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項(xiàng)目法人招標(biāo)制度與實(shí)踐
項(xiàng)目法人招標(biāo)制度與實(shí)踐 長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依賴(lài)政府投入，利用社會(huì)資金的規(guī)模小，市場(chǎng)化程度低，而受政府財(cái)力限制，這類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度往往難以滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。為解決資金供需 矛盾，廣泛吸引社會(huì)資本，加快社會(huì)公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，一些省市實(shí)行的項(xiàng)目法人招標(biāo)，成為探索建立市場(chǎng)化的項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理良性機(jī)制，促進(jìn)投融資體制改革的重要制度。湖南省洮水水庫(kù)項(xiàng)目法人招標(biāo)工作的圓滿(mǎn)完成開(kāi)創(chuàng)了國(guó)內(nèi)水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)行法人招標(biāo)的先河。 一 項(xiàng)目法人招標(biāo)興起于20世紀(jì)90年代，是投融資和招投標(biāo)體制的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。狹義的項(xiàng)目法人招標(biāo)通常被稱(chēng)為PPP模式（PubulicPrivatePart-nership），即公私合作，利用民營(yíng)機(jī)構(gòu)在 融資、技術(shù)和實(shí)務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)為政府公共機(jī)構(gòu)服務(wù)，政府通過(guò)無(wú)償資金補(bǔ)助等提供支持。廣義的項(xiàng)目法人招標(biāo)除PPP模式外，還有BOT（建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——移交）、BT（建設(shè)——移交）、代建制等模式。近年來(lái)，在國(guó)外，項(xiàng)目法人招標(biāo)的應(yīng)用領(lǐng)域、項(xiàng)目數(shù)量逐年增加；在國(guó)內(nèi)，2001年北京奧運(yùn)場(chǎng)館的5個(gè)項(xiàng)目成功運(yùn)用了項(xiàng)目法人招標(biāo)方式，項(xiàng)目總投資194億元，其中政府僅出資20億元，其余 174億元由中標(biāo)人負(fù)責(zé)籌措。 為解決洮水水庫(kù)建設(shè)資金難題，促成項(xiàng)目早日動(dòng)工，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中關(guān)于“政府在確定建設(shè)規(guī)劃后，可向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)選定項(xiàng)目業(yè)主”的改革精神，決定采取項(xiàng)目法人招標(biāo)方式，選擇水庫(kù)的投資、建房、運(yùn)營(yíng)主體，委托曾擔(dān)負(fù)北京奧運(yùn)主場(chǎng)館項(xiàng)目法人招標(biāo)的國(guó)信招標(biāo)公司負(fù)責(zé)招標(biāo)具體組織工作。 由于目前我國(guó)沒(méi)有有關(guān)項(xiàng)目法人投融資方式完整的法律、法規(guī)體系，國(guó)信招標(biāo)公司借鑒北京奧運(yùn)場(chǎng)館項(xiàng)目法人招標(biāo)等方面的經(jīng)驗(yàn)，會(huì)同法律、財(cái)務(wù)專(zhuān)家查閱大量資料，編制了完整、可行的特許權(quán)協(xié)議和附件。其中明確了政府承諾，界定了政府與項(xiàng)目公司之間的責(zé)權(quán)利，減少政府行政干預(yù)和行政審批，保證項(xiàng)目公司享有充分的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。 二 近年來(lái)，為啟動(dòng)民間投資，許多省出臺(tái)了不少政策措施。然而在社會(huì)公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，由于項(xiàng)目在決策階段、尤其是在確定項(xiàng)目的投資主體或組建項(xiàng)目法人時(shí)，存在比較嚴(yán)重的行政性壟斷，使得各類(lèi)非政府投資主體很難公平地獲得投資機(jī)會(huì)，阻礙了民間投資的擴(kuò)大。洮水水庫(kù)項(xiàng)目法人招標(biāo)試點(diǎn)成功，打破了以往由政府投資、政府組建臨時(shí)法人建設(shè)、政府主管部門(mén)經(jīng)營(yíng)的政府包攬式舊體制，尋求了一條通過(guò)市場(chǎng)化手段吸納民間投資、解決社會(huì)公益性和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金短缺問(wèn)題的新途徑。 實(shí)現(xiàn)了政府公共項(xiàng)目管理體制和機(jī)制創(chuàng)新。傳統(tǒng)模式下，我國(guó)社會(huì)公益性和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)一般都難以維系，經(jīng)營(yíng)管理依賴(lài)政府財(cái)力支持，往往成為財(cái)政的包袱。