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通過合同的治理——80年代以來中國基層法院對農(nóng)村承包合同的處理
通過合同的治理——80年代以來中國基層法院對農(nóng)村承包合同的處理 「摘要」本文通過文獻研究和實地調(diào)查，分析了80年代以來中國基層法院處理農(nóng)村承包合同糾紛的經(jīng)驗。作者認為，中國農(nóng)村承包合同不應僅看做農(nóng)戶與村集體之間民事法律意義上的租佃契約，在實踐中，合同還成為地方政府和鄉(xiāng)村干部治理農(nóng)民和農(nóng)村事務的一種新方式；中國法院也并不是在1981年《經(jīng)濟合同法》通過之后就介入承包合同糾紛的審理和裁判，而是在1984年第一次全國經(jīng)濟審判工作會議后才將農(nóng)村承包合同糾紛明確納入受案范圍；法院的著眼點并不只是解決糾紛，而是試圖通過對合同糾紛的處置，幫助黨和政府改進和加強對農(nóng)村和農(nóng)民的治理。 「關鍵詞」合同，承包合同，治理，基層法院 一、責任制和承包合同 20世紀80年代中國農(nóng)村經(jīng)濟的變革是從推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始的。承包責任制的主要方式是農(nóng)戶向村委會或村民小組承包土地、果園、魚塘或其它生產(chǎn)資料，在完成國家和集體的稅收、統(tǒng)籌提留或承包費等任務后，其余收入歸已，俗稱“大包干”。這種承包形式逐漸都采取了簽訂合同的方式（注：關于中國近代農(nóng)村土地交易中契約的運用，參見趙曉力《中國近代農(nóng)村土地交易中的契約、習慣與國家法》，《北大法律評論》第1卷第2輯，法律出版社1999年版。）。 中國當代農(nóng)村的承包合同和歷史上的租佃契約的不同，在于它主要不是作為交易工具而存在的。就最普遍的土地承包合同而言，第一，合同發(fā)包方是村、組或其它集體經(jīng)濟組織，承包方一般是該組織成員，它們之間的合同關系將不可避免地帶上它們之間已有的管理和被管理關系的烙��；第二，在一組、一村甚至一鄉(xiāng)、一縣之內(nèi)，各農(nóng)戶承包合同條款大致相同，一般由上級或政府制定并采用固定格式，而并非由當事人一一議定；第三，合同受到國家和當?shù)卣耐恋卣�、稅費政策的強烈制約。以下以我1996年8月間在陜西實行“三田制”的某縣（注：依照慣例，下文實地調(diào)查中涉及的地名、人名都作了化名處理。）收集到的一份承包合同為例說明（注：該縣土地制度自1978年開始歷經(jīng)變遷。1984年，全縣范圍內(nèi)實現(xiàn)“交夠國家的，留足集體的，余下全是自己的”大包干責任制。1988年實行“三田制”，土地按口糧田、勞包田和經(jīng)濟田三種類型承包。參見《萬水縣志》，陜西人民教育出版社1991年版，第75頁。）。 萬水縣口糧田、責任田承包合同書 發(fā)包方（甲方）東鄉(xiāng)南村經(jīng)濟合作社四組 承包方（乙方）戶主孫××承包形式聯(lián)產(chǎn)承包制 一、家庭現(xiàn)有人口2 勞力1 承包土地人口2 地塊名稱 地等 長×寬（米） 面積（畝） 寺上坡 3 184×7.06 1.95② 山地 3.1 合計 4.65 地塊名稱 畝常產(chǎn)（公斤） 折標畝（畝） 總產(chǎn)（公斤） 類別 寺上坡 127.5 自0.4 197.6 自留地0.4（畝） 承包地 4.65（畝） 山地 50 155 合計 352.6 其中口糧田（1.2畝）、責任田（3.4畝） �、诎�0.4畝自留地 �。ㄆ渲�4.65畝負擔農(nóng)業(yè)稅、提留款，義務工由塬地1.55畝負擔。） 二、承包期限：從1992年8月20日至1997年8月20日止。 三、甲方的權利和義務 1.為承包方提供經(jīng)營、市場信息，下達經(jīng)營指導計劃，指導經(jīng)營活動，監(jiān)督種植計劃、糧油訂購和納稅任務的完成。 2.按照承包方的生產(chǎn)經(jīng)營項目，聯(lián)系提供技術咨詢、化肥、農(nóng)藥、貸款等農(nóng)用物資供應指標。 3.提供生產(chǎn)性服務，統(tǒng)一組織技術培訓、機耕、灌溉、植保、機播良種等。 4.按規(guī)定基數(shù)收取承包地所負擔的提留、統(tǒng)籌款和承包費。 四、乙方的權利和義務 1.嚴格執(zhí)行黨的政策和有關規(guī)定，服從發(fā)包方的管理和監(jiān)督，按照集體統(tǒng)一規(guī)劃要求進行生產(chǎn)性經(jīng)營。 2.按時完成國家稅金和國家糧油定購任務。 3.按時完成繳納集體提留和承包費。完成勞動積累工、義務建勤工。 4.未經(jīng)集體同意，不準在承包地內(nèi)葬墳、起土、燒磚、建房，買賣和荒蕪耕地。 五、違約責任 本合同依法成立，一經(jīng)簽訂即具有法律約束力，甲乙雙方必須自覺共同遵守，任何一方不得擅自變更或解除。甲乙雙方必須嚴格履行合同規(guī)定的條款，乙方若不履行責任義務，甲方有權收回承包田或給予必要的經(jīng)濟處罰；甲方若不履行責任義務，對乙方所造成的經(jīng)濟損失應視其情節(jié)，給予必要的補償。 六、本合同一式三份，甲乙雙方和監(jiān)證機關各執(zhí)一份。 甲方（蓋章） 乙方（蓋章） 鑒證機關（蓋章） 1992年＿月＿日 這份合同由中共萬水縣委農(nóng)工部和萬水縣農(nóng)業(yè)局監(jiān)制印刷，全縣統(tǒng)一，除下面劃線的部分和表中內(nèi)容，其它都是固定條款。合同由鄉(xiāng)（系監(jiān)證機關）、村、組各執(zhí)一份，農(nóng)戶手中并無合同文本。不過農(nóng)戶對表格中的內(nèi)容也很清楚。合同涉及的土地系按人頭分配，發(fā)包方和承包方無需討價還價，因而更像在一份第三方（縣委農(nóng)工部和縣農(nóng)業(yè)局）起草的文書上簽字畫押。 但是，合同只有要求承包方交納國家、集體的稅金、提留、承包費，完成糧油定購任務和義務工的文字，具體數(shù)額卻沒有規(guī)定。這要求我們進一步考察這些項目。 我調(diào)查的那家農(nóng)戶實際上有8塊地（詳細情況如表1所示），合同書中所涉及的只是其中的第1、2塊。另有4塊是向村、 組承包的“責任田”（注：也就是《萬水縣志》上記載的“勞包田”和“經(jīng)濟田”。