟強(qiáng)調(diào)原告適格，原告要獲取當(dāng)事人資格，必須證明其權(quán)利受到了侵害。這種理論使得對(duì)公共利益的保護(hù)出現(xiàn)了司法真空。印度最高法院有意識(shí)地放松訴訟主體資格，便彌補(bǔ)了這一盲區(qū)。

    印度公益訴訟主體資格的擴(kuò)大具有兩重含義：一是“代表性的訴權(quán)資格”（representative standing），允許任何公民可以代表其他人或團(tuán)體提起申訴。這一擴(kuò)展允許第三方可以基于受害方不能夠親自到法院提起訴訟為由提起申訴；二是“公民訴權(quán)資格”（citizen standing），以公民訴訟主體資格提起的申訴不僅是作為其他人的代表身份提起訴訟，而且是為了公眾的利益提起訴訟，是為了捍衛(wèi)那些“分散”于公眾中的沒有單個(gè)的權(quán)利可以適用的或沒有法律可以覆蓋其中的權(quán)利。

    英國(guó)的公益訴訟立法模式相對(duì)比較保守。在英國(guó)，檢察長(zhǎng)是唯一能在法院代表公眾的人，是公共利益的代言人。雖然地方政府機(jī)關(guān)和某些機(jī)構(gòu)可以根據(jù)授權(quán)或在自己的管轄范圍內(nèi)代表公眾起訴，但私人一般不能直接提起公益訴訟。[4]印度的最高法院通過積極的改革方式，強(qiáng)調(diào)任何人和團(tuán)體都可以提起公益訴訟來實(shí)施社會(huì)上弱勢(shì)群體的集體權(quán)利。認(rèn)為，程序僅僅是從屬于正義的，它不應(yīng)該阻礙弱勢(shì)群體獲得司法公正的權(quán)利。應(yīng)該根據(jù)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，采取務(wù)實(shí)的態(tài)度來處理訴訟主體資格的問題，從而積極回應(yīng)社會(huì)的變化和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需求。印度的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境要求采取較為靈活的訴訟主體資格政策。這樣，就可以受理盡可能多的公益訴訟案件，使更多的糾紛進(jìn)入司法裁判的領(lǐng)域。這種積極的思想代表了第一個(gè)發(fā)展中的普通法國(guó)家對(duì)統(tǒng)治其幾個(gè)世紀(jì)的英國(guó)法律制度的背離。它極大地改變了傳統(tǒng)的司法功能，使得普通人能夠到法院去尋求司法公正。支持印度法院行為的法哲學(xué)理念是“社會(huì)能動(dòng)主義”，一種以達(dá)到社會(huì)正義為目的的司法能動(dòng)主義。當(dāng)某類社會(huì)沖突大量涌現(xiàn)時(shí)，作為社會(huì)正義的最后一道防線，司法必須與時(shí)俱進(jìn)給出相應(yīng)的司法救濟(jì)。實(shí)際上，這也是近代各國(guó)司法理念由因循守舊向司法能動(dòng)轉(zhuǎn)變的集中體現(xiàn)。

    印度公益訴訟制度的第二個(gè)特點(diǎn)是獨(dú)創(chuàng)了“書信管轄權(quán)”，即法院可以根據(jù)任何人或社會(huì)組織寫來的一封信、一張明信片或提交上來的新聞報(bào)道行使公益訴訟的管轄權(quán)。這樣，法院的大門向窮人和文盲敞開了。在九十年代初期，存在很多這種情況。例如，一個(gè)公民寫給最高法院一封信，舉報(bào)非法開采石灰石，污染了周邊的環(huán)境，被視為公益訴訟案件；一名記者寫信揭露國(guó)家海岸線由于沒有計(jì)劃的開發(fā)而受到了污染，也被視為公益訴訟案件。目前，法院一般要求有詳細(xì)的訴求，仔細(xì)地審查決定是否受理案件。但是，目前，仍然沒有具體的法律來詳細(xì)規(guī)定公益訴訟案件受理的標(biāo)準(zhǔn)，法院仍然可以行使“書信管轄權(quán)”。法院可以根據(jù)案件的具體情況，行使其自由裁量權(quán)。

