國有資產(chǎn)減持事件的立法屬性探討

國有資產(chǎn)減持事件的立法屬性探討 　　隨著我經(jīng)濟體制改革的不斷深入，產(chǎn)權改革被提上重要的議事日程。所以一段時間以來，國有資產(chǎn)的減持問題一直都是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟所有制結構調(diào)整進程中的一個焦點問題。中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會為減持國有資產(chǎn)做了綱領性的規(guī)劃，提出了從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局的任務，明確國有經(jīng)濟需要控制的是關系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域。這就意味著在其它競爭性市場領域，國有經(jīng)濟可以逐步收縮或退出。因此國有資產(chǎn)的減持問題被正式提上日程，這以證券市場上的國有股減持為最醒目表現(xiàn)。但是以國有股減持為代表的國有資產(chǎn)減持一直都是命途多舛：從1999年12月中國嘉陵和黔輪胎國有股減持試點，到2001年6月12日財政部出臺《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，到10月23日中國證監(jiān)會叫停暫行辦法，再后到國務院決定暫時停止在國內(nèi)證券市場上進行國有股減持，國有股減持問題被困頓下來并至今。

　　剛剛勝利閉幕的中共十六大確立了中央和地方有分有合的國有資產(chǎn)管理新體制，進一步明確了中央與地方政府關于國有企業(yè)管理的職能，提升了地方政府的參與積極性。這將極大的改變以往由于以往職權不分，多數(shù)地方政府對于國有資產(chǎn)重組的興趣不高，只有在企業(yè)運作幾乎陷于停頓的情況下才同意讓社會資本介入的狀況。如今有了這個改革措施，地方政府自然會考慮自身利益。這將為國有資產(chǎn)轉讓提速提供強大動力。以后隨著國有資產(chǎn)分級管理，各級政府有了明確的處置權。所以人們普遍預料國有資產(chǎn)“減持”的進程會加快。

　　當然，目前包括政府、學界以及社會民眾在內(nèi)的各界都認識到減持國有資產(chǎn)對于當前國民經(jīng)濟結構調(diào)整的重要意義，對于是否應當減持大家都不再有異議。但是關鍵的問題是，如何規(guī)范和保障減持，不重蹈過去半途而廢的覆轍而在規(guī)范的程序上良性的運作？

　　通過立法對國有資產(chǎn)減持進行規(guī)制被認為是規(guī)范和保障國有資產(chǎn)減持順利進行的一條有效途徑。因為眾所周知，法律具有穩(wěn)定性、強制性的特征，在一個法治的社會里，法律具有至上的效力。因此，如果我們意圖把一件非常重要的事情穩(wěn)定的、有保障的推行下去，那么把其上升到立法的層面是非常重要的。那么，對于我們正在推行的國有資產(chǎn)減持工作，是否有必要把其上升到立法的層面上呢？

　　一、國有資產(chǎn)減持事件的待創(chuàng)制性特征決定了其屬于立法權行使范圍。

　　區(qū)分一項事項是否屬于立法權行使范圍的動機是在三權分離的理論框架下展開的。三權分離的理論模式把一個統(tǒng)一的國家主權劃分為立法權、司法權、行政權三種權力形態(tài)，當然，這一劃分的前提是認為這三種權力之間有著明顯的各不相同的屬性。很明顯，這里討論到的國有資產(chǎn)減持問題在很大程度上并不會和處于消極的不告不理狀態(tài)的司法權聯(lián)系在一起，而更多的牽涉行政權與立法權的界分問題。行政權與立法權是一個統(tǒng)一的國家主權分立的三個方面的其中兩種，這種在法學理論和實際運作兩個層面的區(qū)分是出于保障公民自由的需要：“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手，自由便不復存在；因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐的執(zhí)行這些法律�！�1有關劃分立法權與行政權界限的工具可以被用于分析減持我國國有資產(chǎn)這一事件的權力屬性問題。

　　界分一個事項是屬于立法權的行使范圍還是行政權的行使范圍的任務要求我們回到立法權和行政權這兩種權力的區(qū)分本身。但是傳統(tǒng)的三權分離理論論說的主要是行政權與立法權應當區(qū)分的合理理由，在實際生活中應當如何區(qū)分這兩種權力的行使范圍，為應當由立法權加以調(diào)節(jié)的事項和應當由行政權加以調(diào)節(jié)的事項劃出清楚的邊界，先賢們似乎沒有為我們提供標準的答案2.這種狀況直到晚近的立法學研究和行政學研究的發(fā)展從兩個方面分別對立法權和行政權加以比較“精細”的研究才得以緩解。