農(nóng)戶把這些統(tǒng)稱為“責任田”。），這部分承包沒有統(tǒng)一格式的合同書，但承包事項在小組會計那里還是有詳細的記載；剩下2 塊是組內(nèi)在已納入規(guī)劃的莊基地上臨時分配的自留地和菜地，不承受任何負擔。 表1.該農(nóng)戶實際土地承包情形 地塊 性質(zhì) 種植作物 面積（畝） 1 口糧田 小麥 1.55 2 口糧田 小麥 3.1 3 責任田 高粱 0.67 4 責任田 桑樹，套種小麥0.5畝 0.79 5 責任田 煙葉 2.0 6 責任田 小麥 1.0 7 自留地 小麥 0.4 8 菜 地 小麥0.05 菜0.05畝 0.1 地塊 何時開始耕種 得到方式 負擔 1 1992年夏 分配 農(nóng)業(yè)稅、提留款、義務工 2 1982年秋 分配（已轉(zhuǎn)包他人） 農(nóng)業(yè)稅、提留款（因是山地，村民小組內(nèi)部規(guī)定不負擔義務工） 3 1995年春 投標承包 承包費36年/年 4 1993年冬 承包 桑苗款，首期165元，三年后30元/年 5 1995年春 承包 承包費30元/畝 6 1995年夏 承包 承包費115元/畝，1996年變?yōu)?0元/畝 7 1992年夏 分配 無 8 1992年秋 臨時分配 無 在這些“負擔”中，政府征收的農(nóng)業(yè)稅和下達的糧油定購任務和計劃任務計算標準明確（注：比如該農(nóng)戶3.1畝山地的常產(chǎn)為每畝100斤，山地稅率8.5％，當年小麥計價為0.55元，則應交納的農(nóng)業(yè)稅為100×8.5％×3.1×0.55＝14.4925元。），且多年沒有大的變化。 提留款包括鄉(xiāng)政府統(tǒng)籌費和村委會提留款，一般由村民小組統(tǒng)一收取，鄉(xiāng)、村和村民小組間如何分配，該農(nóng)戶并不清楚，小組的會計也語焉不詳。該農(nóng)戶1995年負擔的提留款為39.43元，1996年的提留款為25.53元； 收據(jù)均為統(tǒng)一印制的“金牛市農(nóng)村合作經(jīng)濟組織統(tǒng)一收款收據(jù)”，印章為該村民小組“財務專用章”。地塊2兩年的提留款都是11 元，由轉(zhuǎn)承包者直接交納，不包括在內(nèi)。 義務工按口糧田畝數(shù)承擔。地塊2是山地， 村民小組規(guī)定不承擔義務工，而全由塬地即地塊1的1.55畝承擔。承擔義務工不足罰款， 超出獎勵，組內(nèi)攤平。該農(nóng)戶1992年義務工欠款18.99元，延至1995 年交納；1995年攤義務工183.6個，實做540個，超出356.4個，合金額91.28元，但這筆獎勵據(jù)說要等罰款收上來后才能兌現(xiàn)，實際上也不會發(fā)到農(nóng)戶手中，最多用來沖抵提留款和其它攤派，或者沖抵別的年份的義務建勤。 其它還有些隨機的集資攤派。該農(nóng)戶的收據(jù)保存不全，我收集的有：“九四年教育附加款”18.20元，1995年“鄉(xiāng)中學建校捐資款”40 元，“鄉(xiāng)派出所捐資款”7元；在我1996年8月調(diào)查期間，又交納“村上配電室維修”款3元。收據(jù)均為普通“收款收據(jù)”， 印章為該村民小組“財務專用章”。 在以上征收中，農(nóng)業(yè)稅仍按人民公社時期核定的常產(chǎn)征收，但鄉(xiāng)、村、村民小組的提留款尤其是義務工、攤派和承包費的征收標準不一，征收方式多樣，征收數(shù)額和征收時間非常隨意。 由此看來，承包制發(fā)展至今，農(nóng)民與國家之間在土地經(jīng)營收益分配方面的關系也已基本廓清，農(nóng)民只繳納農(nóng)業(yè)稅，完成國家定購任務（一種暗稅）。從這個義上講，農(nóng)民已成為國家名副其實的納稅人。 對農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營實施管理的權力集中在地方政府和村組干部手中。尤其在可以種植、養(yǎng)殖經(jīng)濟作物的地區(qū)，農(nóng)民的生產(chǎn)計劃受到地方政府經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的強烈影響（注：比如，我調(diào)查的那個農(nóng)戶所種植的烤煙和桑樹，就是為了給縣里上馬的煙葉復烤廠和繅絲廠提供原料而被政府和鄉(xiāng)村干部動員種植的。）。在收益分配方面，農(nóng)民與地方政府和村組集體之間的關系則處于混亂狀態(tài)。村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌往往由地方政府和鄉(xiāng)村干部自行決定，缺乏法律和第三方制約。近年來，各地又因修建學校和地方公共設施，興辦各種“工程”、“事業(yè)”，任意攤派集資，下達義務工任務，層層加碼，形成所謂“農(nóng)民負擔過重”的問題。而負擔重就重在統(tǒng)籌提留、義務工、集資攤派罰款上面，用農(nóng)民自己的話說，就是“頭稅輕、二稅重，三稅是個無底洞”。 值得注意的是，許多“農(nóng)民負擔”正是通過承包合同強加到農(nóng)民頭上的。在我們前面討論的那份承包合同中，國家稅收和地方攤派、集體提留就是通過承包合同完成：不繳納承包費（相當于租佃契約中的“租”）當然是民事法律承認的解除合同的理由，不完成國家稅收，不繳納鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的各種提留、統(tǒng)籌、集資、攤派、罰款，甚至違反計劃生育政策以及不服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組各項經(jīng)濟和社會事務上的安排和管理，都可以成為解除承包關系、收回承包土地的正式理由（“乙方若不履行責任義務，甲方有權收回承包田或給予必要的經(jīng)濟處罰”）。因此，農(nóng)村承包合同不應簡單地理解為民事法律意義上的“租佃契約”；在一定程度上，它與集體化時期的口糧分配一樣，成為地方政府和鄉(xiāng)村干部對農(nóng)民進行全方位治理的一種手段。 早在1984年，遼寧省西豐縣法院經(jīng)濟庭在一次對西豐縣房木鄉(xiāng)經(jīng)濟合同的調(diào)查中就發(fā)現(xiàn)： 當年全鄉(xiāng)各種經(jīng)濟承包合同中有1／5不合格。