    公益訴訟在性質(zhì)上屬于非控辯式的訴訟模式。這一性質(zhì)與傳統(tǒng)的訴訟方式截然不同。在傳統(tǒng)的訴訟中，當(dāng)事方的結(jié)構(gòu)是二元的，對(duì)過去實(shí)踐法律后果的認(rèn)定存在著爭(zhēng)議，一方提出申訴或提出救濟(jì)，另一方則反對(duì)該申訴或提出的救濟(jì)。[5]非控辯式的訴訟模式體現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)。首先它是一種協(xié)作型的訴訟方式。借用印度榮譽(yù)大法官A.S.Anand的話來說，“公益訴訟常被人們看作是申訴方、法院和政府之間的一種合作式的努力”。當(dāng)事方和法院之間不是控辯式的關(guān)系，他們共同努力為社會(huì)中的弱勢(shì)群體尋求正義，是一種合作式的關(guān)系。通過公益訴訟尋求行政機(jī)關(guān)對(duì)他們憲法上和法律上的義務(wù)加以關(guān)注并給予實(shí)施。這樣法治就不僅僅受惠于幸運(yùn)的少數(shù)人而普惠于所有公眾，而不論其權(quán)力、地位和財(cái)富。在公益訴訟中，法院的作用不僅僅局限于傳統(tǒng)的訴訟中的認(rèn)定事實(shí)和解決糾紛，它行使三種不同的功能：1、議會(huì)監(jiān)督員（Ombudsman）的角色， 法院受理公民的申訴，并且把最重要的問題通過公益訴訟引起政府部門的關(guān)注；2、法院提供了一個(gè)場(chǎng)所來討論公共利益問題，并采取臨時(shí)措施提供緊急救濟(jì)；3、法院充當(dāng)了仲裁者的身份，在公共利益和個(gè)人利益之間尋求平衡，提出可能的折中方案。非控辯式的訴訟的另外一個(gè)特點(diǎn)是它屬于調(diào)研式的訴訟方式。在公益訴訟中，法院的工作是建立在書記員的報(bào)告、專家的評(píng)論以及新聞媒體的報(bào)道等基礎(chǔ)之上。法院還經(jīng)常任命一個(gè)社會(huì)法律委員會(huì)去調(diào)查案件的事實(shí)，委員會(huì)向法院提交報(bào)告。法院通過這些方式來收集案件的事實(shí)，作為判斷的根據(jù)。

    在印度，高等法院和最高法院對(duì)公益訴訟案件都享有管轄權(quán)。對(duì)此問題，沒有具體的成文法律來區(qū)分其中的差別，完全根據(jù)案件的特定情況來決定。在實(shí)踐中，如果申訴涉及到法律上的錯(cuò)誤，一般由各邦的高等法院來受理。如果申訴基本權(quán)利受到了侵犯，則可以根據(jù)憲法的第32條由高等法院或者是最高法院來受理。在實(shí)踐中，公益訴訟案件還根據(jù)受影響的人群的多少來決定到高等法院還是最高法院起訴。如果只涉及到一小部分人的利益，可以到高等法院起訴。例如，污水排放影響到了當(dāng)?shù)氐?0個(gè)家庭的生活，可以到高等法院提起公益訴訟。如果大規(guī)模的人群受到了幫政府或中央政府的決策的影響，可以直接到最高法院提起訴訟，例如，禁止播放成人電影的問題。當(dāng)然，這種區(qū)別不是絕對(duì)的，還要根據(jù)案件的具體情況來定。

