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論我國(guó)社會(huì)福利制度的改革和完善
論我國(guó)社會(huì)福利制度的改革和完善 改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家對(duì)社會(huì)福利制度與社會(huì)保障其他項(xiàng)目（社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)撫安置等）逐步進(jìn)行改革，到目前社會(huì)福利在保障范圍、享受待遇的條件和待遇標(biāo)準(zhǔn)、福利資金的籌措等方面都有了較大的發(fā)展和完善，并逐步適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，更好地發(fā)揮它促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，穩(wěn)定社會(huì)的作用。 與此同時(shí)，我們也應(yīng)看到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，對(duì)社會(huì)福利制度中不適應(yīng)的情況表現(xiàn)出強(qiáng)烈的改革要求，逐步完善不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的福利制度，是擺在立法者面前的一項(xiàng)嚴(yán)峻而艱巨的任務(wù)。 1.社會(huì)福利事業(yè)的改革與完善 �。�1）社會(huì)福利企業(yè) 自黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，社會(huì)福利生產(chǎn)在國(guó)家政策的扶持下，依靠社會(huì)力量，得以迅速發(fā)展，它在解決殘疾人就業(yè)，改善殘疾人生活，提高殘疾人社會(huì)地位、促進(jìn)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)、為國(guó)家創(chuàng)造財(cái)富，為開(kāi)展殘疾人職業(yè)康復(fù)等方面作出了積極的貢獻(xiàn)。但是進(jìn)入九十年代以后，由于社會(huì)福利生產(chǎn)發(fā)展的某些外部環(huán)境發(fā)生了變化，行業(yè)之間，企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，福利企業(yè)在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷處于劣勢(shì)：“八五”期間，宏觀調(diào)控政策和措施的出臺(tái)，使一些福利企業(yè)舉步維艱；價(jià)格、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，都超出福利企業(yè)內(nèi)部的消化能力：“三角債”的困擾、國(guó)家信貸規(guī)模的控制也使福利企業(yè)的發(fā)展受到嚴(yán)重制約。所有這些都使社會(huì)福利企業(yè)面臨越來(lái)越嚴(yán)重的考驗(yàn)。 就社會(huì)福利企業(yè)自身來(lái)說(shuō)，企業(yè)職工素質(zhì)普遍偏低。有的福利企業(yè)管理人員素質(zhì)不高，管理意識(shí)落后，缺乏科學(xué)的管理方法和手段；有的基礎(chǔ)工作薄弱，規(guī)章制度不健全，經(jīng)濟(jì)責(zé)任制不完善，沒(méi)有切實(shí)的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)；有的商品經(jīng)濟(jì)意識(shí)和市場(chǎng)觀念不強(qiáng)，在新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、新技術(shù)應(yīng)用、技術(shù)改造、人員培訓(xùn)等方面措施不得力；部分民政直屬福利企業(yè)內(nèi)部的“大鍋飯”和“鐵飯碗”的機(jī)制沒(méi)有得到根本改變。同時(shí)，各級(jí)民政部門現(xiàn)有的管理機(jī)構(gòu)、管理方式和管理水平與目前福利生產(chǎn)的發(fā)展規(guī)模難以適應(yīng)。管理粗放、管理不適應(yīng)發(fā)展的需要，已經(jīng)成為影響和制約福利生產(chǎn)鞏固和發(fā)展的主要因素。 為此，民政部于1992年1月4日發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)福利生產(chǎn)管理工作的決定》，該決定有以下幾項(xiàng)改革內(nèi)容：1.加強(qiáng)民政部門的宏觀管理。