在不合格的合同中，一種情況是權利義務不平等，把合同看成是村民完成生產(chǎn)任務的保證書，因此集體的權利多、義務少，而個人一方則權利少、義務多，用村干部的話說，“就是想用合同來管束農(nóng)民”。另一種情況是合同條款與承包合同內(nèi)容不符，把與專業(yè)承包無關的內(nèi)容也列入到合同中。如有的土地承包合同將鮮蛋與生豬派購任務、勞力車馬義務工、無計劃生育罰款、不登記結婚罰款、村民干部口糧、畜牧防疫等，都列為條款寫入合同，要求乙方履行。這些條款與土地承包無任何聯(lián)系， 使合同變成了鄉(xiāng)規(guī)民約、行政命令，不僅履行困難，也容易發(fā)生糾紛。（注：西豐縣人民法院：《積極開展司法建議，解決農(nóng)村承包合同管理問題》，《審判實踐》（遼寧）1985年第2期。） 人民公社解體后，很多地方的基層黨組織處于“軟弱渙散”狀態(tài)，已往那些運動、組織、學習、批判、斗爭、教育等直接治理手段已大部失去作用。但農(nóng)民賴以生存的土地的所有權并沒有完全分配到各家各戶，土地等一些基本生產(chǎn)資料的支配仍然牢牢掌握在地方政府和鄉(xiāng)村干部手中。農(nóng)民只有通過承包才可能把自己的勞動投入到土地上，而國家、政府、干部通過土地承包這個關節(jié)將種種政治的、經(jīng)濟的、社會的治理目標加載到他的頭上。對政府和干部來說，承包合同也成為他們手中力臂最長的一個杠桿。通過這個杠桿，計劃生育、催糧要款、農(nóng)田基建、修橋修路這些通常難以實現(xiàn)的目標，都可以通過這種間接然而省力的方式達到。從這個角度講，土地承包并不僅僅反映一種單純的經(jīng)濟關系，而是種種復雜的權力關系的一個集結，是一種啟動全面治理的過程。 當然，這種通過合同的治理所構成的權力關系格局并不是單向的。在土地承包之外的各種負擔、目標和要求通過合同的簽訂與履行灌注進來的時候，這些負擔、目標、要求所裹挾的種種道德、情理、政策、法律上的缺陷，也可能成為農(nóng)民反抗這種新型治理關系的支點。事實上，農(nóng)民并沒有特別要求恢復承包合同的“本來含義”。既然合同可以被地方政府和鄉(xiāng)村干部當做一種啟動全面治理的杠桿來使用，農(nóng)民也可以在這些治理關系中尋找對自己有利的、能夠顛覆和改變其中的支配方向的小小的杠桿，如“你們賬目不清”或“我沒有使用某某設施，不交該項費用”等（注：德州地區(qū)中級人民法院：《經(jīng)濟合同情況調(diào)查》，《審判研究》（山東）1986年第2期。）。 許多“承包合同糾紛”就是在這種相互的較量中產(chǎn)生的。 要說明的是，本文并不關心這種通過承包合同的治理關系中的全部問題，而只限于基層法院在解決承包合同糾紛中的目標取向和策略技術；對這種“通過合同的治理”，我們也只涉及它的經(jīng)濟方面，這樣一來，通過合同的治理和對合同本身的治理，實際上成為同一個問題。當然，在有的地方，通過合同的治理已被拓展到農(nóng)民負擔、計劃生育、農(nóng)用電、信訪等廣闊領域（注：如“寒亭經(jīng)驗”。參見楊潤時、于新年《法律才是“護身符”-濰坊市寒亭區(qū)依法減輕農(nóng)民負擔紀實》，1993年12月7日《人民日報》；于洪軍（濰坊市寒亭區(qū)法院）《寒亭區(qū)法院拓寬服務又有新舉措-依法管理“三田”承包和計劃生育》，《山東審判》1994年第2期； 濰坊市寒亭區(qū)人民法院《強化綜合治理基礎工作，積極參與依法管理農(nóng)村經(jīng)濟和社會事務》，《山東審判》1996年第9 期；齊乃貴《建章理事雙向制約把農(nóng)民應承擔的“三提、五統(tǒng)、兩工”的具體數(shù)額用合同的形式予以確認，山東省濰坊市寒亭區(qū)把減輕農(nóng)民負擔納入法制化軌道》，1997年6月2日《人民日報》。），而不限于土地承包，但其機制和80年代以來通過土地承包合同達致一系列政治經(jīng)濟目標的做法構成同一譜系。我們將看到，這種通過合同的治理始終得到了法院的認可和協(xié)助，盡管法院處理承包合同糾紛和介入全面管理在不同的時間和地區(qū)存在很大的差異。 首先， 法院通過區(qū)分承包合同跟一般經(jīng)濟合同，確認承包合同的特殊性，承認了承包合同的治理屬性。遼寧省漢陽縣人民法院認為，在農(nóng)村承包合同中，存在一種發(fā)包方和承包方的“縱向隸屬關系”，而不是一般合同中的“橫向協(xié)作關系”；合同的內(nèi)容不是商品的交換和財物的流轉(zhuǎn)，而是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的所得分配。因此，雙方的地位并不對等，發(fā)包方對承包方擁有治理的特權（注：漢陽縣人民法院：《當前農(nóng)村承包合同糾紛產(chǎn)生的原因及值得注意的幾個問題》，《審判實踐》（遼寧）1989年第5期。）。另一方面， 這種通過承包的管理關系又具有合同的形式，從而為法院根據(jù)合同法處理合同糾紛和治理承包關系提供了可能。 二、承包合同糾紛 農(nóng)村承包合同糾紛正式進入法院的受案范圍，是1984年4 月第一次全國經(jīng)濟審判工作會議確定的。在那次會議上，最高法院決定，各地人民法院（主要是農(nóng)村地區(qū)的基層人民法院）對經(jīng)過有關主管部門或農(nóng)村基層組織調(diào)處未成或直接向人民法院起訴的農(nóng)村承包合同糾紛，均予受理（注：參見《當代中國的審判工作》，當代中國出版社1993年版，第388頁�！稗r(nóng)村承包合同糾紛案件，是在經(jīng)濟審判庭的收案范圍中已明確規(guī)定了的。我們收案范圍的第三條即：農(nóng)村承包合同糾紛案件�！r(nóng)村社員、專業(yè)戶與社、隊之間的各類承包合同糾紛，經(jīng)有關主管部門調(diào)處不成起訴到人民法院的，經(jīng)濟審判庭應予受理�！@是第一次全國經(jīng)濟審判工作會議確定了的�！币姟蹲罡呷嗣穹ㄔ航�(jīng)濟審判庭庭長王奇同志在經(jīng)濟審判專題鄭州討論會結束時的講話》（1985年5月14日）， 《審判實踐》（遼寧）1985年第3期。）。 從全國的統(tǒng)計看，1984年以后法院對農(nóng)村承包合同糾紛的受理數(shù)、審結數(shù)總體上呈上升狀態(tài)。 表2.