    在印度的公益訴訟制度中，當(dāng)公共利益受到影響時(shí)，任何個(gè)人都可以提起公益訴訟，而不必證明其與案件有直接的利害關(guān)系。但是，不能單獨(dú)針對(duì)個(gè)人提起公益訴訟，而只能對(duì)邦政府、中央政府和市政當(dāng)局等國(guó)家機(jī)構(gòu)提起公益訴訟。私人當(dāng)事方可以作為共同被告加入到公益訴訟中。例如，新德里的一家工廠排放工業(yè)廢料造成了污染，附近的居民或者是其他的人或組織提起了公益訴訟，被申訴方可以是新德里政府、國(guó)家污染委員會(huì)和這家工廠。但是，不能單獨(dú)對(duì)這家工廠提起公益訴訟。從這一點(diǎn)，我們也可以看出，印度的公益訴訟制度是由憲法性訴訟轉(zhuǎn)化而來的，一定程度上帶有司法審查的特點(diǎn)，其“首要的側(cè)重點(diǎn)是放在國(guó)家的鎮(zhèn)壓措施、政府的違法行為、行政機(jī)關(guān)的不軌行為，以及社會(huì)地位低下的階層受剝削和他們的權(quán)利和資格遭到否定的問題”。

    三

    印度的法院在通過公益訴訟這種方式促進(jìn)社會(huì)公正和變革方面起了積極的作用。在Hussainara Khatoon 訴比哈爾邦[6]案件中，一名律師根據(jù)一個(gè)新聞報(bào)道提起了公益訴訟。據(jù)該報(bào)道，成千上萬(wàn)的未經(jīng)審判的囚犯被關(guān)押在比哈爾邦的許多監(jiān)獄里。這個(gè)訴訟暴露了刑事司法制度的失敗，導(dǎo)致了一系列的訴訟，最終釋放了4萬(wàn)名未審判的囚徒。之后，受到及時(shí)審判的權(quán)利被印度憲法第21條承認(rèn)為一項(xiàng)基本的權(quán)利；Bandhua Mukti Morcha 訴印度政府[7]一案，涉及到對(duì)開采石礦的被奴役的工人的保護(hù)；Sheela Barse 訴印度政府[8]一案，涉及到被關(guān)押在監(jiān)獄里的青少年的保護(hù)；P.U.D.R 訴德里警察大臣[9]一案，涉及到警察酷刑的問題；德里工作的婦女論壇訴印度政府[10]一案，涉及到對(duì)強(qiáng)奸受害者的保護(hù)。在具有里程碑意義的Vishaka 訴拉賈斯坦邦[11]這一案件中，最高法院宣布在工作場(chǎng)所對(duì)婦女的性騷擾構(gòu)成對(duì)性別平等和尊嚴(yán)權(quán)利的侵犯，而性別平等和尊嚴(yán)權(quán)在印度憲法中是基本權(quán)利，受到憲法的保護(hù)。

