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循環(huán)經(jīng)濟立法的理論分析和實踐思考
循環(huán)經(jīng)濟立法的理論分析和實踐思考 一、循環(huán)經(jīng)濟必須是政府主導(dǎo)的市場化 本文政府主導(dǎo)的內(nèi)涵，是指政府以市場化的、財政的手段以及非市場的行政力量，通過制定法律法規(guī)，推動、調(diào)控和引導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟市場化。所以本文所說的主導(dǎo)，是對這個過程的主導(dǎo)，而非對市場機制本身的主導(dǎo)。 在二戰(zhàn)后近幾十年的時間里，無論是東方還是西方，市場化會帶來財富的增長已成為人們的普遍觀念。但市場機制所具有的財富增長的功能，只有在完全市場條件下，才能充分地體現(xiàn)出來。當市場出現(xiàn)壟斷、外部性、信息非對稱性時，市場機制就會失靈。市場失靈將導(dǎo)致生產(chǎn)或消費的非效率，以及社會財富增長的停頓甚至消減。而資源天然所具有的經(jīng)濟功能和生態(tài)功能的雙重屬性，又使外部性成為循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)生效應(yīng)。 資源的雙重屬性決定我們在利用資源的不同功能時會產(chǎn)生不同的“物品效應(yīng)”，而“物品效應(yīng)”又通常與外部效應(yīng)緊密相連。資源的經(jīng)濟屬性顯現(xiàn)資源的“私人品”效應(yīng)，廠商或消費者能夠通過市場獲得資源的全部經(jīng)濟價值；資源的生態(tài)屬性顯現(xiàn)出資源的“公共品”效應(yīng)，廠商或消費者無需通過市場就可無償獲得資源的全部生態(tài)價值。因此，在市場經(jīng)濟活動中，我們對資源的經(jīng)濟價值具有“精打細算”、“適度消費”的市場理性，但對于資源的生態(tài)價值卻具有“坐享其成”、“過度消費”的自利理性。 這種市場理性和自利理性導(dǎo)致我們的經(jīng)濟發(fā)展往往以破壞環(huán)境為代價，并呈現(xiàn)出不可持續(xù)性。然而人類是需要持續(xù)發(fā)展的，這就需要尋求一種經(jīng)濟效益和環(huán)境效益共同增進的發(fā)展模式，即循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展模式。要實現(xiàn)這一目標，我們需要“轉(zhuǎn)化”資源生態(tài)價值的“公共品”屬性，使其具有“私人品”的市場屬性，能夠與資源的經(jīng)濟價值一起，參與市場機制的優(yōu)化配置，實現(xiàn)資源雙重價值的最大化。因此，循環(huán)經(jīng)濟的核心在于實現(xiàn)資源生態(tài)價值的市場化。但要實現(xiàn)資源生態(tài)價值的市場化，靠市場本身不可能達到目的，需要政府的介入和干預(yù)。在此，我們需把握一點，政府的介入和干預(yù)只是起到彌補市場失靈的作用，一旦市場失靈得到控制，政府就應(yīng)讓位于市場本身發(fā)揮作用。 二、政府主導(dǎo)手段的法律制度設(shè)計 在循環(huán)經(jīng)濟中，資源生態(tài)價值的市場化配置體現(xiàn)于三個互動層面，即企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)之間以及整個社會。不同層面的資源生態(tài)價值市場化配置引發(fā)的外部性是不同的，因此需要設(shè)計不同的政府主導(dǎo)的法律制度。設(shè)計這些法律制度的核心是，根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟的不同層面，理性地劃分和配置公權(quán)力與私權(quán)利的界限和功能，構(gòu)筑良性互動的權(quán)利體系。 企業(yè)層面的資源生態(tài)價值市場化配置顯現(xiàn)的外部性是，市場經(jīng)濟個體“超標排污”產(chǎn)生的 “成本外溢”和“達標廢物進一步減量化和資源化”產(chǎn)生的“收益外溢”，因此在這一層面，法律制度主要立足于對市場經(jīng)濟個體權(quán)利和義務(wù)的相應(yīng)設(shè)置。我國現(xiàn)階段的各種環(huán)境法律制度基本是圍繞這一目的而設(shè)置。但循環(huán)經(jīng)濟并不僅僅局限于企業(yè)內(nèi)部的物質(zhì)、能源的循環(huán)，更立足于企業(yè)之間、社會層面的物質(zhì)、能源的循環(huán)，因此根據(jù)我國已有的法律框架，循環(huán)經(jīng)濟的立法應(yīng)側(cè)重于企業(yè)之間、社會整體層面資源生態(tài)價值的市場化配置。層面的擴大化必然引發(fā)循環(huán)經(jīng)濟立法的兩個基本特征： 1.市場經(jīng)濟主體，主要是生產(chǎn)者責任的延伸及責任承擔方式的社會化 在企業(yè)層面，廢物主要體現(xiàn)為資源利用過程中的剩余量，因此，《環(huán)境保護法》和《清潔生產(chǎn)促進法》立足于對單個企業(yè)整個生產(chǎn)過程資源利用的控制。但循環(huán)經(jīng)濟的社會層面，廢物更多體現(xiàn)為“產(chǎn)品使用后的廢物化”，其處置同樣需要消納“資源的生態(tài)價值”。由于產(chǎn)品，尤其是日常生活消費品，分散在廣大消費者手中，單個消費者的“產(chǎn)品廢物化”不會對“生態(tài)環(huán)境”造成不利影響，但整個社會消費者的“產(chǎn)品廢物化”則會對生態(tài)環(huán)境造成規(guī)模消減。這就使廢舊產(chǎn)品的回收利用難以確定成本承擔的責任主體。