全國各級人民法院受理、審結的農(nóng)村承包合同糾紛案件 年份 農(nóng)村承包合同受理數(shù) 農(nóng)村承包合同結案數(shù) 全部經(jīng)濟合同結案數(shù) 結案數(shù)之比（%） 1985 — 20 612 184 693 11.2 1986 — 33 663 280 105 12.0 1987 — 19 910 331 797 6.0 1988 — 20 698 443 571 4.7 1989 — 19 810 615 778 3.2 1990 31 217 — — — 1991 — 44 562 — — 1992 — 51 036 — — 1993 47 040 47 452* 824 448 5.4 1994 67 067 66 995* 971 432 6.9 1995 87 503 87 694* 1 184 377 7.4 1996 81 368 — 1 404 921 — *含上年舊存。 資料來源：1985—1989年數(shù)據(jù)，見《當代中國的審判工作》（下），第348頁表20，第398頁表21；1990—1996年數(shù)據(jù)，見《中國法律年鑒》1991—1997年。 但各地的情況相差很大，陜西省1985 —1989 年每年一審平均收案436件（注：見《陜西省志·審判志》，陜西人民出版社1994年版， 第527頁表24.），而山東省各級法院1985年就收案12711件，1986年更達到了24557件（注：見李勇《從4766到84190：對全省兩年來經(jīng)濟糾紛案件數(shù)量急劇上升的概要分析》，《山東審判》1987年第3期。）。 從法院決定受理農(nóng)村承包合同的歷史看，法院處理承包合同糾紛在很大程度上是受“政策”驅(qū)動的，并不符合“經(jīng)濟活動必然產(chǎn)生糾紛-當事人訴諸法院-法院通過司法程序解決糾紛”這種內(nèi)生驅(qū)動模型。 陜西省長安縣法院是最早見諸報道的受理承包合同的法院。1981年6月20日《人民日報》在頭版發(fā)表了新華社《保證生產(chǎn)責任制合同兌現(xiàn)，長安縣人民法院建立經(jīng)濟法庭》的報道，專門介紹了他們的經(jīng)驗。據(jù)稱，報道在全國發(fā)揮了較大影響（注：參見《當代中國的審判工作》，第394頁；《陜西省志·審判志》，第535頁。）。 從這一報道可以看出，長安縣法院試辦農(nóng)村承包合同糾紛案件，其直接目的是為了解決承包合同不能兌現(xiàn)、影響責任制貫徹執(zhí)行的問題，而不是為實現(xiàn)某種法律秩序而解決糾紛。換句話說，解決糾紛被作為一種推行經(jīng)濟政策的新方式；司法的裁判功能不是直接指向糾紛的解決和秩序的恢復，而成為一時一地政治經(jīng)濟總體治理框架的一部分。 大部分基層法院受理承包合同，應該是在1984年全國第一次經(jīng)濟審判工作會議之后；這時候基層法院所受的就不光是“貫徹落實農(nóng)村承包責任制”這種國家總體政策的驅(qū)動，還有來自最高法院的“司法政策”的驅(qū)動。 事實上，1981年《經(jīng)濟合同法》在制定過程中已經(jīng)預見到隨著農(nóng)村生產(chǎn)責任制的推廣，“社員”和集體之間可能產(chǎn)生合同糾紛，這在全國人大法制工作委員會的說明中講得很清楚（注：當時的全國人大常委會法制委員會主任顧明在《經(jīng)濟合同法》（草案）的《說明》中說：“隨著農(nóng)村生產(chǎn)責任制的推廣，公社社員同國營、集體經(jīng)濟單位的經(jīng)濟往來也有增加；因此，送審稿中規(guī)定，個體經(jīng)營戶、農(nóng)村社員同法人之間的經(jīng)濟合同關系，也需參照這個法的規(guī)定執(zhí)行�！币姟度嗣袼痉ā�1982年第2期。）。也就是說，從《經(jīng)濟合同法》生效之日起， 法院直接受理農(nóng)村承包合同在法律上并沒有什么障礙。但實際上，只有黨和國家的農(nóng)村政策于80年代中期擺脫了爭論、完成了試驗，開始大規(guī)模推廣并取得充分的政策“合法性”以后，最高法院才將農(nóng)村承包合同真正視為經(jīng)濟合同的一種，指示下級法院適用1981年《經(jīng)濟合同法》加以解決。從這個意義上講，我們不能把第一次全國經(jīng)濟審判工作會議的決定看做一種法律解釋或法律適用行為，而只能視為一個司法政策的出臺。因為它并不是直接從《經(jīng)濟合同法》的文本或立法原意出發(fā)，或者針對該文本的目的和效果進行的一種法律推理或司法決疑活動，而是在黨和國家的經(jīng)濟政策的強烈影響下，為完成和達致政策的目的和效果而做出的組織配合行為；這個決定的軌跡是從政策到法律，而非從立法到司法。 此后，農(nóng)村承包合同糾紛大量涌入法院。比如山東省在1983年總共才受理了19個案件，占全部經(jīng)濟合同糾紛受理數(shù)的0.9％，1985 年就猛增到12711件，占全省經(jīng)濟合同受理數(shù)的一半以上（注：資料提供者山東省高級人民法院研究室的李勇對這個數(shù)字的解釋是：“我省是一個農(nóng)業(yè)大省，轄94個縣，農(nóng)戶一千多萬。幾年來，隨著農(nóng)村生產(chǎn)責任制的推廣和農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展，這些農(nóng)戶簽訂了大量的承包合同和經(jīng)濟合同，因而出現(xiàn)了許多糾紛。過去，由于人民法院管轄范圍的限制，這些糾紛法院不受理，行政部門又難以解決，故大量積存。1984年上述糾紛列入了經(jīng)濟審判庭的收案范圍后，必然出現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟糾紛占整個經(jīng)濟糾紛案件的絕大多數(shù)的情況�！币娎钣隆稄�4766到84190 ：對全省兩年來經(jīng)濟糾紛案件數(shù)量急劇上升的概要分析》。）。法院系統(tǒng)也是從這時起才開始有了農(nóng)村承包合同受理數(shù)和審結數(shù)的統(tǒng)計數(shù)字。 三、法院對承包合同全面治理的介入 從當時的報道和法院的各種總結、匯報來看，法院介入農(nóng)村承包合同并不限于受理案件一途，而是深入到合同的簽訂、完善、指導、管理、監(jiān)督履行各個環(huán)節(jié)。換言之，1984年最高法院關于基層法院受理農(nóng)村承包合同的指示，帶來的不光是承包合同糾紛受理數(shù)的增長，還給基層法院介入合同治理以及通過承包合同治理農(nóng)村開啟了大門。 值得注意的是，法院的介入并不以訴訟的提起為前提。