    公益訴訟制度在印度設(shè)立的最初目的是為那些人權(quán)受到侵犯而又不能親自訴諸于法院來獲得救濟(jì)的社會(huì)弱勢(shì)群體提供司法救助的方式�？梢哉f，公益訴訟為人權(quán)保護(hù)開辟了新的天地。回顧印度的公益訴訟發(fā)展，可以看出，印度的法院在公益訴訟案件中主要通過以下幾種方式來加強(qiáng)對(duì)人權(quán)的保護(hù)：1、充分發(fā)揮司法能動(dòng)性，擴(kuò)大解釋對(duì)基本權(quán)利的保護(hù)。首先，法院應(yīng)對(duì)社會(huì)的變化，通過放松對(duì)訴訟主體規(guī)則的限制，賦予每一個(gè)公民都有資格為了弱勢(shì)群體的人權(quán)保護(hù)提起公益訴訟，而不論其自身權(quán)益是否受到了侵犯。而且，法院通過行使“書面管轄權(quán)”這種簡(jiǎn)便易行的方式為更多的人參與司法提供了可能。這樣，公益訴訟為社會(huì)弱勢(shì)群體開啟了一扇大門，提供了一個(gè)法律的空間。在這個(gè)空間里，他們的權(quán)利能為社會(huì)所關(guān)注，他們的愿望能夠被表達(dá)。其次，最高法院在公益訴訟案件中，擴(kuò)大解釋了平等權(quán)、生命權(quán)和人身權(quán)等基本權(quán)利的含義，使更多的權(quán)利被包含在基本權(quán)利范圍內(nèi)，從而受到憲法的保護(hù)。例如，環(huán)境權(quán)不是印度憲法中所列舉的可提起司法審查的基本權(quán)利。印度最高法院通過擴(kuò)大解釋生命權(quán)而使這一權(quán)利得到保護(hù)。生命權(quán)，這項(xiàng)基本的權(quán)利已經(jīng)被擴(kuò)展到包括享有健康環(huán)境的權(quán)利，有尊嚴(yán)地生活的權(quán)利，作為一個(gè)物種存在的權(quán)利。[12]此外，通過擴(kuò)大解釋，及時(shí)審判的權(quán)利、免費(fèi)的法律援助的權(quán)利、教育權(quán)、住房的權(quán)利、免受酷刑的權(quán)利等都作為人權(quán)而存在。法院的司法解釋為這些新的權(quán)利保護(hù)提供了法律淵源，并激勵(lì)法院去推動(dòng)實(shí)施這些權(quán)利。2003年的公民自由聯(lián)盟訴印度政府一案再一次體現(xiàn)出印度最高法院司法解釋中的能動(dòng)主義。在這個(gè)案件中，最高法院認(rèn)為：“應(yīng)該正確地認(rèn)識(shí)到，憲法中所奉為神圣的基本權(quán)利沒有固定的內(nèi)容，法院不斷地為其注入新鮮的血液，使其充滿活力�！盵13]2、監(jiān)督國(guó)家設(shè)立的一些機(jī)構(gòu)，例如，監(jiān)獄、青少年管教所和精神病院，通過司法干預(yù)，期望能逐步改善這些機(jī)構(gòu)的管理狀況，從而提高對(duì)這些人群的人權(quán)保護(hù)。實(shí)際上，通過這一方式，法院間接地行使了這些國(guó)家機(jī)構(gòu)的管理職能。3、創(chuàng)設(shè)了新的認(rèn)定事實(shí)的方法。在許多公益訴訟案件中，法院任命自己的社會(huì)和法律調(diào)查委員會(huì)或者派遣工作人員去調(diào)查案件。有時(shí)候，法院也會(huì)得到國(guó)家人權(quán)委員會(huì)或中央調(diào)查局的協(xié)助調(diào)查侵犯人權(quán)的案件。4、在公益訴訟案件中，法院可以對(duì)受害者提供多種救濟(jì)方式。在最高法院受理的公益訴訟案件中，大多數(shù)案件都是通過采取臨時(shí)救濟(jì)措施而獲得救濟(jì)的。例如，要求關(guān)閉排放有毒氣體的工廠，對(duì)受害者提供賠償?shù)�。在公益訴訟案件中，對(duì)受害者給與賠償并不阻止受害者提起損害賠償?shù)拿袷略V訟。