　　行政法學者是從行政與立法及司法相區(qū)別的角度來界說行政權，他們認為，行政是“行政人員的責任或職責，特別是政府的執(zhí)行職能……它既不是立法的，也不是司法的”，是“政府及其機構事務的管理和指揮”3.有現(xiàn)代行政學鼻祖之稱的威爾遜更認為，行政是政府的執(zhí)行，“是公法的明細而系統(tǒng)的執(zhí)行活動，一般法律的每一個具體執(zhí)行細節(jié)都是一種行政行為”4.從這個角度看，行政權是國家政治和行政兩種功能中的執(zhí)行國家意志的功能5.立法學則從定義法的角度來對其所“立”對象進行了描述，通過對法的概念分析我們或許可以找到應立法事項和應行政管理事項的分野�！胺ㄊ且哉�權意志形式出現(xiàn)的，作為司法機關辦案依據(jù)的，具有普遍性、明確性和肯定性的，以權利和義務為內(nèi)容的，首先和主要體現(xiàn)執(zhí)政階級意志并最終決定于社會物質(zhì)生活條件的，各種社會規(guī)范的總稱�！�6以上的論述可以使我們總結出的一個結論，立法權是一種國家或者主權意志表達的權力，行政權則是執(zhí)行國家意志的權力。相應的，應當通過立法方式加以解決的事項就必須具有需要國家意志的表達之必要，是屬于一“創(chuàng)制性”事件，而行政管理范圍內(nèi)的事項就應當是實現(xiàn)這種所表達出來的意志所要進行的“一切有組織的協(xié)調(diào)”。7聯(lián)系我國的法制狀況，考察待處理的事項是否具有創(chuàng)制性特征，也就是說通過考察有沒有既往的立法已經(jīng)對之進行了必要的規(guī)制而把剩下的事情交由執(zhí)行性的行政權來行使，我們就可以獲得對于該事項是屬于行政權范圍還是屬于立法權范圍的大致概念。

　　根據(jù)以上的一般理論前提，我們來考察我國的國有資產(chǎn)減持問題。首先可以看到，我國的國有資產(chǎn)減持問題是我國經(jīng)濟所有制結構調(diào)整過程中發(fā)生的一項全新的事項。因為建國以來，我國建立了強大的國有企業(yè)，形成龐大的國有資產(chǎn)，這一所有制結構曾經(jīng)推動了國民經(jīng)濟的高速增長和人民生活水平的明顯提高。但是，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入到一個更高的階段，“一大二公”的所有制結構的劣勢就開始凸現(xiàn)出來，調(diào)整國有經(jīng)濟結構就成為經(jīng)濟體制改革中的一項重要任務。可以說，國有資產(chǎn)減持問題是我們在經(jīng)濟改革征途過程中所面臨的一項史無前例的歷史使命。正是因為此，在我國的法律框架下，并沒有相應的法律規(guī)則對之進行調(diào)整。由此可以得出國有資產(chǎn)減持事項符合我們上面所論述到的創(chuàng)制性的特征。

　　二、國有資產(chǎn)減持事件的重要性特征決定了其立法位階只能是法律。

　　明確了國有資產(chǎn)減持事項的創(chuàng)制性特征，并不能使我們得出其必然屬于應當由代議機關行使立法權事項范圍的結論。因為，由于社會發(fā)展的加速，特別是現(xiàn)代行政國家形態(tài)的出現(xiàn)，行政權力縱向擴張至立法權領域，人們開始承認行政立法權的存在，即行政機關在某些特定的條件下，可以通過制定職權內(nèi)的規(guī)范性文件的方式進行立法。8因此，對于創(chuàng)制性事件，除了可能屬于狹義立法權行使范圍之外還可能存在著是否屬于行政立法權范圍的問題。

　　如何在狹義立法權行使范圍和行政立法權行使范圍之間作出界定？對此，學界并沒有很多的討論。但是大家基本都默認的一個原則，這個原理就是重要性原則。如果一個待創(chuàng)制性立法的事項對于國家主權安全、國家基本制度、社會發(fā)展、公民基本權利有重要影響，那么就應當由作為代議機關的立法機關作出立法；否則，對于重要程度比較低同時對時效性要求又比較高的待創(chuàng)制性立法，則可以由有權的行政機關在其職權范圍內(nèi)進行行政立法。這一理論模式突出表現(xiàn)為我國立法法對于在我國只能由法律規(guī)定事項的詳細規(guī)定。9這些規(guī)定涉及了國家主權、國家基本制度、公民基本權利等事項，可以看出，這些事項都是對于我國社會發(fā)展、公民權利極其重要的事項。

　　對照該條的詳細規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，這一條文中的第八項和我們在這里討論到的國有資產(chǎn)減持制度有關。該項規(guī)定，關于基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿(mào)的基本制度的問題只能制定法律。我國國有資產(chǎn)減持問題正是屬于對我國基本經(jīng)濟制度的調(diào)整。因為我國憲法第六條明確規(guī)定：“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制�！边@一規(guī)定奠定了我國基本經(jīng)濟制度的基礎。在作為我國基本經(jīng)濟制度兩大支柱的全民所有制和勞動群眾集體所有制之間，全民所有制又是國民經(jīng)濟的主導力量。而減持國有資產(chǎn)正意味著對于我國基本經(jīng)濟制度之支柱的全民所有制進行調(diào)整，毫無疑問，其應當屬于狹義立法權的行使范圍，依照我國立法法的有關規(guī)定，該事項只能由法律加以規(guī)定。法學常識告訴我們，在我國作為規(guī)范性文件體系一種的法律只能由全國人民代表大會及其常委會制定，聯(lián)系我國立法學的有關理論以及我國立法法的有關制度規(guī)定，我們可以明確，能為國有資產(chǎn)減持事件立法的適格主體只能是全國人民代表大會或其常委會。

