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農(nóng)村宅基地使用權流轉的歷史及現(xiàn)狀分析
農(nóng)村宅基地使用權流轉的歷史及現(xiàn)狀分析 宅基地使用權是在保有集體土地所有制基礎之上，為農(nóng)民建造方便而創(chuàng)建的一種用益物權。自建國至今，對宅基地使用權的流轉一直采取禁止性規(guī)定。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的進程，現(xiàn)實中存在大量宅基地使用權的隱性流轉。迫切呼喚理論界及實務界能夠對此作出合理的解釋，彌補宅基地使用權流轉制度方面的不足。 下面筆者從宅基地使用權流轉的歷史、現(xiàn)狀及成因分析三個方面作出論述，以此說明流轉是農(nóng)村經(jīng)濟，社會發(fā)展的必然走勢。 （一） 農(nóng)村宅基地使用權流轉的歷史演變 從建國以來，與我國農(nóng)村宅基地歸屬的一系列演變相對應，宅基地使用權流轉問題也隨著經(jīng)濟、文化、社會條件等各項變革發(fā)生變化，并逐步為社會所接受。可歸納為如下幾個階段： 第一階段，土地改革初期。根據(jù)《土地改革法》的相關規(guī)定，國家將依法沒收或征收得來的土地分給無地或少地的農(nóng)民，建立了農(nóng)民私人所有的土地制度。作為土地改革的成果，大部分地區(qū)的農(nóng)民領取政府頒布的《中華人民共和國房地權證書》。當時的法律允許土地買賣、租賃和出典，但是，那時農(nóng)民生活艱苦，宅基地對其是重大的財產(chǎn)，少有出賣、出租宅基地的行為發(fā)生。 第二階段，社會主義改造時期。集體土地的所有權主體沒有變更，依然是農(nóng)民私有，但是土地的經(jīng)營已經(jīng)由個體農(nóng)民轉變?yōu)榧w統(tǒng)一經(jīng)營。在這一時期，農(nóng)民的宅基地仍然由農(nóng)民保有絕對的所有權，對其自由處分沒有禁止性規(guī)定。 第三階段，高級農(nóng)業(yè)合作社的出現(xiàn)。伴髓高級農(nóng)業(yè)合作社的產(chǎn)生，確立了農(nóng)村土地集體所有制。農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度轉變?yōu)榧w所有、統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度。宅基地所有權也收歸集體所有，農(nóng)民只對宅基地享有使有權，并且不能出租、買賣等。我國相關的政策性文件對宅基地使用權的流轉作出了明確的禁止性規(guī)定。 第四階段，1979年實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的土地制度以后。《土地管理法》、中發(fā)（1997）1l號文對農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設的情形作出了明確的限制性規(guī)定，同時，1998年《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民出租、出賣房屋后，再申請宅基地的，不予批準。在對集體土地使用權用途作出限定——集體土地使用權不得用于非農(nóng)業(yè)建設的同時，允許宅基地使用權人對地上建筑物進行出租、出賣的處分。由此可以推論，對宅基地使用權的流轉并不是完全限制的，而是適度的，有條件地放開。至于流轉的程度未有明確的規(guī)定。 （二） 農(nóng)村宅基地使用權流轉的現(xiàn)狀 目前，農(nóng)村建設用地流轉試點工作已普遍展開，并形成了初步的理論體系。但是，在調查研究過程中，忽略了對宅基地使用權流轉的專項研究。對宅基地使用權流轉理論研究和法律規(guī)定的缺乏，并未影響現(xiàn)實生活中大量宅基地使用權流轉行為的私下進行；城鄉(xiāng)結合部或經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村表現(xiàn)的尤為強烈。究其原因，受市場經(jīng)濟大潮的影響，部分農(nóng)民意識到房地產(chǎn)巨大的市場價值，開始超出原來農(nóng)村的界線，進行一些合法或不合法的處分。分析當下流轉的不同方式，主要有不同主體之間的的流轉，包括出租、轉讓、抵押。 這幾種流轉行為的受讓主體未有限制，可以是自然人、法人或其它經(jīng)濟組織，而且身份也突破了同一集體經(jīng)濟組織的限定。另外，上述幾種流轉方式完全是民間的操作，未有政府行為的介入。土地作為重要的自然資源，不能完全等同于普通的私有財產(chǎn)，未有土地主管部門宏觀調控引導的民間行為，必然導致土地資源的嚴重失衡。宅基地使用權的流轉也不例外。 2、不同用途之間的流轉。 因國家規(guī)劃建造的需要，需征用農(nóng)村的土地包括宅基地進行經(jīng)濟開發(fā)建設。