比如，“調(diào)查研究”是中國包括法院在內(nèi)的所有黨政部門都具有的一種歷史悠久的常規(guī)職能，有的法院在沒有糾紛案件訴至法院的情況下，“利用接觸群眾機會多的有利條件”，直接對承包合同進行“調(diào)查研究”，向黨委和政府提出“司法建議”。 如山東省招遠縣人民法院1986年在該縣開展延長果樹承包期工作期間，主動深入基層進行有關調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在承包合同中存在不少問題，他們及時向縣委做了匯報，并提出司法建議�？h委、縣政府非常重視，及時采取了措施（注：山東省招遠縣人民法院：《充分利用信息和建議，當好黨委參謀》，《人民司法》1986年第8期。）。在這里， 調(diào)查研究的目的并不只是發(fā)現(xiàn)真相；在調(diào)查活動中，某種政策取向就已經(jīng)隱含其中了。而“司法建議”的實質(zhì)乃是“司法部門提出的建議”，它不一定從單純法律的邏輯出發(fā)，但一定貫穿了法院本位看待問題和處理問題的方式。比如在這個例子中，我們可以看出法院發(fā)現(xiàn)的問題和解決問題的建議都是緊緊圍繞自己所擅長的“承包合同”進行的。 另一個例子是，遼寧省西豐縣法院經(jīng)濟庭1984年春受理了該縣房木鄉(xiāng)富民村一起承包電鋸合同糾紛案件。在審理這一案件的過程中，他們分析糾紛的起因“一是合同條款不完備，內(nèi)容規(guī)定得不明確；二是發(fā)生糾紛后，未經(jīng)雙方協(xié)商，一方即撕毀合同，又與第三者簽訂了承包合同�！比缓笏麄儼堰@些原因歸結為基層干部不了解經(jīng)濟合同，法制觀念不強；并認為，這正是潛在的糾紛隱患，如不及時解決，將影響到農(nóng)村生產(chǎn)責任制的貫徹落實。于是他們向房木鄉(xiāng)政府匯報了富民村簽訂專業(yè)承包合同中存在的問題，并建議鄉(xiāng)政府對專業(yè)承包合同進行一次清理和檢查。這項建議引起了鄉(xiāng)政府和黨委的重視，于是縣法院經(jīng)濟庭會同政府和黨委進行了聯(lián)合調(diào)查（注：西豐縣人民法院：《積極開展司法建議，解決農(nóng)村承包合同管理問題》。）。事實上，這屬于基層法院所經(jīng)常使用的“多方協(xié)作、共同解決”的組織技術的一種。這種共同工作的方式，從法院角度來講，不僅會給調(diào)查工作帶來便利，還有助于法院把黨委和政府的看法引導到自己的見解上來。在使黨委和政府認識到“合同制是管理經(jīng)濟的重要手段”以后，法院所主張的“完善合同、增強法制觀念”的措施便可能得到執(zhí)行；而法院介入的合法性，則由“從根本上消除糾紛隱患”這種社會學理由（而不是法律明文規(guī)定這種法律理由）得到了證明，這種證明在法院述說自己存在的必要性和重要性時都是必不可少的。 在法院的觸角一直延伸到法制宣傳、合同訂立、合同管理、合同監(jiān)管、糾紛解決等各個環(huán)節(jié)的過程中，這樣的論證一直存在。而在反復的論證過程中，分散的治理實踐逐漸按照某種統(tǒng)一的邏輯貫穿起來，最終整合為一套似乎是深思熟慮的行為邏輯：法制教育是法院的“一般職能”，糾紛解決則是它的“專門職能”，而這些職能在被整合到黨委和政府的統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)下的全面治理過程時，則被認為是法院“服務職能”的全面發(fā)揮。從專政職能向服務職能的轉(zhuǎn)化，它的背后隱含的是同一種法律工具主義的觀點，不過這只是問題的一個方面；另一個方面是，這種法律工具主義現(xiàn)在要求法院保持自身的特色來發(fā)揮它更大的有效性。為了消除為政策服務與依法審判之間的潛在矛盾，法院告訴人們，這種“服務”乃是其專門審判職能向?qū)徟型獾难由�。它努力建立的是這樣一種邏輯：這些非審判的活動有助于從根本上解決審判要解決的問題，所以它和審判并不沖突，反而互相促進。我們將看到，中國法院在依法審判和服務治理之間的兩難就是這樣一次次生產(chǎn)出來，又一次次消解掉。 總之，一方面，黨委和政府通過合同在農(nóng)村進行政治經(jīng)濟治理的策略在法院幫助下得到了強化；另一方面，法院通過這些活動，在政府和農(nóng)民那里的“威信”和地位都得到了提高，而這為法院進一步深入治理實踐提供了更多的自信和根據(jù)。 這里我們應該提及1986年最高法院發(fā)布的《關于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》。表面看來，這個《意見》對法院受理農(nóng)村承包合同糾紛采用了一種相當消極的表述方式，強調(diào)糾紛解決應首先由基層組織和行政部門來調(diào)處，法院的受理并不作為首選方案：“處理農(nóng)村承包合同糾紛，應當發(fā)揮有關農(nóng)村基層組織以及承包合同管理部門的作用，絕大多數(shù)糾紛可以由它們調(diào)處。當事人不服處理向人民法院起訴的，人民法院應當依法受理；當事人直接向人民法院起訴的，人民法院也應當依法受理�！� 然而，透過對中國復雜的部門組織邏輯的理解，我們會發(fā)現(xiàn)，這里最高法院并不是在規(guī)定法院受理的程序，而是確定法院和農(nóng)村基層組織及承包合同行政管理部門之間在處理糾紛中應注意采取的組織原則。從這個角度看，我們就不能認為最高法院是在約束基層法院的管轄權。畢竟，在基層甚至在中國部門組織的各個層次上，處理好法院和其它部門的組織關系，是法院順利發(fā)揮其職能的重要條件之一。法院要更好地把自己的實踐整合到黨和政府關于承包合同的整個治理實踐中去，并在這種總體的治理實踐中找到自己恰當?shù)奈恢�，就必須顧及而不是無視這些組織原則，避免和其它機關發(fā)生矛盾。 確定收案范圍，盡量發(fā)揮行政管理部門作用。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合同涉及面大、數(shù)量多，而且千差萬別、錯綜復雜。不受理不行，都受理也不行。為了解決這個問題，從有利于法院辦案、有利于生產(chǎn)、有利于保護雙方合法權益出發(fā)，確定了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合同糾紛的收案范圍：一是縣委交辦的首先解決；二是大隊、公社和有關部門解決不了的“纏手戶”由法院受理；三是業(yè)經(jīng)基層調(diào)解，當事人不服而到法院告訴的立案審理。