　　三、國有資產(chǎn)的全民性質(zhì)決定了國有資產(chǎn)減持立法的中央性特征。

　　應當由全國人大或者其常委會對國有資產(chǎn)減持進行立法的結論還可以從另外一個角度得到論證。這一角度就是國有資產(chǎn)減持立法由于國有資產(chǎn)的國有性（或曰全民性）而導致的中央性特征。這一特征可以從法理學也是民法學中非常重要的所有權理論上得到支持。所有權理論認為，所有權是物權關系中最重要的一項權利，而處分權是所有權內(nèi)容的核心，其是所有權的最基本的權能、是決定財產(chǎn)命運的一種權能。因此，處分權能通常只能由所有人自己行使，非所有人不得隨意處分他人所有的財產(chǎn)。10作為我國的國有資產(chǎn)，其所有權為全體人民所享有。既然國有資產(chǎn)為全民所有，那么依照前面所述的所有權理論也就應當由全體國民享有對之進行處分的權利。但是，由于全國人民即國有資產(chǎn)的所有者處于分散的狀態(tài)，這使任何個人對整個國有資產(chǎn)都沒有獨立的支配權。而在我國的憲法地位中，全國人大和全國人大常委會是代表全國人民表達意志的機構，因此由人民選舉出的代表組成的全國人大或其常委會在權衡各方面利益的基礎上，制定相關的法律，以便在國有資產(chǎn)減持過程中有法可依就是非常必要的了。

　　但是在這一問題上也可能出現(xiàn)一種相反的觀點，該觀點可能會認為，十六大報告中提出了要建立中央和地方統(tǒng)分有合的國有資產(chǎn)管理體制的新思路，這似乎表明對于國有資產(chǎn)的處分職權可以由地方政府行使，因此有關國有資產(chǎn)減持立法事件的中央性就得到了一定程度的消解。但是這一觀點有一個致命的錯誤，因為其忽視了我國單一制的國家結構形式，而單一制是我國現(xiàn)行憲法的一個基本原則。11由此原則決定，我國的地方國家機關只是全國主權的緊密構成部分，這與西方國家聯(lián)邦制下的中央地方關系非常不同。因此，在中央和地方之間確立地方享有一定職責的國有資產(chǎn)管理新體制并沒有改變我國國有資產(chǎn)屬于全民所有的法律屬性，而恰恰是對于全民所有制的一種完善和補充。

　　對國有資產(chǎn)減持進行立法也是貫徹黨的十六大精神的一項重要舉措。江澤民同志在十六大報告中指出：國家要制定法律法規(guī)以建立國有資產(chǎn)管理體制。12國有資產(chǎn)減持問題本身就是國有資產(chǎn)管理體制的應有之義，所以把黨的意志上升到國家的意志從而制定國家的法律是貫徹十六大關于國有資產(chǎn)管理體制新論述的必然步驟，這也符合黨領導我國經(jīng)濟生活的政治實踐慣例。

　　最后，從比較法的意義上來觀照相關國家在國有資產(chǎn)減持問題上的思路也可以給我們帶來很多啟發(fā)。類似我國國有資產(chǎn)減持的問題也同樣出現(xiàn)在世界上的其他許多國家，可以說，這是一項在立法學意義上具有共同特征的事項。從世界許多國家減持國有資產(chǎn)的實踐來看，他們都是通過立法的方式創(chuàng)制了減持的原則和方法，比如日本每一個特大型國有企業(yè)的設立、改制或撤銷都要以單獨為其頒布的特別法為依據(jù)，法國大規(guī)模的民營化和國有資產(chǎn)減持則是根據(jù)1986年的民營化法律進行的，90年代的德國、意大利及東歐、中亞轉軌經(jīng)濟國家也是先有立法，然后推出大規(guī)模的企業(yè)股份化、民營化改造和國有資產(chǎn)減持。13域外的經(jīng)驗也同樣向我們昭示，國有資產(chǎn)減持應當立法先行，通過法律對之進行規(guī)制。

　　綜上所述，由于國有資產(chǎn)減持實踐的迫切需要以及該事件的創(chuàng)制性、重要性、中央性等特征，我們認為，應當由我國最高立法機關即全國人大或其常委會對此進行立法規(guī)制。這符合在我國黨領導國家方式的政治實踐慣例，同時也符合世界其他國家處理類似問題的普遍法律操作方式。

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