各級(jí)民政部門要按照轉(zhuǎn)變職能和政企分開(kāi)的原則，設(shè)立統(tǒng)一的專門的行政管理機(jī)構(gòu)；民政部門每年對(duì)社會(huì)福利企業(yè)進(jìn)行一次檢查和認(rèn)定，把安置殘疾職工的比例、殘疾職工定崗和上崗情況以及殘疾職工的勞保福利待遇作為年檢的重要內(nèi)容；加強(qiáng)福利生產(chǎn)管理費(fèi)的征收和稅收減免金使用的監(jiān)督工作。2.落實(shí)和完善扶持保護(hù)政策。爭(zhēng)取地方政府和有關(guān)部門的支持，對(duì)適合殘疾人特別是盲人生產(chǎn)的產(chǎn)品，優(yōu)先安排或調(diào)劑給福利企業(yè)生產(chǎn)。組織專家論證，逐步確定某些產(chǎn)品由福利企業(yè)生產(chǎn)。各專業(yè)銀行和金融機(jī)構(gòu)對(duì)福利企業(yè)貸款利息實(shí)行下浮20％的優(yōu)惠。對(duì)福利企業(yè)所需原材料，由計(jì)劃和物資部門保證供應(yīng)。3.進(jìn)行技術(shù)改造和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整。以國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策為依據(jù)，調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，開(kāi)發(fā)一批新產(chǎn)品和拳頭產(chǎn)品；要發(fā)展創(chuàng)匯產(chǎn)品，形成一批外向型企業(yè)。民政部和地方民政部門每年從中募委資金中拿出1／3（1000萬(wàn)元），用于福利企業(yè)技改貸款貼息。4.重視人員培養(yǎng)和人才開(kāi)發(fā)，不斷提高干部和職工的管理素質(zhì)和技術(shù)素質(zhì)。6.強(qiáng)化福利企業(yè)管理。包括加強(qiáng)企業(yè)管理基礎(chǔ)工作、抓好質(zhì)量管理工作、搞好營(yíng)銷工作等。 �。�2）公辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu) 公辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)由于國(guó)家財(cái)力有限，因此首要的問(wèn)題是覆蓋面窄、保障范圍小。就拿sos村來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前在天津、煙臺(tái)、 齊齊哈爾等地建立了sos村，這三地共收養(yǎng)孤兒400余名；再說(shuō)兒童福利院，諾大北京僅有兩所兒童福利院。由此可見(jiàn)絕大多數(shù)孤殘兒童或流落社會(huì)或由家庭撫養(yǎng)。公辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)是社會(huì)福利發(fā)展的終極目標(biāo)，在國(guó)家財(cái)力不足的情況下，國(guó)家擔(dān)保發(fā)展社區(qū)服務(wù)，填補(bǔ)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)之不足。因此，要發(fā)展社會(huì)福利機(jī)構(gòu)最根本的是增強(qiáng)國(guó)力，這是一個(gè)長(zhǎng)期任務(wù)。 另外，對(duì)公辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的組織、職權(quán)義務(wù)、收容人員的權(quán)利與義務(wù)等，除了《殘疾人社會(huì)保障法》在第六章第43條作了原則性規(guī)定外，國(guó)家沒(méi)有制定單行法規(guī)規(guī)范這方面的社會(huì)關(guān)系。缺乏有力的法律保障，是公辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢的又一個(gè)原因。因此，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)公辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)方面的立法，明確規(guī)定在什么情況下應(yīng)設(shè)立社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，收容人員的條件，提供哪些保障、解除收容條件、對(duì)有條件的收容人員的司法保護(hù)等等，用立法形式促進(jìn)這項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。 （3）社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐 社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐由各地具體舉辦，各地將籌集來(lái)的資金按規(guī)定比例上繳、留成、使用，為地方社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。1994年12月民政部發(fā)布了《中國(guó)福利彩票管理辦法》，對(duì)福利彩票的發(fā)行與銷售、資金使用、監(jiān)督與處罰等內(nèi)容作了規(guī)定，使福利彩票的管理與運(yùn)行有法可依。但是該辦法第六章監(jiān)督與處罰中三條規(guī)定過(guò)于原則，缺乏可操作性，最終影響該辦法適用的社會(huì)效果。比較突出的問(wèn)題是，按照民政部1994年12月發(fā)布的《有獎(jiǎng)募捐社會(huì)福利資金管理使用辦法》第8條第4款的規(guī)定：“社會(huì)福利資金主要用于資助為老年人、殘疾人、孤兒服務(wù)的社會(huì)福利事業(yè)，幫助有特殊困難的人，支持社區(qū)服務(wù)和社會(huì)福利企業(yè)的發(fā)展�！钡珜�(shí)際上，資金使用僅僅以“定期向社會(huì)公布募集資金的收入、支出使用情況”（《中國(guó)社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐委員會(huì)章程》第19條第2 款）的形式告知公民，將會(huì)由于缺乏透明度和可信度而失去人們對(duì)它的支持。 社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐是由國(guó)家組織實(shí)施、動(dòng)員社會(huì)力量，籌集社會(huì)福利資金的公益活動(dòng)，資金取之于民、用之于民。各級(jí)社會(huì)福利募捐委員會(huì)及其職能機(jī)構(gòu)的組成人員除了政府官員外，應(yīng)該按一定比例吸收社會(huì)福利企業(yè)、公辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、社區(qū)中群眾推選出的代表參加，以強(qiáng)化資金收支的透明度和監(jiān)督，使募集來(lái)的資金真正發(fā)揮它應(yīng)發(fā)揮的功能。 �。�4）假肢科研和生產(chǎn) 1979年9月公布的《按照專業(yè)化協(xié)作的原則， 實(shí)行假肢標(biāo)準(zhǔn)零部件專業(yè)化生產(chǎn)的方案》和《假肢科學(xué)研究和新產(chǎn)品研制規(guī)劃》，為提高我國(guó)假肢生產(chǎn)水平，促進(jìn)假肢生產(chǎn)向現(xiàn)代化發(fā)展，保障殘疾人使用安全，提高殘疾人處理日常生活事務(wù)和參與社會(huì)能力，提供了法律保障。 我國(guó)有肢殘人755萬(wàn)，他們當(dāng)中需要安裝假肢的約有45萬(wàn)， 需要安裝矯形器的約有14萬(wàn)人，合計(jì)約60萬(wàn)人。除民政部門直屬的40多家國(guó)有假肢矯形器生產(chǎn)單位外，還有屬于衛(wèi)生系統(tǒng)、中外合資、外商獨(dú)資及個(gè)體私營(yíng)的約200 家生產(chǎn)企業(yè)。（注：張鈺：《事關(guān)殘疾人生命質(zhì)量的大事》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1996年7月17日第2版。）這200 家生產(chǎn)企業(yè)中有些不具備假肢業(yè)從業(yè)資格的單位和個(gè)人，獲得了假肢與矯形器的裝配營(yíng)業(yè)執(zhí)照，開(kāi)辦假肢企業(yè)，生產(chǎn)不合格的假肢和矯形器；還有人冒充“高級(jí)假肢技師”或“高級(jí)工程師”，騙取殘疾人的信任。這些企業(yè)和個(gè)人的產(chǎn)品和行為嚴(yán)重地?fù)p害了殘疾人的身心健康和人身安全。 假肢行業(yè)是為肢殘人生產(chǎn)裝配假肢、矯形器等康復(fù)器具的特殊行業(yè)。把現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)引入假肢與矯形器行業(yè)，同時(shí)不斷提高制作師業(yè)務(wù)水平，以達(dá)到適應(yīng)現(xiàn)代化水平的標(biāo)準(zhǔn)，已成為事關(guān)殘疾人生命質(zhì)量的大事。1997年4月16 日民政部公布了《假肢與矯形器制作師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》正是順應(yīng)假肢生產(chǎn)規(guī)范化，科學(xué)化的需要和殘疾人要求而制定的。