上海限制和拍賣私車額度的法律問題（下）

上海限制和拍賣私車額度的法律問題（下）

　　基于上述事實(shí)，根據(jù)國家立法（或政策）的協(xié)調(diào)性的推定（除非存在明顯抵觸的事實(shí)或例外規(guī)定）這一法律解釋的原則， 人們就應(yīng)當(dāng)?shù)贸鋈缦陆Y(jié)論： 道交法第四條第一款所規(guī)定的地方政府職責(zé)與國家關(guān)于鼓勵(lì)和促進(jìn)轎車進(jìn)入家庭的政策應(yīng)當(dāng)具有協(xié)調(diào)性。該款規(guī)定并不含有允許地方政府采取限制私人轎車數(shù)量增長(zhǎng)之類的措施來履行其職責(zé)的法律意義。即使這類措施也許可以被理解為有利于緩解因私車數(shù)量增長(zhǎng)而給道路交通安全所造成的壓力以及由此而產(chǎn)生的對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的負(fù)面影響， 但是， 由于這類措施的實(shí)施必然會(huì)在一定程度上遏制小轎車的市場(chǎng)需求， 妨礙以小轎車產(chǎn)銷為主要增長(zhǎng)點(diǎn)的、正在成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一的汽車產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)， 所以， 在更廣泛或更重要的意義上， 它們不利于我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展[85].市府法制辦專家把第四條規(guī)定的地方政府職責(zé)籠統(tǒng)地說成是“把交通安全管理好”， 并以此為據(jù)來論證限制私車額度和拍賣私車額度這一措施的合法性， 表明她完全無視該條規(guī)定的政策界限， 不承認(rèn)道交法與國家其他有關(guān)立法和政策所應(yīng)當(dāng)具有的協(xié)調(diào)性。如果硬是把法制辦專家對(duì)第四條所作的解釋說成是符合道交法原意的話， 那么就等于是在編造道交法與國家其他有關(guān)立法和政策之間的矛盾， 破壞國家立法的協(xié)調(diào)性。

　�。�2） “職責(zé)合法論”是在回避道交法第四條第二款的規(guī)定的情況下提出的，沒有反映地方政府履行其職責(zé)的法定界限， 遺漏了行使職責(zé)的法定依據(jù)。

　　如前所述，道交法第四條共有兩款規(guī)定，其中第二款的規(guī)定是，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)道路交通發(fā)展的需要，依據(jù)道路交通安全法律、法規(guī)和國家有關(guān)政策，制定道路交通安全管理規(guī)劃，并組織實(shí)施”。上海市府法制辦對(duì)第四條的解釋，只字未提法定依據(jù)，根本沒有反映第二款的要求。

　　第二款規(guī)定的主要內(nèi)容之一是要求地方政府在制定和實(shí)施道路交通安全管理規(guī)劃時(shí)， 必須以有關(guān)道路交通安全的法律、法規(guī)和國家有關(guān)政策為依據(jù)。也就是說，這種規(guī)劃必須依法， 而不能無法、更不能違法， 必須按照國家的政策， 而不能脫離或違反國家的政策， 自行其事、各搞一套。該款共列舉了三項(xiàng)依據(jù)。第一項(xiàng)是有關(guān)道路交通安全的“法律”。這里當(dāng)然包括“道交法”（及其他涉及道路交通安全問題的法律， 如果有的話）。第二項(xiàng)是有關(guān)道路交通安全的“法規(guī)”。根據(jù)我國的立法分類，這里所說的法規(guī)可以被理解為包括兩類，其一是行政法規(guī)， 比如，國務(wù)院制定發(fā)布的“道交法實(shí)施條例”（ 公安部根據(jù)“道交法”及其“實(shí)施條例”制定的《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》雖非行政法規(guī)，但與 “道交法實(shí)施條例” 一樣，屬于有關(guān)道路交通安全的國家立法的一部分）；其二是指有法規(guī)制定權(quán)的地方人大制定的地方性法規(guī)。上海道交條例就是其例。不過，如前面已經(jīng)論證的那樣，該條例并不能成為上海市府搞私車額度限制和拍賣的合格的法律依據(jù)。第三項(xiàng)是“國家的有關(guān)政策”。這里當(dāng)然包括本文前面引述過的國務(wù)院同意轉(zhuǎn)發(fā)、財(cái)政部等制定的“2001稅費(fèi)改革方案”中關(guān)于車輛管理環(huán)節(jié)的行政收費(fèi)改革的政策規(guī)定和國務(wù)院批準(zhǔn)、發(fā)改委制定的“2004汽車產(chǎn)業(yè)政策”中關(guān)于涉及汽車的行政性收費(fèi)、城市政府的交通設(shè)施建設(shè)義務(wù)、建立統(tǒng)一的登記管理制度的政策規(guī)定。請(qǐng)注意，該條款沒有提到“地方政策”。據(jù)此， 在解釋論上應(yīng)當(dāng)推定，在賦予地方政府道交管理職權(quán)方面，道交法的有關(guān)規(guī)定與國家的有關(guān)政策具有協(xié)調(diào)性，道交法不允許地方政府制定沒有國家統(tǒng)一政策依據(jù)的地方政策（比如上海市交通白皮書所規(guī)定的控制私人小轎車數(shù)量增長(zhǎng)的政策）。

