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建立我國真正的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度
建立我國真正的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度 [摘 要]在目前的農(nóng)用土地立法上，終于肯定了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的有償流轉(zhuǎn)制度。但是，不管是在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》還是在當前的物權(quán)法草案中，似乎對該制度的全面建立還持有保留態(tài)度。本文表達了作者對真正建立土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的贊成態(tài)度和希望，并論述了建立該制度的正當性。 [關(guān)鍵詞]農(nóng)用土地 承包經(jīng)營權(quán) 穩(wěn)定的承包制度 一、 目前我國土地制度的缺陷 1、農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)殘缺、模糊。自建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)民土地所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)得到了分離，農(nóng)民擁有了土地的使用權(quán)經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，但卻始終沒有處置權(quán)和交易權(quán)。這使得他們只能在自己的土地上經(jīng)營，決定耕作物的類型，獲取殘缺的產(chǎn)權(quán)收益。雖然現(xiàn)在我國法律和國家政策都主張延長農(nóng)民土地承包經(jīng)營期并以此來保護農(nóng)民的土地收益，但實際上這種做法保護的只是一個殘缺的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民仍無法獲得全部土地收益。況且，農(nóng)民獲得的土地產(chǎn)權(quán)是國家賦予的，并非市場交易的產(chǎn)物或者說是農(nóng)民與國家搏弈的產(chǎn)物，那么這就意味著國家對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的侵蝕具有合理性，也使得集體對農(nóng)民土地的侵蝕成為必然。 2、重公平，輕效益，土地經(jīng)營效益很低。[1]我國現(xiàn)行土地制度成功的實現(xiàn)了“耕者有其田”，極大的體現(xiàn)出公平的價值。但是，該制度也有不足：一是它忽視了農(nóng)民的個體差異，即每個農(nóng)民對土地的熱情和對土地的利用能力是不同的，一視同仁使得“種田好手”只能望著“撂荒戶”搖頭嘆息。二是它導(dǎo)致了一種細碎化經(jīng)營，這種經(jīng)營方式無法按照最優(yōu)的方式配置土地，極大的阻礙了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營和現(xiàn)代化進程。這直接使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本過高，農(nóng)民蒙受著巨大的損失。 二、 建立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓制度 該制度是在保持農(nóng)用土地集體所有基礎(chǔ)上，在農(nóng)民享有長期承包土地權(quán)利前提下，通過賦予與農(nóng)民交易土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，完善農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)民在承包期限內(nèi)，根據(jù)國家有關(guān)法律、政策有償轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán)，實現(xiàn)土地優(yōu)化配置，提高土地經(jīng)營效率的一種制度安排。[2] 農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓制度，已經(jīng)被《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》和黨的十六大報告肯定和鼓勵：“有條件的地方可依照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟”，其中方式有“轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股、互換”四種（第三十二條）。在我國的物權(quán)法草案的用益物權(quán)一章中也規(guī)定了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的有償流轉(zhuǎn)制度。從中我們可以看出，建立真正的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的有償流轉(zhuǎn)制度是土地制度改革的必然選擇。 首先，它完善了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，確立了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)地位。如前所述，在原來的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)常受國家所有權(quán)的侵蝕，農(nóng)民難以獲得完善的產(chǎn)權(quán)收益。而這個新制度的建立使農(nóng)民在承包期內(nèi)可以根據(jù)自己的需要進行土地交易，農(nóng)民在土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和支配權(quán)之外又多了一個“轉(zhuǎn)讓權(quán)”，使農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)更完善。