它對(duì)于控制和制裁假肢生產(chǎn)中的違法行為、維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益將發(fā)生有力的保障作用。據(jù)《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1997年7月8日?qǐng)?bào)導(dǎo)，民政部將成立“全國(guó)假肢與矯形器執(zhí)業(yè)資格考試委員會(huì)”，發(fā)布“考試辦法”和“考試大綱”，并在年底舉行考試。并從明年起將推行注冊(cè)假肢與矯形器制作師制度。 2.職工福利的改革與完善 改革開(kāi)放以來(lái)，對(duì)職工福利改革幅度較大的是城鎮(zhèn)住房制度改革。這一改革的重大意義在于：一改過(guò)去把住宅作為福利進(jìn)行無(wú)償分配的制度，而將住宅作為商品納入有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌道，使其通過(guò)市場(chǎng)交換進(jìn)入消費(fèi)領(lǐng)域。這樣會(huì)對(duì)社會(huì)生產(chǎn)、流通和消費(fèi)發(fā)生重大影響，最終將改革城鎮(zhèn)職工生活消費(fèi)結(jié)構(gòu)。住房制度改革將使職工用勞動(dòng)收入等價(jià)交換所需住房，改變過(guò)去高福利、低房租的分配制度造成的種種弊端，反過(guò)來(lái)又推進(jìn)住房制度改革。 此外，國(guó)家對(duì)職工福利基金提取辦法也作了適當(dāng)調(diào)整。職工福利基金是根據(jù)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例的規(guī)定，由企業(yè)按職工工資一定比例提取，然后用于職工醫(yī)療費(fèi)、喪葬費(fèi)、生活困難補(bǔ)助以及集體福利設(shè)施等方面。國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工的福利基金幾經(jīng)改革，到1954年基本穩(wěn)定下來(lái)。企業(yè)職工福利基金1969年以前按工資總額8％提取；從1969年起， 按工資總額11％提取，并直接計(jì)入成本。1992年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于提高國(guó)營(yíng)企業(yè)職工福利基金提取比例，調(diào)整職工福利基金和職工教育經(jīng)費(fèi)計(jì)劃基數(shù)的通知》規(guī)定：按規(guī)定列入成本的職工福利費(fèi)，按職工工資總額扣除各種獎(jiǎng)金后的14％從成本中提取。當(dāng)前在企業(yè)職工福利基金的提取和使用上存在以下問(wèn)題：一是提取的辦法不合理。目前職工收入結(jié)構(gòu)已發(fā)生了比較大的變化，獎(jiǎng)金收入已占到收入總數(shù)的一半左右，如果按標(biāo)準(zhǔn)工資的一定比例提取福利基金，數(shù)額會(huì)很��；新老企業(yè)因年齡結(jié)構(gòu)比例不同，因此在新企業(yè)，因年輕職工多，工資總額偏低，因之提取得少，而在老企業(yè)則提取得多，這樣實(shí)際需要與提取額相差太大；二是使用的范圍不科學(xué)。由于福利基金提取數(shù)額小，因此不能滿足職工對(duì)基本集體福利設(shè)施的需求，例如幼兒園、托兒所、理發(fā)室、浴室等；一些不屬于福利項(xiàng)目的費(fèi)用如醫(yī)療費(fèi)、喪葬費(fèi)、獨(dú)生子女補(bǔ)助又從福利基金中開(kāi)支，尤其是數(shù)額龐大的醫(yī)療費(fèi)，擠占了福利基金，使福利基金的使用受到嚴(yán)重影響。針對(duì)以上問(wèn)題，應(yīng)采取以下對(duì)策：第一，在福利基金提取上，可以采取把職工福利分為共享和變動(dòng)兩部分，共享部分主要用于生活方面的需要，變動(dòng)部分用于發(fā)展需要。共享部分按職工工資總額一定比例提取，變動(dòng)部分從稅后利潤(rùn)中提取。這樣，經(jīng)濟(jì)效益差的單位可保障職工基本福利，經(jīng)濟(jì)效益好的單位可以為職工全面發(fā)展提供更多福利保障；第二，在福利基金的使用上，應(yīng)將屬于社會(huì)保險(xiǎn)范疇的醫(yī)療費(fèi)從福利基金中劃出去，從社會(huì)保險(xiǎn)基金中支付；獨(dú)生子女津貼另行安排項(xiàng)目支出；各福利設(shè)施工作人員的工資并入職工工資，不應(yīng)再?gòu)母＠鹬兄Ц�。（注：《中�?guó)社會(huì)保障制度總覽》，中國(guó)民主法制出版社1995年版，第1074頁(yè)。） 3.