此外，統(tǒng)由行政部門調(diào)解處理。這樣，較好地發(fā)揮了行政管理部門和人民法院兩個方面的積極性，使發(fā)生的各種糾紛得到及時、正確、合法的解決。（注：《關于懷德縣人民法院處理農(nóng)村生產(chǎn)責任制合同糾紛的情況》，《人民司法》1983年第12期。） 上述報道還談到，法院受理承包合同案件的最終理由，它并不是法律的“明文規(guī)定”，而是“政法工作屬于上層建筑范疇，應為經(jīng)濟基礎服務”這樣一種意識形態(tài)。與此相適應，是組織原則而不是程序法決定著法院工作的先后順序：相對于行政部門，法院始終是這種治理實踐的加入者，而不是發(fā)起者，它不可能替代行政機關來發(fā)動某項工作，而只能對行政機關的工作拾遺補闕�！笆紫冉鉀Q縣委交辦的案件”說明了它在這種總體實踐中的從屬地位；解決其它部門解決不了的“纏手戶”，暗示了它在合法地使用暴力方面的作用和能力；而用“審理”來解決“調(diào)解”不成的案件，則是它的專業(yè)所長。 四、送法下鄉(xiāng)與綜合治理 通過合同的治理實踐要求一種不同于審理常規(guī)案件的策略和技術。我們將看到，治理的邏輯要求法院放棄在常規(guī)案件中等待糾紛上門，等待當事人啟動訴訟過程、法院坐堂辦案的做法，而把法律的力量主動向司法體系之外的農(nóng)村開闊空間轉(zhuǎn)移、滲透和集結。這種力量的轉(zhuǎn)移和輸送被稱為“送法下鄉(xiāng)”（注：蘇力：《為什么“送法下鄉(xiāng)”》，《社會學研究》1998年第2期。）；而在力量的傳輸過程中， 法院又采取了不止一種技術，這些技術的總和被稱為“綜合治理”。山東省高級法院總結道： 我省農(nóng)村經(jīng)濟糾紛面廣量大，并且具有案情簡單，類型單一，當事人集中的特點。從這一實際出發(fā)，各級人民法院積極探索，走出了一條集中審判力量，組成巡回法庭，運用系統(tǒng)工程方法的理論，以審理案件為中心，把宣傳法制、幫助修訂完善合同，建立健全合同管理組織各項工作與收案辦案有機結合起來，對處在不同階段的糾紛，實行綜合治理的新路子，收到了標本兼治、事半功倍的效果。 （注：李勇：《從4766到84190 ：對全省兩年來經(jīng)濟糾紛案件數(shù)量急劇上升的概要分析》，只有在把農(nóng)村中的經(jīng)濟糾紛進行一種法律的建構和概化之后，那些在行政部門看來錯綜復雜的案件才具有了“案情簡單、類型單一、當事人集中”的特點，總體的治理實踐才可能找到某種整齊劃一的做法，達到治理的規(guī)模經(jīng)濟效果。） 巡回辦案的做法，起源于陜甘寧邊區(qū)的革命法制，其代表作是“馬錫五審判方式”。巡回辦案使得有限的法律力量得以在問題的發(fā)生地集結，臨時性地改變所在地的力量對比和權力均勢，這既是權力的游擊戰(zhàn)，又是權力的運動戰(zhàn)。下面所敘述的工作方式，也使我們想起類似的戰(zhàn)爭模式： 巡回法庭深入鄉(xiāng)村，一般都先與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委聯(lián)系，取得他們的支持和配合，后來，大都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主動與法院聯(lián)系，要求派巡回法庭。巡回法庭的工作是這樣開展的：（一）調(diào)查摸底，掌握該村經(jīng)濟糾紛的數(shù)量、類型、特點和原因。（二）法制宣傳。針對不同鄉(xiāng)村的具體情況，宣講有關法律、政策，著重指明什么是違法，什么是違約，依照法律應該承擔什么責任。（三）促使當事人自行協(xié)商，解決糾紛。分類集中糾紛當事人，進行有針對性的法制教育，幫助他們提高認識，自行解決糾紛。（四）收案辦案。經(jīng)過上述幾步工作后，大部分糾紛都得到了解決，還有少數(shù)糾紛，由于種種原因解決不了。對此，巡回法庭接受當事人的起訴，依法立案，就地審理。（五）幫助完善合同。對在工作中發(fā)現(xiàn)的不完備的合同，逐件幫助當事人修訂完善，消除糾紛隱患。（六）協(xié)助地方建立健全合同管理組織。有些法院的巡回法庭，還幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)培訓合同管理人員，建立鄉(xiāng)村合同管理小組，指導、督促當事人依法簽訂和履行合同，調(diào)處合同糾紛。（注：李勇：《從4766到84190 ：對全省兩年來經(jīng)濟糾紛案件數(shù)量急劇上升的概要分析》。） 調(diào)查摸底、宣傳教育、提高認識，這類似于戰(zhàn)役的準備階段；收案辦案，類似于戰(zhàn)役中的集中優(yōu)勢兵力各個擊破；幫助完善合同和協(xié)助建立地方的合同管理組織，則類似于鞏固戰(zhàn)果。我們在這種送法下鄉(xiāng)、綜合治理過程中，發(fā)現(xiàn)的是一種和革命戰(zhàn)爭年代的權力技術屬于同一譜系的權力技術，而和近代法律所特有的權力技術相去甚遠。 在巡回辦案中，法庭注重抓住兩類案件重點審理。一是無理的一方當事人是村鎮(zhèn)領導或其親戚的案件，二是無理的一方當事人是沒人敢惹的“疙瘩頭”的案件。這兩類案件公正審結后，打消了有些當事人的攀比觀望念頭和怕吃虧的思想，使這些糾紛得以比較順利的審理，收到了審理一案，解決一片的效果。（注：李勇：《從4766到84190：對全省兩年來經(jīng)濟糾紛案件數(shù)量急劇上升的概要分析》。） 案件的審理，只是整個戰(zhàn)役的一個環(huán)節(jié)，其價值并不在于實現(xiàn)個案的正義，而在于它在整體戰(zhàn)略中所起的作用。類似于“敲山震虎”，而不是“就事論事”。這一點在土地承包合同中體現(xiàn)得更明顯。 土地承包合同幾乎是所有農(nóng)戶都簽訂的一項承包合同，而且在一個集體內(nèi)部，合同條款差不多都是一樣的；由于土地基本按家庭人口和勞力平均分配，承包指標的確定標準一致，自然災害及糧食價格的浮動帶來的風險對大家的效應也一致，所以土地承包合同如果出了問題，相似的問題會成批出現(xiàn)。對政府和集體來說，土地承包合同中出現(xiàn)問題最多的還是承包費和其它稅費的收取問題。由于土地承包合同的同質(zhì)性，一旦存在拖欠承包費和其它稅費的問題，那就一般不是一戶兩戶的問題，而可能由于“攀比”和“觀望”形成普遍現(xiàn)象。