其次，它以農(nóng)村土地集體所有為基礎(chǔ)，繼承了改革的成果，易于被接受，利于實施。農(nóng)村土地集體所有制是我國農(nóng)民多年追求的結(jié)果，是對農(nóng)村土地制度實行進一步改革的基礎(chǔ)�，F(xiàn)在有的學(xué)者提出希望通過立法，建立一個多元化的農(nóng)村制度。[3]其主張劃出一部分農(nóng)村土地歸農(nóng)民所有，這樣可以突破集體所有制框架更好的實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，并且使土地有了更明確的主體，農(nóng)民也由土地的接受者成為土地的實際所有者。農(nóng)民由此可以在市場這只“無形的手”和法律這只“有形的手”的引導(dǎo)下實現(xiàn)土地利益的最大化。同時，還可以以強勁的所有權(quán)來對抗政府侵蝕農(nóng)民土地的行政力量。對此觀點，我不能茍同。讓農(nóng)民享有一定土地的所有權(quán)，也即允許農(nóng)民對土地享有一定程度的私有，雖然不必然就等價于私有化，但這與我國的現(xiàn)行政治制度還是相悖的，將會引發(fā)對社會主義制度的強烈沖擊； 另外，在現(xiàn)階段，土地所承擔的社會福利和保障功能程度相當高，再加上農(nóng)民人口比重過大、農(nóng)村的社會保障機制尚未建立等各種因素的作用，任何企圖將土地私有化（或者相反，將土地收歸國有）的作法，都有將遭到農(nóng)民的強烈抵抗，這種做法也很容易失敗，且失敗失之后代價高昂。 其次，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立，還實現(xiàn)了公平與效率的統(tǒng)一�，F(xiàn)存土地制度是選擇公平而犧牲了效益，造成土地經(jīng)營效益低下，使農(nóng)業(yè)成一個比較利益很低的一個行業(yè)，使農(nóng)民的收入始終徘徊在較低的水平，也使得農(nóng)戶關(guān)心的只是短期經(jīng)濟效益而非長期目標，并不把土地當作長期發(fā)生作用的高效益投資領(lǐng)域。他們只愿意進行一種低水平的土地投入，這樣必然使自身的經(jīng)濟實力也維持在一個低水平，再加上信息的不對稱，他們極易陷入盲目經(jīng)營的境地，進而又會加劇對短期收益追逐，從而形成一個惡性循環(huán)，不能自拔。土地承經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度通過土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，使土地向土地經(jīng)營能力高的農(nóng)民手里集中，解決了農(nóng)民之間的個體差異問題，比如有商業(yè)經(jīng)營能力的農(nóng)民能專心從事工商業(yè)，有種田熱情和能力的農(nóng)民能心滿意足的種好田，從而充分發(fā)揮土地的產(chǎn)權(quán)效益；更重要的是，隨之而來的土地集中能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，有利于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，也有利于降低農(nóng)產(chǎn)品成本提高我國農(nóng)業(yè)競爭力。 三、 穩(wěn)定土地承包制是必要的前提條件 土地問題一直是農(nóng)民最關(guān)心和最敏感的話題，不管農(nóng)村土地制度有什么樣的多小的變動，哪怕只是提法上的改變，農(nóng)民都會在瞬間做出反應(yīng)。正因為此，土地制度的穩(wěn)定與否對農(nóng)民的生產(chǎn)積極性有著很大的影響，進而也決定了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟能否得到進一步發(fā)展。 從實踐上看，當前的家庭承包責任制是我國土地制度改革的一項重要成果，它以最好的方式實現(xiàn)了集體經(jīng)濟，并且通過充分發(fā)揮農(nóng)民積極性使集體經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大。家庭承包責任制是集體經(jīng)濟的載體，動搖了它就動搖了集體經(jīng)濟，你可以改變它的規(guī)模卻不能改變它的內(nèi)在機制——激勵、約束乃至無需監(jiān)督�？梢哉f家庭為主的農(nóng)地承包責任制是穩(wěn)定農(nóng)村的基本經(jīng)營體制的基石。 另外，建立和實行農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的有償流轉(zhuǎn)制度是為了盡快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)代化和規(guī)�；@一切都有賴于農(nóng)村生產(chǎn)條件的根本改善和生產(chǎn)力的提高�？陀^上講，這也要求穩(wěn)定的土地承包關(guān)系。若土地的承包關(guān)系經(jīng)常變動，其導(dǎo)致的不良后果是顯而易見的。除去其將推翻家庭承包責任制這個飛躍性成果，阻礙整個農(nóng)村生產(chǎn)力的提高之外，更直接的后果是會加劇農(nóng)民對短期利益的追逐，只是關(guān)心短期經(jīng)濟效益而非長期目標，并不把土地當作長期發(fā)生作用的高效益投資領(lǐng)域，使農(nóng)業(yè)始終徘徊在一個比較利益偏低的領(lǐng)域。與此同時，會使農(nóng)村的尋租行為更為嚴重。比如，基層干部用行政手段調(diào)整土地名義上是在解決一些人地矛盾，實際上這其中為許多鄉(xiāng)村干部提供了謀取私利的途徑。 因此，穩(wěn)定的土地承包關(guān)系是農(nóng)村改革與發(fā)展的前提，是建立土地流轉(zhuǎn)機制的前提。有了這個前提，就可以讓農(nóng)民進入長遠投資領(lǐng)域，加強農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)地的肥力，就可以使土地流轉(zhuǎn)機制產(chǎn)權(quán)清晰，管理規(guī)范，符合市場規(guī)律。并且，以此為契機，可以發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)濟，解決農(nóng)業(yè)比較利益偏低、農(nóng)業(yè)在市場競爭中處于不利地位的深層次矛盾。