實(shí)行項(xiàng)目法人招標(biāo)后，政府通常以財(cái)政性資金補(bǔ)貼、貸款、貼息或擔(dān)保等方式向這類(lèi)項(xiàng)目提供支持，項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理主要由中標(biāo)企業(yè)負(fù)責(zé)，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)由項(xiàng)目法人承擔(dān)。政府因此由項(xiàng)目的直接投資者和建設(shè)管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)等“游戲規(guī)則”的制定者和“裁判員”。 推動(dòng)了投資主體多元化。項(xiàng)目法人招標(biāo)打破了社會(huì)公益性和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)由政府部門(mén)或政府行政性公司采取行政壟斷方式直接投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)和固有格局，為不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同所有制的非政府投資主體平等地參與政府急需發(fā)展領(lǐng)域的項(xiàng)目投資創(chuàng)造條件，促進(jìn)投資主體多元化和資金來(lái)源多樣化。此外，通過(guò)打破壟斷，引入新的競(jìng)爭(zhēng)者，將極大改變行政性壟斷和國(guó)有資本壟斷造成的效率低下和資源浪費(fèi)，有效提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率，為社會(huì)提供更好的公共服務(wù)。 增加了政府投資的透明度。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)公益性和基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，即：民間投資者即使愿意投資這類(lèi)領(lǐng)域，但是找不到合適的項(xiàng)目，也無(wú)從了解政府建設(shè)意圖。推行項(xiàng)目法人招標(biāo)，通過(guò)向社會(huì)發(fā)布招標(biāo)公告，使各類(lèi)投資主體能夠便捷、全面地獲得投資信息，公平、公正地參與投資并分享投資效益。通過(guò)引入招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擇優(yōu)確定的項(xiàng)目法人，其可信度、可靠度相對(duì)于招商引資來(lái)的客商更高，更有助于政府意圖的實(shí)現(xiàn)。 三 洮水水庫(kù)項(xiàng)目法人招標(biāo)的成功運(yùn)作，為水利建設(shè)領(lǐng)域項(xiàng)目法人招標(biāo)提供了實(shí)際案例和成功經(jīng)驗(yàn)。 一是對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如自來(lái)水廠(chǎng)、污水和垃圾處理廠(chǎng)（場(chǎng)）、管道燃?xì)夤⿷?yīng)、收費(fèi)公路、高校后勤服務(wù)設(shè)施等項(xiàng)目，可以采取BOT模式，完全由社會(huì)資本來(lái)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)。政府通過(guò)項(xiàng)目法人招標(biāo)，與中標(biāo)的投資商簽訂特許權(quán)協(xié)議，由投資商組建項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌資和建設(shè)。項(xiàng)目公司在特許期內(nèi)擁有、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)該項(xiàng)目設(shè)施，特許期滿(mǎn)后，將項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償移交給政府。 二是對(duì)于有一定收益的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如水利基礎(chǔ)設(shè)施、城市軌道交通、自來(lái)水管網(wǎng)、污水管網(wǎng)、公益性文化體育場(chǎng)館等項(xiàng)目，由于投資回報(bào)率低、或者較長(zhǎng)時(shí)期難以取得回報(bào)的，可以采取PPP模式，實(shí)行公私合作。政府與中標(biāo)的投資商簽訂特許權(quán)協(xié)議，由投資商負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)，政府負(fù)責(zé)注入部分建設(shè)資金，特許期滿(mǎn)后，項(xiàng)目移交給政府。 三是對(duì)于高速公路、城市道路、橋梁等有條件的項(xiàng)目，可以考慮按照BT模式進(jìn)行項(xiàng)目法人招標(biāo)，吸引社會(huì)資金進(jìn)行建設(shè)，完工后交給政府，政府通過(guò)回購(gòu)方式或建立補(bǔ)償機(jī)制以回報(bào)投資者。 四是對(duì)于政府行政辦公設(shè)施、公益性場(chǎng)館、公共綠地等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以采取代建制方式進(jìn)行建設(shè)。即政府以財(cái)政投資為主，通過(guò)招標(biāo)選擇項(xiàng)目建設(shè)期的法人，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程實(shí)施管理，項(xiàng)目建成后，交付項(xiàng)目使用或管理單位。 湖南省發(fā)展和改革委員會(huì)·袁乾培
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