    在公益訴訟中，許多申訴是由公益法[14]團(tuán)體提起的。印度的公益法團(tuán)體蓬勃發(fā)展，在公益訴訟中發(fā)揮著重要的作用。公益訴訟是公益法團(tuán)體改變社會(huì)的一種最經(jīng)常使用的工作方法。其他的工作方法還包括法律咨詢、立法倡議和游說、法學(xué)研究和教育等。在公益法團(tuán)體看來，法律不僅僅是一種解決爭(zhēng)端的方式，更應(yīng)該是獲得社會(huì)正義的工具。他們關(guān)注公共問題而不是私人問題，著眼于改變而不僅僅是支持現(xiàn)有的法律和社會(huì)結(jié)構(gòu)，特別是社會(huì)中權(quán)力的分配。公益法團(tuán)體認(rèn)為，如果能夠創(chuàng)造性地使用法律，法律能夠成為一種資源，這種資源能夠鼓勵(lì)人們投身于社會(huì)行動(dòng)中來改善人們的生活。正是在這些理念的支撐下，公益法團(tuán)體積極參與公益訴訟。

    公益法團(tuán)體追求的是改變而不僅僅是支持現(xiàn)有的法律和社會(huì)結(jié)構(gòu)這一目標(biāo)使它們區(qū)別于法律援助機(jī)構(gòu)。法律援助機(jī)構(gòu)為社會(huì)中的弱勢(shì)群體、得不到法律服務(wù)的人提供法律幫助，這種幫助是在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)開展的，但是它們不旨在通過法律幫助改變現(xiàn)有的法律和社會(huì)結(jié)構(gòu)，或者挑戰(zhàn)社會(huì)中的權(quán)力分配。這一特性也使得公益法團(tuán)體與政府相對(duì)立。許多公益法團(tuán)體正是在政府自身不能夠積極促進(jìn)社會(huì)變革，不能根治資源和權(quán)力的不平等分配時(shí)出現(xiàn)的。

    四

    印度的公益訴訟制度自二十世紀(jì)七十年代末開始出現(xiàn)，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，目前，已經(jīng)進(jìn)入了非常廣闊的以前司法不曾干預(yù)的社會(huì)生活領(lǐng)域。在早期的公益訴訟發(fā)展階段，它被用來反對(duì)濫用權(quán)力，維護(hù)社會(huì)中處于不利地位的、被邊緣化了的弱勢(shì)人群的權(quán)利保護(hù)。隨著其迅猛發(fā)展，公益訴訟的范圍已完全超越了其最初的目的。例如，一個(gè)人可以到法院提起公益訴訟，抱怨路況極為糟糕。法官可以打電話給市長(zhǎng)，要求他改善現(xiàn)狀；新德里的市民可以提起公益訴訟，反對(duì)柴油發(fā)動(dòng)機(jī)公交車給城市帶來的污染。法院要求市政當(dāng)局改變公交車燃料的類型。諸如此類，公益訴訟的觸角已經(jīng)延伸到了公共生活的各個(gè)領(lǐng)域。但無(wú)需否認(rèn)，法院通過積極的司法能動(dòng)主義擴(kuò)大訴訟主體資格使更多的人獲得司法公正權(quán)利的同時(shí)，也導(dǎo)致了濫訴的現(xiàn)象。這種狀況使得公益訴訟這一概念處于一種不確定的狀態(tài)。目前，在印度，針對(duì)公益訴訟的概念引起了很多的爭(zhēng)論。