穩(wěn)定的承包制度使農(nóng)民對土地有了穩(wěn)定的預(yù)期，同時又不妨礙在各種條件成熟時啟用土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中，無論土地今后有償轉(zhuǎn)讓給誰，土地如何增值，承包者對自己承包的土地均享有應(yīng)得的收益。如今，在市場取向的推動下，廣大農(nóng)民已自發(fā)地行動起來，在那些經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)民正以各種形式進行轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)包。在若干年前，一些地方政府根據(jù)形勢的發(fā)展，采取更為積極的措施保護農(nóng)民的利益，許多地方把土承包期延長至50年，甚至70年。有些地方出臺了“增人不增地”的政策，在延長土地承包期的同時，實行土地的有償使用，對集體收回的農(nóng)轉(zhuǎn)非、棄耕撂荒的土地不再平均分配，一律實行招標發(fā)包。[5]“增人不增地”切斷了新增人口與土地之間的鏈條，這就勢必產(chǎn)生一股向外的推力，刺激一些農(nóng)戶不再依戀有限的土地，而去開發(fā)非農(nóng)資源或從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。為了在公平與效率、穩(wěn)定與流動間建立一種均衡，不少地區(qū)還實行了“兩田制”，即把耕地分為“口糧田”和“責任田”或“承包田”。前者承擔社會保障功能，人人有份，后者劃方成片，引入效益原則進行適度競爭，由農(nóng)民根據(jù)能力投標承包�！翱诩Z田”只能負擔農(nóng)業(yè)稅：“承包田”則實行有償使用，除向國家交農(nóng)業(yè)稅、向集體交承包費外，還負擔政府的定購任務(wù)�！皟商镏啤钡膶嵤�，促進了耕地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進了耕地和勞動力的合理組合配置，解除了從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的“農(nóng)民”的后顧之憂我國現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》中出現(xiàn)了諸如“承包方有穩(wěn)定的（非農(nóng)）收入的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人”等等關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，物權(quán)法草案中也在第一三一、一三二等條文中做了敘述，這對于經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立向前跨了一大步。但是，在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》中，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)被人為的增加了成本，如第七條 要“正確處理國家、集體、個人三者的利益關(guān)系”，要經(jīng)“政府部門批準”等等；物權(quán)法草案中就整個承包經(jīng)營權(quán)只用了十二條，具體到承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)更只有區(qū)區(qū)數(shù)語。這里面似乎透露出國家對建立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償流轉(zhuǎn)制度有所保留，并不想真正的放開去搞。國家既想保證農(nóng)民的承包權(quán)，避免他們輕易的失去它，又想改變小農(nóng)經(jīng)濟的狀況，發(fā)展產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�；霓r(nóng)業(yè)經(jīng)濟——國家在這個制度的設(shè)計上的確面臨著兩難，保守還是放開？[6]看來目前國家是著重考慮國家利益，采取了保守的態(tài)度，也因此在立法上為該制度的全面的真正的建立設(shè)置了障礙，前文所述即是例證。再比如，物權(quán)法草案和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》中規(guī)定流轉(zhuǎn)的方式有“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓”四種，舍棄了“抵押”這種方式，原因是國家考慮到銀行對于農(nóng)村的情況非常不熟悉，并且從未開展過這類業(yè)務(wù)，若在立法中加以規(guī)定勢必會給銀行帶來極大的風險，因而“抵押”沒有出現(xiàn)在法條中。 其實，任何一個制度的真正建立都有一個過程，一個從狹隘到開放，從稚嫩到成熟的過程。現(xiàn)在我國的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償流轉(zhuǎn)制度已經(jīng)在立法中有了自己的位置，盡管在細節(jié)上還有所欠缺，在配套制度上還不完善，但我相信它定會在穩(wěn)定中走向成熟，我國終將建立起真正的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償流轉(zhuǎn)制度。 注： [1]白呈明，《走出農(nóng)地所有權(quán)困境的現(xiàn)實選擇》，當代法學(xué)2002，9. [2]王利明，《物權(quán)法專題研究》（下），吉林人民出版社，2001 p714. [3]解安，《關(guān)于我國農(nóng)地制度多元化的構(gòu)想》，甘肅社會科學(xué)，2003，3. [4]石紀虎，《論農(nóng)村土地物權(quán)立法的社會環(huán)境》，求索，2003，5. [5]許經(jīng)勇，《中國農(nóng)村經(jīng)濟改革研究》，金融出版社，2001 p164. [6]石紀虎，《農(nóng)用土地立法思路剖悉》，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2004，5. 張磊
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