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BOT特許協(xié)議及其主體身份的法律規(guī)制
BOT特許協(xié)議及其主體身份的法律規(guī)制 摘要：本文探討了BOT特許協(xié)議的定位、東道國作為BOT主體的身份確認(rèn)等法律問題。作者認(rèn)為BOT特許協(xié)議屬于國內(nèi)契約，指出BOT特許協(xié)議的東道國主體只能是中央政府。 關(guān)鍵詞：BOT，特許協(xié)議，東道國主體 自80年代初土耳其實(shí)施第一個BOT項目以來，該種投資方式便在全球興起。BOT有廣狹二義：廣義包括BOOT（build—own—operate—transfer，即建造—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）、BRT（build—rent—transfer，即建造—租賃—轉(zhuǎn)讓）、BTO（build—transfer—operate）、BOOST（build—own—operate—subsidize—transfer，即建造—擁有—經(jīng)營—補(bǔ)貼—轉(zhuǎn)讓）、ROO（rehabilitate—operate—own，修復(fù)—經(jīng)營—擁有）。狹義僅指BOT（build—operate—transfer），是指政府授予私營項目公司一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資修建和經(jīng)營管理基礎(chǔ)設(shè)施，并從銷售該基礎(chǔ)設(shè)施所提供的服務(wù)或產(chǎn)品而獲得的收益中回收投資、賺取利潤，專營期滿時將該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府，政府可以自行經(jīng)營和轉(zhuǎn)移給其它公司經(jīng)營。 一、BOT特許協(xié)議的定位 理論上，我國學(xué)術(shù)界有“國家契約說”和“民事契約說”。具體到BOT特許協(xié)議上就是其屬于國內(nèi)契約還是國際協(xié)議的問題。國家契約說認(rèn)為國家的征收、罰沒、國有化等公法措施因國家的需要而行使，其行使并不因國家與私人達(dá)成的有關(guān)協(xié)議而受到限制；民事契約說從國家主權(quán)限制豁免論出發(fā)，認(rèn)為國家在與私人進(jìn)行民商事活動時，其法律地位與私人是平等的。筆者認(rèn)為特許協(xié)議屬國內(nèi)法契約，理由如下： 1、從民法理論上看，“在民事法律關(guān)系中合同的成立階段，要約人和承諾人都不享有支配另一方及其所屬物的特定權(quán)力，除非源于法律的直接規(guī)定和先在的約定或規(guī)定�！盵①]就此看來，BOT投資中國家與私人締結(jié)的協(xié)議具有國內(nèi)法之屬性。 2、一國將哪些社會關(guān)系定性為民事法律關(guān)系，并給予民事立法之保護(hù)，應(yīng)屬一國主權(quán)范圍內(nèi)之事務(wù)�；贐OT方式具有投資大、周期長、風(fēng)險大、技術(shù)含量高等性質(zhì)。東道國政府在資金短缺、技術(shù)管理落后的情況下，為發(fā)展本國的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將本屬于自己的高速公路、海底隧道、機(jī)場、碼頭等的專營權(quán)在一定期限內(nèi)讓渡給外國投資者，以換取日后對該設(shè)施的所有權(quán)的作法實(shí)屬一國的內(nèi)務(wù)。 3、特許協(xié)議是根據(jù)東道國的法律，經(jīng)東道國政府法定程序?qū)徟闪ⅰ膮f(xié)議的簽訂地、履行地以及協(xié)議的內(nèi)容看，都與東道國政府的聯(lián)系最為密切。從國內(nèi)法看，一國政府同外國私人、公司或企業(yè)簽訂特許協(xié)議，允許其在一定期間、一定條件下享有專屬國的某種權(quán)利，投資人從事于公用事業(yè)或自然資源開發(fā)等經(jīng)濟(jì)活動須事先經(jīng)立法授權(quán)的行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或須提交立法機(jī)關(guān)審批。因此，特許協(xié)議反映的就是一國國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動關(guān)系。 4、從國際判例看，1929年國際常設(shè)法院在塞爾維亞貸款案中就已把國家契約作為國內(nèi)契約。1952年國際法院在英伊石油公司案中則更明確指出，伊朗政府與英伊石油公司間簽訂的特許協(xié)議，“只不過是一個政府同一個外國公司之間的協(xié)議�！薄捌湮ㄒ荒康氖且�(guī)定伊朗政府同公司之間有關(guān)特許協(xié)議的關(guān)系，絕不調(diào)整兩國政府間的關(guān)系，”不產(chǎn)生國際法上的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。