對于單個消費者而言，個體“產(chǎn)品廢物化”不會對環(huán)境造成不利影響，不應(yīng)成為成本承擔主體；對于生產(chǎn)者而言，已在生產(chǎn)過程中付出了使用生態(tài)環(huán)境的費用，也不應(yīng)成為成本承擔主體。但廢舊產(chǎn)品的回收利用所帶來的環(huán)境質(zhì)量改善，卻使社會每個成員受益。因此，在確定廢舊產(chǎn)品回收利用的成本承擔主體時，應(yīng)打破現(xiàn)有的“誰污染，誰治理”的原則，遵循“誰受益，誰付費”的原則，采取行為責任和經(jīng)濟責任相分離的責任體系，即將生產(chǎn)者行為責任由生產(chǎn)領(lǐng)域擴充到消費領(lǐng)域，由其承擔回收利用廢舊產(chǎn)品的義務(wù)，但承擔責任的費用，即經(jīng)濟責任由全社會來支付。 2.政府職能由公共管理擴展到公共服務(wù) 在企業(yè)層面，外部性的消除只能立足于企業(yè)個體，現(xiàn)有的環(huán)境法律制度也主要體現(xiàn)為“公共管理”的特征，即由政府代表社會利益對個體利益進行限制。但在企業(yè)之間、社會整體層面，外部性的消除需要突破個體局限，實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。規(guī)模效應(yīng)的實現(xiàn)需要社會提供各種廢棄物集中處理設(shè)施或回收利用設(shè)施。但由于這些集中處理、利用設(shè)施具有公共品屬性，需要政府的強制力保證其供給所需的費用，因此規(guī)�；� “克服外部性”的責任主體應(yīng)是政府。政府在提供環(huán)境公共服務(wù)設(shè)施的過程中，其與社會其他主體的關(guān)系發(fā)生變化，由過去命令、服從的管理關(guān)系轉(zhuǎn)化為雙向互動的社會契約關(guān)系。政府負有向社會其他主體提供高效的公共服務(wù)的職責，社會其他主體負有向政府繳納享受公共服務(wù)費用的義務(wù)。政府的職能由公共管理擴展為公共服務(wù)。 三、地方立法的實證分析 循環(huán)經(jīng)濟立法在我國還處于萌芽和探索階段。作為起草人，筆者起草了我國第一部循環(huán)地方立法《貴陽市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟城市條例》，力圖在條例起草中實現(xiàn)“循環(huán)經(jīng)濟共性與地方經(jīng)濟個性”的有機結(jié)合。 貴州省貴陽市的地方個性主要表現(xiàn)為市場失缺，即經(jīng)濟欠發(fā)達，市場機制不成熟，而循環(huán)經(jīng)濟需要成熟的市場機制作為基礎(chǔ)，政府主導(dǎo)作用僅是對市場失靈的補充，因此，貴陽市循環(huán)經(jīng)濟立法不僅要解決市場失靈，還必須解決市場失缺的問題。解決這個問題，不能完全依靠市場幾十年甚至幾百年的自然發(fā)育，而是需要一種超市場的力量介入，推動這一過程的發(fā)展。這個力量只能是政府。因此，在本次立法中，面臨的難題是必須明確地界定和科學(xué)地組合政府在市場失靈和市場失缺中的不同作用和功能。結(jié)合貴陽市的實際情況和實施循環(huán)經(jīng)濟的需要，主要在兩個方面制定了政府彌補市場失缺的職能。 1.運用行政規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ) 貴陽市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，缺乏實施循環(huán)經(jīng)濟所需的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)窒息了物流和能源循環(huán)利用的空間。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是在計劃體制下靠政府的力量強制形成的，在市場力量還比較薄弱的情況下，靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)是十分緩慢而艱難的，必須發(fā)揮政府作用。因此，在本次條例起草中，我們明確規(guī)定了政府根據(jù)本區(qū)域的環(huán)境狀況和資源優(yōu)勢，制定和實施產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的職責。 2.加大政府讓利力度，取消進入管制，實現(xiàn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營的半市場化 由于歷史條件所限，貴陽與其他省會城市比較，經(jīng)濟總量偏小，財政收入薄弱。由于循環(huán)經(jīng)濟需要政府提供大量的環(huán)境公共設(shè)施和具有較強的財政投入能力，而貴陽市薄弱的財政基礎(chǔ)，很難在短期內(nèi)提高其財政投入能力，這就需要貴陽市政府廣泛地吸納社會閑散資金，緩解財政投入壓力，滿足公共設(shè)施的投入要求。由于貴陽市人均GDP較低，決定了貴陽市吸納社會資金，必須打破區(qū)域局限，在全國范圍內(nèi)進行。這就需要貴陽市政府加大讓利幅度，形成具有較高投資回報率的公共設(shè)施投資領(lǐng)域。在讓利同時，貴陽市政府還必須盡快取消社會資本進入公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運營的市場管制，搶占公共設(shè)施半市場化市場。因此，在本次條例起草中，我們明確規(guī)定了環(huán)境公共服務(wù)設(shè)施可采取多種建設(shè)和經(jīng)營模式，建立循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展基金、企業(yè)互助基金等社會資金的市場化運行機制。 中國政法大學(xué)·王蓉
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