例如高速公路建設、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建設等，經(jīng)過的村莊農(nóng)民必須搬遷，原宅基地變?yōu)榻ㄔO用地；在城市化進程的推進中，按照新的城市規(guī)劃，原宅基地被改造為城市建設用地。 不同用途之間的流轉涉及國家征用的相關規(guī)定，有相對較完備的法律制度規(guī)范，出現(xiàn)糾紛基本上“有法可依”。況且，這種征用行為均是單向性和強制性的，在性質上不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（或農(nóng)民）與國家之間以平等主體身份進行的流轉。因此，這種流轉行為不屬本文探討的內容。 （三）農(nóng)村宅基地使用權流轉現(xiàn)狀的成因分析 我國目前宅基地使用權流轉大量產(chǎn)生，分析其原因主要有如下幾個方面： 1、流轉是現(xiàn)代物權發(fā)展的必然體現(xiàn)。 所有的法律規(guī)范、法律制度和法律活動，歸根結底都是以有效地利用資源，最大限度地增加財富為目的，也就是通過法律手段促進資源的優(yōu)化配置。因此，現(xiàn)代物權法更強調對物的經(jīng)濟效益的價值追求，由過去單純的強調歸屬轉向對利用價值的追求。 根據(jù)經(jīng)濟分析法學派的觀點，判斷財產(chǎn)權制度是否有效的標準之一，便是財產(chǎn)權具有可轉讓性一“排他性的創(chuàng)造是資源有效率地使用的必要條件，但并非是充分條件，這種權利必須是可以轉讓的”。宅基地使用權作為一種用益物權，如果僅僅是確定其歸屬，則其財產(chǎn)的價值未能充分發(fā)揮。只有允許宅基地使用權流轉，才能將資源流向有效的利用主體，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。因此，要實現(xiàn)對宅基地使用權的充分利用，除有明確的歸屬外，流轉是實現(xiàn)價值的有效途徑。 2、流轉是我國經(jīng)濟體制變革的必然要求。 自20世紀80年代，我國開始了由計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟的變革。經(jīng)濟體制的變革要求由市場配置資源，要求資源主體自主支配其財產(chǎn)，形成可流轉的物權或財產(chǎn)權體系。農(nóng)村村民的財產(chǎn)除承包地（農(nóng)地使用權）外，唯有對宅基地的使用權。財產(chǎn)的匱乏使農(nóng)民創(chuàng)造財富的機會減少，如果再對唯一的可資利用的財產(chǎn)作出禁止或限定，就使農(nóng)民喪失了融通資金的基本手段。國家對耕地由承包到戶到承包期限30年不變，再到現(xiàn)在物權化的趨勢，無不體現(xiàn)對農(nóng)民財產(chǎn)的尊重以及經(jīng)濟價值的體現(xiàn)。同樣，宅基地使用權也不例外�，F(xiàn)在農(nóng)民以“市場經(jīng)濟人”的理念對宅基地使用權進行管理、使用，符合經(jīng)濟體制要求的資源利用形式。因此，過去宅基地使用權作為安身立命之須，而現(xiàn)在卻作為財產(chǎn)，在農(nóng)民手中充分實現(xiàn)其市場價值。 3、流轉是協(xié)調大量潛在宅基地供需的要求。 20世紀肋年代，由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的大量農(nóng)村剩余勞動力紛紛由西部地區(qū)流向東部地區(qū)，由農(nóng)村流向城市，使流出地的宅基地長期閑置，在這些地區(qū)大量出現(xiàn)“空心村”。另外，隨著我國城市化措施的出臺，尤其是城市戶籍制度的改革加快和增強，農(nóng)村空閑宅基地將變?yōu)闈撛诘氖袌龉┙o。據(jù)我國城市化進程的分析資料估計：今后20年全國每年有1200多萬農(nóng)村人口要轉移到城鎮(zhèn)地區(qū)。而以目前我國農(nóng)村居民點人均用地153m2計算，每年將均有18.36萬 hm2的農(nóng)村宅基地可能閑置不用。 農(nóng)村人口的流動、城市化快速推進形成的空閑宅基地，為宅基地流轉市場的形成提供資源儲備。從某種意義上說，流轉的標的物已經(jīng)形成，只是市場尚未建立。 4、價格的低廉性促進了宅基地使用權的流轉。 宅基地使用權的原始取得（使用）均是無償?shù)模瑒t其流轉的成本必然與昂貴的國有土地使用權形成巨大反差。城市土地市場經(jīng)過幾年的運作與完善，已經(jīng)形成較為合理的配置，“留給投資者的利潤空間已經(jīng)很小。況且，現(xiàn)在的城市土地市場已經(jīng)形成較為飽和的局面。因此，投資者正逐步由城市轉向城市郊區(qū)，進而是廣大的農(nóng)村低廉的土地。 總之，無論從宅基地使用權流轉的歷史及現(xiàn)狀，還是流轉現(xiàn)狀成因的分析等，宅基地使用權流轉是必須要面對的問題。在新的形勢下，特別是在人地矛盾日益加劇的今天，如何建立宅基地流轉法律制度，是法律界迫切需要解決的問題。 姜蓉
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