[②]從而確立了主權(quán)者為一方與外國私人、公司或企業(yè)為另一方簽訂的協(xié)議為國內(nèi)契約。 綜上，隨著國家越來越多地參與對外經(jīng)濟(jì)活動，其充當(dāng)?shù)慕巧踩遮厡挿海磸囊郧跋麡O監(jiān)管者的形象拓展為直接成為一方當(dāng)事人。 二、東道國作為BOT主體的身份確認(rèn) 以BOT方式進(jìn)行投資的項目一般需經(jīng)過政府的特許。這里所說的政府究竟是指東道國的中央政府，還是包括了地方政府？從我國已經(jīng)進(jìn)行的BOT項目看，實(shí)際上是將地方政府視為BOT特許協(xié)議的主體。例如京通公路是由北京市市政工程局與美國林同炎簽約修建的；而上海的隧道、大橋項目則是由上海市政府的名義發(fā)包的。我國以BOT談判的項目很多，但談成的項目卻屈指可數(shù)。主要是缺乏法律后盾和依據(jù)。BOT不同于一般外商投資，不能借助于現(xiàn)有的外商投資企業(yè)法。例如我國第一個BOT項目-廣東沙角發(fā)電廠常被視為BOT成功的范例。但事實(shí)上，該電廠是以《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》為依據(jù)，并不是典型規(guī)范的BOT項目。從我國已經(jīng)進(jìn)行的BOT項目看，實(shí)際上是將地方政府視為BOT特許協(xié)議的主體，如京通公路是由北京市市政工程局與美國林同炎公司簽約修建的；而上海的隧道、大橋項目則是由上海市政府的名義發(fā)包的。這樣做無論從法理上還是操作上都會留有問題。法理上看，BOT方式的法律本質(zhì)是利用非公共機(jī)構(gòu)的資本力量和經(jīng)營力量實(shí)現(xiàn)建設(shè)經(jīng)營公共設(shè)施的政府職能。眾所周知，主權(quán)具有最高性和不可分割性，在未得到中央政府書面授權(quán)委托和法律明確規(guī)定的情況下，由地方政府作為BOT特許協(xié)議的東道國主體許可私人建設(shè)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項目顯然是一種越權(quán)行為。筆者認(rèn)為，我國目前對東道國主體的認(rèn)識有欠妥當(dāng)，理由如下： 1、BOT具有較強(qiáng)的公益性，不僅具有巨大的經(jīng)濟(jì)價值，也具有明顯的政治意義。國家對其擁有無可爭議的壟斷性建設(shè)權(quán)、價格決定權(quán)和經(jīng)營權(quán)。同時，聯(lián)合國《關(guān)于自然資源永久主權(quán)的決議》也規(guī)定：“各國享有根據(jù)本國國家利益自由處置本國自然財富和自然資源的不可剝奪的權(quán)利”。[③]BOT的法律本質(zhì)是利用非公共機(jī)構(gòu)的資本力量和經(jīng)營力量實(shí)現(xiàn)建設(shè)經(jīng)營公共設(shè)施的政府職能。因此，在未得到中央政府書面授權(quán)委托和法律明確規(guī)定的情況下，由地方政府作為BOT特許協(xié)議的東道國主體許可私人建設(shè)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項目顯然越權(quán)，有損主權(quán)的完整、統(tǒng)一，于法理不通。 2、BOT巨大的商業(yè)風(fēng)險和政治風(fēng)險決定地方政府難堪其任。BOT投資額大、利潤率低、投資回收期長、法律關(guān)系錯綜復(fù)雜。任何環(huán)節(jié)出問題都會影響整個工程項目的建設(shè)、經(jīng)營。而項目主辦者能否順利建設(shè)、經(jīng)營并將利潤兌換成外匯匯回本國，與東道國的主權(quán)行為和外匯管制密切相關(guān)。盡管地方政府可保證在正常條件下項目主辦人的經(jīng)營期，但卻無法對國有化問題作出承諾；政府或其公共部門常是BOT服務(wù)的唯一購買者，當(dāng)這種服務(wù)跨越項目所在地區(qū)時，地方政府就不是唯一的購買者或根本不是購買者，無法通過簽訂價格協(xié)議來保證項目主辦人的收入[④]；不競爭保證是東道國政府承諾在同一地區(qū)不設(shè)立過多的同類項目，以避免由于過度競爭而導(dǎo)致項目主辦人收益下降，影響投資回報。[⑤]但該保證只能約束地方政府不再設(shè)立地方級項目，而對國家決定建設(shè)的國家級項目卻無任何法律約束力；由于BOT項目主要是基礎(chǔ)設(shè)施項目，本身并沒有產(chǎn)品出口創(chuàng)匯，項目所提供的服務(wù)只能在東道國市場出售。因此，項目主辦人的收入形式僅為當(dāng)?shù)刎泿�，但項目主辦人無論是償還貸款還是匯出利潤都需獲得外匯。因此，外匯匯出保證意味著政府要保證項目主辦人可將經(jīng)營的收益以合理的匯率兌換外匯并匯出國外。眾所周知，一國的貨幣金融管制權(quán)是主權(quán)的重要組成部分，特別是發(fā)展中國家目前普遍存在不同程度的外匯管制，中央對外匯實(shí)行集中管理，地方政府只能在權(quán)限或額度范圍內(nèi)作出數(shù)量有限的外匯匯出保證。