我們感興趣的是基層法院在處理這種問題中采取的策略。如吉林省梨樹縣人民法院1986年受理了一起履行承包合同案件，被告人宋振發(fā)種了三年承包田，不交農(nóng)業(yè)稅和提留款，法院經(jīng)過調(diào)查依法判決限期給付。當法院辦案人去執(zhí)行時，宋以縱火相威脅，阻礙執(zhí)行。于是，法院以拒不執(zhí)行判決罪，依法予以制裁并強制執(zhí)行。通過這起案件的處理，院長陳家祺聯(lián)想到，類似情況在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不同程度存在，就帶領50多名干警，深入到22個農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對承包合同履行情況做普遍調(diào)查并進行有關的宣傳。結果，在20天內(nèi)，各鄉(xiāng)就收回稅款達1300多萬元（注：吉林省高級人民法院：《銳意改革、開拓進取、秉公執(zhí)法、盡職盡責：吉林省梨樹縣人民法院院長陳家祺事跡》，《人民司法》1988年第5期。）。 這里，具體案件的審理起到了一種發(fā)現(xiàn)普遍問題的作用，普遍問題的解決則采用了針對不特定多數(shù)的法制宣傳和教育的方式，目的是在一種行為模式（拒交農(nóng)業(yè)稅和提留款）和法律后果（合同法、稅法、程序法）之間建立一種一般對應關系；而具體案件的審判和強制執(zhí)行則使這種法律后果具體化、可見化。在下面這個例子中，這種個案的審判和普遍的宣傳教育之間的配合策略表現(xiàn)得更明顯： 在經(jīng)過法制宣傳教育，大多數(shù)欠款戶交了欠款或做出交還欠款的計劃，少數(shù)拖欠戶仍借口各種理由拒不交還欠款的，由村委會提起訴訟，要求法院予以解決。法院的辦案人員隨即就地收案，就地審理。在十幾天的時間里，先后立案審理了六十二起案件。他們根據(jù)案件的特點，仍堅持以法制教育為主，都迅速結了案，并收到了良好效果。窯站堡村農(nóng)民馮福，承包該村鑄造廠，共拖欠承包費一萬五千余元，他本來有償還能力，可經(jīng)多方面作工作拒不交還，且態(tài)度不好。為此，村委會提起訴訟。在審理此案時，辦案人員對其不履行合同、拖欠承包費等違法行為對集體經(jīng)濟造成的危害，進行了分析和批評，并反復向他講道理、講政策、講法律，幫助他提高思想覺悟。最后馮終于承認了錯誤，當即還欠款三千七百元，還向村委會作了在今年十月底前還清欠款的計劃。（注：丁力辛（張家口市中級人民法院）：《送法上門為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展排難解紛》，《人民司法》1985年第10期。） 這種策略被法院稱為“點面結合”。事實上，這也是黨和政府在進行其它工作經(jīng)常采用的方法。這里我們要注意的是，即使是作為典型、進入審判程序的案件，法院處理時仍然強調(diào)“就地解決”、“以法制教育為主”、“講道理、講政策、講法律”，作“過細的思想政治工作”，類似于革命戰(zhàn)爭或政治運動中的游擊隊、武工隊、工作組所采取的一系列技術�？傮w上，進入法律程序并沒有徹底改變法院處理問題的技術集合，而這種技術集合，也并不是法院特有的；法院所特有的通過舉證來發(fā)現(xiàn)事實、通過法律推理來進行權利義務演算的技術，似乎并沒有得到特別的強調(diào)。事實上，在法院眼里，法律特有邏輯的運用有時候反而會導致危險的結果，非但不足以解決問題，還可能激化矛盾，所以只能慎用。 堅持疏導方針，多做轉(zhuǎn)化工作。這類糾紛都是人民內(nèi)部矛盾，要用說服教育的方法解決，不能簡單從事。兩年來，在他們解決的三百一十件合同案件中，判決只有兩件：一件傷害、一件賠償。這樣做的好處是，防止矛盾轉(zhuǎn)化，當事人服氣，容易執(zhí)行，黨委滿意，干部、群眾都積極支持法院的工作。（注：《關于懷德縣人民法院處理農(nóng)村生產(chǎn)責任制合同糾紛的情況》。） 在這里，疏導、轉(zhuǎn)化、說服教育才是技術的正宗，并符合糾紛的性質(zhì)-人民內(nèi)部矛盾，而做出法律判決并按照程序執(zhí)行這些法院特有的處理問題的方法，反而可能是一種簡單化的技術。法院似乎在暗示，這些簡單化的技術的用處更多在敵我矛盾領域；在人民內(nèi)部矛盾中，使用它是不負責任的，甚至是錯誤的。法院的目標很清楚，按照矛盾的性質(zhì)解決問題，而不是按照法律的邏輯執(zhí)行法律。 這種解決要求法院將法律的使用限制在“解決問題”的范圍內(nèi)；如果是有助于解決問題的，法院并不憚于鼓勵其工作人員對一個個具體問題進行無止境的深入探究，但是這種探究卻并不一定以某種法律理性為指引，也不強調(diào)對問題的法律邏輯和法律話語的轉(zhuǎn)化。我們在一些法院的工作報告中，經(jīng)�？吹降乃^復雜問題，指的并不是它在法律科學上的復雜性，而是社會工程意義上的復雜性。 果園承包合同糾紛就是這樣一個復雜問題。隨著1983—1984年全國范圍內(nèi)水果價格放開，果園承包合同糾紛大量發(fā)生。比起土地承包合同，果園承包合同涉及的經(jīng)濟關系和社會關系要復雜得多。集體化時期遺留下來的果園要維持規(guī)模經(jīng)濟，不可能像土地那樣在各家各戶之間平均分配，而只能是一個或幾個承包人承包；承包指標也比糧食作物難以確定；災害和果品價格的變化所帶來的風險和收益都由承包者承擔，不確定性增大了；果樹的生長期跨越數(shù)年，村組干部變動，也更容易影響到合同是否繼續(xù)履行；而且果園承包合同涉及的不光是發(fā)包方和承包方之間的關系，其它非承包人雖然沒有進入承包法律關系，但作為發(fā)包方所代表的“集體”的一分子也對果園的收益間接擁有權利。這使得果園承包合同的處理往往要考慮三方的關系（注：這種情形，直到集體化時遺留的果園自然老死，或者在一次次的糾紛中破壞之后，農(nóng)民在自己承包的土地上種植果樹、建起果園之后才徹底改變。此后，果園承包不涉及這個三方關系。）。 在這三方關系中，承包方尤其是代表承包方的村組干部，始終處于主動地位�！翱v觀果園糾紛的形成，絕大多數(shù)是由作為發(fā)包方的村委會單方終止合同，將果園重新發(fā)包而引起的。一般來講，在宏觀管理和微觀管理這對矛盾中，作為宏觀管理的主體村委會一方，是矛盾的主要方面�！保ㄗⅲ和蹩＄鳎ㄉ轿魇x中地區(qū)中級人民法院）：《調(diào)處農(nóng)村果園糾紛規(guī)律探尋》，《人民司法》1994年第4期。 ）其它法院的報告也反映了類似的問題：“近幾年，廊坊市農(nóng)村果園承包合同糾紛案件增長幅度較大。其中，因發(fā)包方單方擅自提高承包指標或因承包指標偏低等訴至法院的糾紛案件占94％”（注：范棕升（河北省廊坊市中級人民法院）：《審理果園承包糾紛案件的幾點做法》，《人民司法》1990年第1期。）：“承包指標不合理。有的承包指標過高，有的承包指標過低，特別是指標過低是產(chǎn)生糾紛的主要原因”（注：濰坊市中級法院：《解決果園承包糾紛應掌握的政策界限及應注意的問題》，《山東審判》1986年第6期。）；有的地方委婉地說明， 因“承包指標明顯過低”，“致承包方獲得超額收入，多數(shù)群眾不滿意而發(fā)生糾紛”（注：濰坊市中級法院：《解決果園承包糾紛應掌握的政策界限及應注意的問題》，《山東審判》1986年第6期。）；有的地方則直接稱這種情形為“紅眼病”（注：德州地區(qū)中級人民法院：《經(jīng)濟合同情況調(diào)查》。）。而“投標”方式也并不一定能保證達致一個合理的指標，往往會因當事人“缺乏經(jīng)驗”或“年輕氣盛”，盲目投標，造成承包指標過高而無法履行（注：萊陽縣人民法院經(jīng)濟庭：《審理農(nóng)村承包合同糾紛案件的幾點做法》，《山東審判》1986年第2期。）�？傊�，從法院的報道來看， 農(nóng)村社會在確定果園承包指標方面似乎已經(jīng)遇到了一個自身無法解決的技術難題。 就在這個時候，一種類似于社會工程的技術逐漸被法院引入進來。這種社會工程并不將當事人的請求（注：一般認為，當事人的請求恰是私法裁判的基礎，所謂“民不告，官不究”。）作為實施的基礎。對形成很多爭議的承包指標問題，最高法院1986年的《關于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》就賦予下級法院通過調(diào)解加以變更和調(diào)整的權力（注：最高法院的《意見》規(guī)定：“審理因承包指標過高或過低而發(fā)生的糾紛案件，應對承包指標的高低作具體分析，主要審查指標是否符合客觀實際。承包指標一般可根據(jù)承包前三至五年平均產(chǎn)量（或產(chǎn)值）并考慮合理增產(chǎn)比例予以確定。 目前，農(nóng)村承包合同中的承包指標一般都以投標方式確定。有的承包人為了取得承包權，違背客觀實際，盲目地提高承包指標，導致指標明顯過高而無法履行。對于因此而發(fā)生的承包合同糾紛，應當通過調(diào)解，引導雙方當事人協(xié)商，實事求是地確定合理指標。但對指標基本合理，主要由于承包人本身不努力而完成不了指標的，應當維持原合同的承包指標。 對于發(fā)包人因缺乏經(jīng)驗，導致指標明顯過低而發(fā)生的承包合同糾紛，應當通過調(diào)解，引導雙方當事人協(xié)商，確定合理的承包指標。如果承包指標基本合理，承包人通過積極努力和科學管理取得較好的經(jīng)濟效益，發(fā)包人為此要求提高指標的，則不予支持，而應維持原合同的承包指標。 對于承包指標的調(diào)整，雙方當事人協(xié)商不成的，由法院依法判決�！埃�。有的基層法院在實踐中在這種權力的基礎上發(fā)展出一套精致的社會工程技術。在下文這個例子中，針對利益分配，法院要”綜合考慮“集體、承包者、群眾三者之間的關系，而這被認為是三方無法自己通過相互的交涉來確定的；針對承包指標和承包期的長短，則要”綜合考慮“收益分配、市場價格變化甚至果樹產(chǎn)量階段周期，這也被認為是果園的直接生產(chǎn)者所無法做到的，需要法官的介入。法院這里的治理精度大大超越了”工作隊“所采用的戰(zhàn)爭或運動模式： 果園分包到戶的集體提留一般掌握在評估產(chǎn)量的20％－25％之間為宜，專業(yè)組或農(nóng)戶投標承包的提留不低于50％－60％，然后再從提留中抽出60％－70％，給非承包者以應得的實惠……果園承包期的長短和承包指標的高低，要從收益分配、果樹產(chǎn)量階段周期和市場價格變化等方面綜合考慮，既不能盲目延長和提高，也不能隨意縮短降低。幼樹期的果園要考慮承包期延長至掛果期，讓承包者在最后幾年承包中能得到直接收益，也就是無果期的投資要通過掛果期的收益來補償，收益應大于投資，掛果期的果園承包期限要考慮盛果期到來的時間和收益；盛果期的果園周期長，一般產(chǎn)量趨于穩(wěn)定，除欠年豐年自行平衡外，自然災害則是臨時情況，屆時處理。綜合考慮承包期定在6—10年為宜，過短不利于投資管理，過長不利于宏觀調(diào)控。并根據(jù)果園產(chǎn)量變化、市場價格、果樹管理狀況，每隔二三年對合同內(nèi)容進行一次復議，需要修改變更承包指標的協(xié)商變更。當然這種每隔二三年一次的合同內(nèi)容復議修改，也應預先在合同中明確，而且還必須由專門技術部門和有權鑒定部門對果園產(chǎn)量做出評估，按照最高人民法院《關于審理農(nóng)村承包合同糾紛若干問題的意見》中有關變更合同的規(guī)定執(zhí)行。（注：范棕升：《審理果園承包糾紛案件的幾點做法》。） 與送法下鄉(xiāng)、巡回審判相比，這種社會工程的治理更為“集約”。除了權力關系的調(diào)動外，測量、計算、評估等技術引入進來，目標不僅是國家、集體稅費收入的最大化，還包括所有當事人（包括合同雙方和集體內(nèi)的非承包者）收益的最大化。這種治理目標要求法院不僅要熟悉農(nóng)民和農(nóng)村社會，還要熟悉農(nóng)民所熟悉的東西，甚至要比農(nóng)民更熟悉。法院不但要維護承包合同所體現(xiàn)的治理關系，還要通過承包指標和合同條款的調(diào)整使這種治理關系變得更為精密、經(jīng)濟，能夠行之久遠。在這里，法院的參加，使得對承包合同治理具備了更多的技術特征，雖然這種技術特征并不一定完全是單純的法律技術。 通過本文的描述可以看出，合同在中國農(nóng)村的治理實踐中遠遠不止扮演了它作為交易工具的功能；更確切地說，中國當代農(nóng)村的承包合同并不僅是民事法律意義上的租佃契約，它實質(zhì)上還是一種治理方式，并體現(xiàn)著一種總體治理模式的轉(zhuǎn)型。法院對這種治理實踐的積極參與，也使得我們無法用裁判兩造糾紛的“權威第三者”來看待中國的基層法院。在這樣一種治理關系中，法院毋寧說是治理的一方，如果它也裁判糾紛的話，我們只能把這種裁判視為治理的一個環(huán)節(jié)。 趙曉力
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