    在最近幾年，大多數(shù)提交到法院的公益訴訟案件涉及到政治治理、經(jīng)濟(jì)決策、政府腐敗和濫用公共資金等問題。對(duì)于這種現(xiàn)象，大家討論的核心問題是公益訴訟是否應(yīng)該局限在保護(hù)那些處于不利地位的群體的基本人權(quán)，還是應(yīng)該擴(kuò)大到與保護(hù)弱勢(shì)群體的基本人權(quán)沒有關(guān)聯(lián)的那些被認(rèn)知的公共利益。在BALCO雇工聯(lián)盟訴印度政府一案中，最高法院的法官B.N.Kirpal J 再一次闡釋了公益訴訟的含義：“在最近幾年，公益訴訟出現(xiàn)了這樣一種傾向，即越來越變成了一種宣揚(yáng)利益訴訟（publicity interest litigation）或者私人利益訴訟（private interest litigation）， 起著相反的作用。公益訴訟并不是包治百病的靈丹妙藥，它在本質(zhì)上是用來保護(hù)弱勢(shì)群體的基本人權(quán)，是由具有公益精神的人代表窮人、無(wú)助者或者是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)方面的原因不能親自訴諸法院尋求救濟(jì)的人提起的訴訟××××××”。[15]他認(rèn)為，“如果政府部門沒有履行憲法或法律規(guī)定的義務(wù)造成了對(duì)公眾的損害，可以通過公益訴訟的方式進(jìn)行司法干預(yù)。但是，公眾關(guān)注的每一個(gè)問題不可能都成為公益訴訟的主題。法院并不打算也不應(yīng)該履行國(guó)家的管理職能”。[16]由此可見，公益訴訟主體的開放性和司法觸角的延伸也導(dǎo)致了法院和政府部門之間以及和政治進(jìn)程之間的許多問題。印度的許多學(xué)者對(duì)此現(xiàn)象提出了嚴(yán)厲的批評(píng)，認(rèn)為公益訴訟的范圍已經(jīng)擴(kuò)展到脫離了其最初的目的，法院儼然已經(jīng)不是那些無(wú)助者的人權(quán)捍衛(wèi)者，而成為了國(guó)家治理機(jī)構(gòu)。[17]印度前首席大法官P.N.Bhagwati 提出了限制受理公益訴訟案件的標(biāo)準(zhǔn)來解決這些問題。主張：1、申訴方必須向法院證明其提出申訴是善意的，而不是出于個(gè)人的私利或任何別有用心的動(dòng)機(jī)；2、法院不能允許政客或其他人為了延長(zhǎng)行政決定的合法性或者是獲得某一政治目的而濫用公益訴訟；3、司法機(jī)關(guān)必須在使用這一工具時(shí)小心謹(jǐn)慎，避免介入政府的立法和行政部門的領(lǐng)地。

    印度最高法院對(duì)一些邦的高等法院受理公益訴訟案件的方式表示不滿。認(rèn)為，大量的自稱為公益訴訟的案件涌入法院，實(shí)際上只有很小的比例的案件是真正的公益訴訟案件。法院忽略了許多案件的真正意圖，受理了本不應(yīng)該受理的案件，浪費(fèi)了許多寶貴的時(shí)間，而這些時(shí)間本應(yīng)該花在處理真正的公益訴訟案件。這種情況導(dǎo)致了真正的申訴者苦苦等候在法院門外，使他們產(chǎn)生了挫敗感，漸漸地對(duì)國(guó)家的司法制度失去了信心。針對(duì)這種現(xiàn)象，印度最高法院形成了受理公益案件的內(nèi)部原則，來指導(dǎo)審查是否滿足公益訴訟案件的條件：1、申訴方的身份證明；2、申訴方提供的信息基本正確；3、申訴方提供的信息不是模糊和不確切的；3、申訴方提供的信息應(yīng)表明所涉及問題的嚴(yán)重性。此外，法院還要考慮到，不允許任何人以敗壞他人為目的的漫無(wú)邊際的訴訟，避免公眾攻擊一些具有合理性的行政決策。在處理這些案件時(shí)，法院應(yīng)該嚴(yán)格審查是否假借幫助解決大眾的實(shí)際痛楚來達(dá)到其他的目的，特別是防止政治壓力集團(tuán)不能通過行政或政治手段解決的問題通過公益訴訟來獲得掩蓋的目的和利益。法院一旦受理了公益訴訟案件，除非法院同意是不允許撤回申訴的。申訴方不能根據(jù)自己的意愿收回申訴。法院在考慮是否同意撤訴時(shí)，要考慮公共利益，并要確保撤訴不會(huì)導(dǎo)致濫用法律程序。顯然，印度最高法院已經(jīng)清楚地意識(shí)到，濫用公益訴訟制度將會(huì)導(dǎo)致其成為一種無(wú)效的制度，成為普通的訴訟方式的一種廉價(jià)的替代物，從而失去了其存在的真正意義。