社區(qū)服務(wù)的改革與完善 社區(qū)服務(wù)業(yè)是在改革開(kāi)放中發(fā)展起來(lái)的新興社會(huì)服務(wù)業(yè)，是在政府倡導(dǎo)下，為滿足社會(huì)成員多種需求，以街道、鎮(zhèn)和居委會(huì)的社區(qū)組織為依托，具有社會(huì)福利性的居民服務(wù)業(yè)，是社會(huì)保障體系和社會(huì)化服務(wù)體系中的一個(gè)重要行業(yè)。 從1987年民政部倡導(dǎo)興辦社區(qū)服務(wù)業(yè)以來(lái)，社區(qū)服務(wù)在全國(guó)大中城市已初具規(guī)模，到1992年，各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施已達(dá)11.2萬(wàn)個(gè)，為適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)辦作出了有益的探索。到本世紀(jì)末，社區(qū)服務(wù)業(yè)要達(dá)到如下目標(biāo)：基本建成條件經(jīng)濟(jì)成分并存、服務(wù)門類齊全、服務(wù)質(zhì)量和管理水平較高的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)服務(wù)業(yè)產(chǎn)值每年要以13.6％的速度增長(zhǎng)；每千人口擁有的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)要有很大增長(zhǎng)，各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施達(dá)到26萬(wàn)個(gè)；85％以上街道興辦一所社區(qū)服務(wù)中心，一所老年公寓、一所殘疾人收托所和一所以上托幼機(jī)構(gòu)。 為了實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，規(guī)范社區(qū)服務(wù)業(yè)，避免其出現(xiàn)隨意性、主觀性、不穩(wěn)性的弊端，民政部、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家體改委、國(guó)家教委、財(cái)政部、人事部、勞動(dòng)部、建設(shè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家體委、國(guó)家計(jì)生委、中國(guó)人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局、中國(guó)老齡委十四家于1993年8月27 日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》。《意見(jiàn)》對(duì)社區(qū)服務(wù)業(yè)的任務(wù)、社區(qū)服務(wù)業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、對(duì)社區(qū)服務(wù)業(yè)的扶持、社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展資金籌措、社區(qū)服務(wù)價(jià)格體系的建立、社區(qū)服務(wù)業(yè)的管理等問(wèn)題作了原則性規(guī)定，具有重要的引導(dǎo)、指導(dǎo)作用。 但是，《意見(jiàn)》由于過(guò)于原則，因此只有指導(dǎo)作用，而沒(méi)有規(guī)范作用，不能真正起到為社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航的作用。這就需要將其中主要內(nèi)容逐步制定成有約束力的、操作性強(qiáng)的規(guī)范性文件。例如，《意見(jiàn)》五中規(guī)定的“統(tǒng)籌規(guī)劃社區(qū)服務(wù)業(yè)”，應(yīng)對(duì)各級(jí)計(jì)劃部門將發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)資金、勞動(dòng)力、用地列入當(dāng)?shù)赜?jì)劃的條件、申請(qǐng)及審批程序、司法救濟(jì)等問(wèn)題按照社區(qū)服務(wù)所具有的社會(huì)福利性的特點(diǎn)作出于普通服務(wù)業(yè)要求不同的規(guī)定。此外，對(duì)社區(qū)服務(wù)業(yè)的扶持、價(jià)格體系等，也應(yīng)從它所具有的福利性、群眾性、服務(wù)性、區(qū)域性特點(diǎn)以及先社會(huì)效益后經(jīng)濟(jì)效益的開(kāi)辦宗旨出發(fā)，作出一些有助于它發(fā)展的規(guī)定。 劉翠霄
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