如遇國家外匯政策發(fā)生變化，地方政府也只能無條件服從。所以，由地方政府作出的外匯匯出保證顯得極為脆弱，不利于吸引外資和保護(hù)外國投資者的利益。此外，由地方政府或政府部門作為東道國主體，許多具體問題也難以解決，如“以合理的價格提供原材料和能源”一項，因大多數(shù)發(fā)展中國家尚未完全形成發(fā)達(dá)、健全的市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，原材料和能源價格均在一定程度上實(shí)行價格管制或市場管制。如BOT所需的原材料和能源須向外地購買，則會引發(fā)一系列涉及綜合平衡和地方政府之間關(guān)系等問題。若地方政府無法得到國家計劃配額或價格高于承諾水平，則會出現(xiàn)違約情形或不得不用地方財政進(jìn)行補(bǔ)貼。這樣，既不利于地方政府形象，也加重了其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。再如有關(guān)人員和物資的入境問題，在很多情況下可能受到法律法規(guī)和中央宏觀調(diào)控的限制，如《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》和《外資企業(yè)法》均對外商作為出資的機(jī)器設(shè)備設(shè)定了嚴(yán)格的條件，不符合者不準(zhǔn)進(jìn)口。上述問題，地方政府都無力保證。 綜上所述，鑒于BOT投資協(xié)議自身特點(diǎn)及保證的特殊性，如由地方政府或政府部門作為東道國主體，則會使協(xié)議的履行遇到一系列難以逾越的障礙。因此，BOT特許協(xié)議的東道國主體只能是中央政府。盡管世界上也有一些由地方政府作為東道國主體的先例，如悉尼港灣隧道工程是由新南威爾士政府發(fā)包的，但一方面該情形不是主流，另一方面這大多發(fā)生在市場經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)的聯(lián)邦制國家。這些國家的州具有較大的自主權(quán)限，而價格和外匯體制也較為寬松，從而有可能使地方政府成為特許協(xié)議的主體。但發(fā)展中國家未必適用。盡管由于受某些傳統(tǒng)觀念的束縛，我國政府迄今仍拒絕為BOT項目提供任何形式的保證，甚至不愿在合同中重申法律的原則性規(guī)定，使得地方政府作為東道國主體的法律問題并不十分突出。但隨著改革開放步伐的加快，一旦我國政府在保證問題上的立場有所松動，地方政府作為保證人的缺陷就會凸現(xiàn)。 在我國現(xiàn)行的法律體制下，尚無規(guī)范BOT項目工程的專門立法。作者認(rèn)為，有必要建立一種由中央政府作為BOT特許協(xié)議東道國主體的暫行機(jī)制，以填補(bǔ)立法的空缺。同時，可考慮使用過渡時期的作法與法律出臺后的規(guī)定相銜接的作法，在外經(jīng)貿(mào)部設(shè)立一個“BOT委員會”，負(fù)責(zé)BOT項目的立項、審批，特別對有關(guān)保證問題進(jìn)行審查和決定。國務(wù)院可頒布規(guī)章，明確該委員會有權(quán)代表國家授權(quán)外商建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，并確認(rèn)委員會承諾的法律后果由國家承擔(dān)。地方政府可具體負(fù)責(zé)項目的確定、準(zhǔn)備、招標(biāo)和外商的談判，但保證事項須報“BOT委員會”批準(zhǔn)，特許協(xié)議和相關(guān)的合同應(yīng)由“BOT委員會”和地方政府共同簽署。在項目建設(shè)管理過程中主要由地方政府承擔(dān)合同義務(wù)，行使合同權(quán)利，保證項目的正常運(yùn)營；而“BOT委員會”則只落實(shí)保證事項。這樣，中央和地方分工明確，權(quán)責(zé)分明，既有利于調(diào)動地方的主動性，又維護(hù)了國家主權(quán)，便于中央統(tǒng)一宏觀調(diào)控。不失為一種較為理想的過渡措施。 參考文獻(xiàn)： [1]理解等譯�？瀑e論合同[M].法律出版社。1997年第386頁。 [2]International Court of Justice ，Reports of Judgements， Achisory Opinions Orders，1952，p112. [3]陳安、劉智中編選。國際經(jīng)濟(jì)法資料選編[M].第1頁。 [4]在電站項目中，電力一般要輸入東道國統(tǒng)一電網(wǎng)中，此時電力的購買者只能是國家，其價格也必須由國家確定，即使項目所產(chǎn)生的服務(wù)完全供給所在地市場，地方政府為維護(hù)國家價格體系和市場的穩(wěn)定，也難以單獨(dú)作出項目收入保證，諸如此類的還有物價的波動保證等。 [5]如在修建英吉利海峽隧道時，英法兩國政府對承建隧道的歐州隧道公司提供了33年不建造第二條橫跨海峽連接設(shè)施的保證。 西北大學(xué)法律系·夏雅麗
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