    公益訴訟強(qiáng)調(diào)訴訟是一種社會(huì)變革的方式。那么，公益訴訟在多大程度上能夠推動(dòng)更大范圍的立法變化、法律變革或者是發(fā)動(dòng)群眾采取行動(dòng)來敦促政府對(duì)司法意見及時(shí)做出反應(yīng)？如何評(píng)估公益訴訟中法院判決的執(zhí)行？如何準(zhǔn)確評(píng)估判決對(duì)公共政策的影響力？所有這些都涉及到司法判決的有效性問題。對(duì)此，印度的有些學(xué)者提出了質(zhì)疑，抱怨有些公益訴訟案件沒有得到好的救濟(jì)，或者是法院判決的執(zhí)行過程非常緩慢。另外，審視一個(gè)由司法界的精英們創(chuàng)設(shè)的旨在幫助社會(huì)底層的人們的制度中，分析在實(shí)踐中哪些團(tuán)體提起了訴訟，哪些團(tuán)體參與了訴訟，哪些團(tuán)體最終從訴訟中受益了這一問題至關(guān)重要。在印度公益訴訟制度存在和發(fā)展的二十多年中，絕大多數(shù)的申訴是由社會(huì)精英們提起的。他們大多是律師、法官、學(xué)者、社會(huì)工作者以及社會(huì)公益團(tuán)體。所以，權(quán)利受到侵犯的人并不直接參與到公益訴訟中來，他們的權(quán)利保護(hù)依靠其他人。實(shí)際上，公益訴訟是由那些能夠利用法律資源根據(jù)他們的選擇來決定提起公益訴訟的人來控制的。這樣，就決定了那些處于社會(huì)底層的人對(duì)以上這些精英們或社會(huì)行動(dòng)組織所關(guān)注問題的重點(diǎn)的依賴。有時(shí)候，公益訴訟集中在對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)利的保護(hù)上，有時(shí)候，集中在濫用公共財(cái)產(chǎn)和公共資金上。當(dāng)然，這一問題的產(chǎn)生是和公益訴訟制度自身的特點(diǎn)是分不開的。在印度公益訴訟的發(fā)展進(jìn)程中，許多問題，包括上文所提到的濫訴問題，都還沒有得到根本的解決。

    盡管如此，大多數(shù)的學(xué)者和司法界的人士都對(duì)印度公益訴訟制度的發(fā)展給與了積極的評(píng)價(jià)，認(rèn)為，在維護(hù)社會(huì)正義和平等中公益訴訟的作用不容質(zhì)疑。在公益訴訟中，法院的裁決不管能否立即實(shí)行，這些裁決至少具有很大的象征意義。它對(duì)未來的社會(huì)變革起著引領(lǐng)的作用。最高法院在裁決中設(shè)立的先例為社會(huì)創(chuàng)立了規(guī)范。而公益訴訟的意義就在于為建立一個(gè)公平和平等的社會(huì)創(chuàng)建規(guī)范。在發(fā)揮這一功能中，法官起著提示和警醒的作用，提示國(guó)家機(jī)構(gòu)在哪些地方做得不對(duì)，并給他們一個(gè)機(jī)會(huì)去糾正錯(cuò)誤。由此，創(chuàng)造了一個(gè)新的國(guó)家責(zé)任理念，追求關(guān)注人權(quán)和人的價(jià)值這一法律文化的形成。

    通過公益訴訟而催生的政策和機(jī)構(gòu)加速了社會(huì)變革的進(jìn)程。通過對(duì)一個(gè)公益案件的判決，例如支持一

    最近，在讀夏勇教授新近出版的《中國(guó)民權(quán)哲學(xué)》，記得其序言中有過這樣一段話，大意是他在斷斷續(xù)續(xù)琢磨西方權(quán)利哲學(xué)時(shí)，始終是以文化和語(yǔ)言的異己者的身份和姿態(tài)進(jìn)去的，每進(jìn)去一點(diǎn)就耐不住朝外走，試圖解釋中國(guó)的問題，融會(huì)中國(guó)的文化。印度和中國(guó)，是兩個(gè)不該疏遠(yuǎn)實(shí)際上卻有些疏遠(yuǎn)的近鄰。冒冒失失地闖進(jìn)這個(gè)戴著面紗的神秘國(guó)度，短暫的考察中始終離不開和中國(guó)的比較。我國(guó)現(xiàn)行的司法制度對(duì)侵害公共利益，特別是大型集團(tuán)性侵害的事件缺乏有效的救濟(jì)機(jī)制。印度的公益訴訟制度的勃興和發(fā)展與其國(guó)家制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化傳統(tǒng)等社會(huì)背景因素密切相關(guān)，有其特殊性�？疾煊《鹊墓�益訴訟制度，有利于革新我們的司法理念，為建立適合中國(guó)國(guó)情的公益訴訟制度創(chuàng)造適宜的土壤和空間。

　　參考文獻(xiàn)：

    [1] Dhavan， Whose Law？ Whose Interest？， in Public Interest Law， Cooper & Dhavan eds.， 1986。

　　[2] Canningham， Public Interest Litigation in India Supreme Court： A Study in Light of American Experience， 29 J. of the India L. Inst.495（1987）。

    [3] S.P. Gupta v. Union of India， 1981 （Supp） SCC 87。

　　[4] 陳業(yè)宏，唐鳴，中外司法制度比較（M），北京商務(wù)印書館，2000。

　　[5] 參見案例People‘s Union for Democratic Rights v. Union of India， AIR 1982 S.C. 1473。

　　[6] Hussainara Khatoon v. State of Bihar， AIR 1979 SC 1360。

　　[7] Bandhua Mukti Morcha　v. Union of India， AIR 1984（4） SCC 161。

　　[8] Sheela Barse v. Union of India， AIR 1986 SC 1773。

　　[9] P.U.D.R. V. Commissioner of Police， Delhi， 1989（1） SCALE 114。

　　[10] Delhi Domestic Working Women’s Forum v. Union of India， （1995） 1 SCC 14。

　　[11] Vishaka v. State of Rajasthan， （1997） 6 SCC 241。

　　[12] 印度憲法第21條規(guī)定： “除非根據(jù)法律規(guī)定的程序，任何人不能被剝奪生命和人身自由�！庇《茸罡叻ㄔ河脙煞N方式來擴(kuò)大這一消極權(quán)利（negative right）。首先，任何影響人身自由的法律都應(yīng)該是合理的、公平的和公正的（參見ManekaGandhi.v. Union of India，1978 SC 597， 623-624； Francis Coraie Mullin v. The Administrator Union Territory of Delhi， AIR 1981 SC 746， 749-750）； 其次，最高法院承認(rèn)了第21條暗含的、沒有具體列明的自由。最高法院正是用第二種方法解釋了生命權(quán)和人身自由權(quán)應(yīng)該包含享有潔凈環(huán)境的權(quán)利。

    [13] Peoples Union for Civil Liberties v. Union of India， AIR 2003 SC 2385。

　　[14] 關(guān)于公益法這一概念，參見徐卉，公益法與公益訴訟，公益訴訟創(chuàng)刊號(hào)，法學(xué)研究雜志社出版。

    [15] BALCO Employees Union （Regd） v. Union of India， AIR 2002 SC 378。

　　[16] BALCO Employees Union （Regd） v. Union of India， AIR 2002 SC 382。

　　[17] 參見，Parmanand Singh， Public Interest Litigation， Annual Survey of Indian Law 2003，The Indian Law Institute， New Delhi， India.

    蔣小紅

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