　　第二款的上述規(guī)定反映了依法行政的要求。在此必須指出， 依法行政的原則，不僅適用于該條第二款所規(guī)定的道交管理規(guī)劃的制定和實(shí)施，而且應(yīng)當(dāng)被理解為適用于道交法所規(guī)定的地方政府的其他職權(quán)或職責(zé)的行使或履行。上海市府法制辦對(duì)第四條所作的解釋，遺漏了依法行政這一同條第二款所規(guī)定的政府義務(wù)，從而使其所理解的地方政府職責(zé)變成了可以通過任何方式或手段（只要地方政府自己認(rèn)為“符合當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r，具有合理性”） 來履行的職責(zé)。毫無疑問，這樣的法解釋根本不符合道交法第四條的原意。

　　4. 目的合法手段就合法是根本違反法治行政原則的命題

　　市府所主張的手段合法論，如前所述，其大前提是法制辦專家雖然沒有說出口但在其推論的邏輯構(gòu)造中一定存在的一個(gè)假定，即手段的目的如果是合法的，手段本身就是合法的。換言之，手段本身未必需要法律依據(jù)。

　　這個(gè)命題顯然不符合本文前面所引述的“法律的保留”原則的最低限度的要求（即所謂侵害保留）。市府法制辦專家僅僅滿足于論證私車額度限制和拍賣的目的有其所謂的法律依據(jù)（不過，如本文前面所論證的那樣，即使所謂的目的合法論本身在法律上也是根本站不住腳的），并不認(rèn)為這一措施本身需要國家立法上的依據(jù)。這種程度的法律根據(jù)論顯然大大落后于我國法治行政發(fā)展的現(xiàn)狀。

　　目的合法手段就合法這一命題如果真的可以被政府拿來作為支持其所作出的行政決定的正當(dāng)性的理論根據(jù)的話，那么，人民的權(quán)利和自由就可能會(huì)陷于被政府行為肆意侵犯而得不到法律的保障和救濟(jì)的危險(xiǎn)境地。僅就交通行政而言， 如果私車額度限制和拍賣這一措施僅僅因有利于實(shí)現(xiàn)排堵保暢這一目的（假定確實(shí)符合此目的），其本身的合法性就能夠成立的話，那么，地方政府如果以同樣的理由， 采取諸如禁止居民購車、強(qiáng)制收購居民私車、禁止私車在任何可能發(fā)生擁堵的道路上通行、或者對(duì)私人購車行為征收高額特別附加稅之類的措施，也都可以被認(rèn)為是合法的。毫無疑問，這一命題不僅在理論上是極其荒謬的，在實(shí)踐中也是非常有害的。

　　如前所述，道交法第四條第二款明確規(guī)定了地方政府依法制定和實(shí)施道交管理規(guī)劃的義務(wù)。據(jù)此，地方政府所采取的涉及私人權(quán)利的任何道交管理措施，不僅必須以實(shí)現(xiàn)道交法規(guī)定的政策目標(biāo)為目的，而且其本身必須有國家立法上的授權(quán)根據(jù)。上海市府法制辦的手段合法論由于在客觀上根本否定了該條款所明文規(guī)定的地方政府義務(wù)，因而是違法的。

　　至此，筆者按時(shí)間順序分析了私車限額拍賣措施到底是否有合格的法律根據(jù)的問題，論證了上海市府新聞發(fā)言人和法制辦專家的觀點(diǎn)在法律上的錯(cuò)誤之所在。其基本結(jié)論是，上海市府實(shí)施了多年的私車限額拍賣，自始至今，沒有國家立法的授權(quán)根據(jù)，沒有合格的地方立法的授權(quán)根據(jù)。市府所提出的法律根據(jù)論是完全沒有說服力的，在法律上是根本站不住腳的。

　�。�六）其他值得討論的幾個(gè)問題

　　1. 法制辦專家答記者問的特色和留下的重大懸念

　　除了存在上述嚴(yán)重問題之外，法制辦專家的答記者問還帶有兩個(gè)值得注意的特色，或許還給人們留下了一個(gè)重大的懸念。

　�。�1） 兩個(gè)值得注意的特色

　　① 作為專家意見，顯然少了些按理說不應(yīng)該缺少的最低限度的專業(yè)性

　　由政府的法律專家出面答記者問，這原本是一樁值得公眾高興的事，因?yàn)殛P(guān)心私車限額拍賣合法性問題的人們，終于有機(jī)會(huì)聽到“法言法語”的反映官方立場(chǎng)的解答。很可惜，這位專家的答記者問，不知何故，沒有抓住其援引的道交法第四條原本具有的相當(dāng)明了的特定含義， 沒有提及對(duì)于確定地方政府履行職責(zé)的法律界限而言具有重要意義的該條第二款的規(guī)定，竟然用“地方政府有責(zé)任把交通安全管理好”這一沒有任何特定法律意義的一般性表述來解釋該條規(guī)定的含義；無視依法行政原則的基本要求和法律推論的基本規(guī)則，事實(shí)上從手段的目的合法性無條件地推導(dǎo)出手段本身的合法性；無視媒體所報(bào)道的認(rèn)為車牌額度拍賣違法的各種具體的批評(píng)意見，沒有作出應(yīng)當(dāng)作出的法律上的具體回復(fù)。[86]

　　不僅如此， 法制辦專家在新聞發(fā)布會(huì)上就其所謂中央部門的意見向媒體所作的“透露”也是極不充分、含糊不清的， 令人無法判斷這些意見在法律上的“身價(jià)”。按專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)， 市府法律專家既然在官方新聞發(fā)布會(huì)上援引中央部門的意見為市府的行政措施的合法性辯護(hù)，那么，就應(yīng)當(dāng)對(duì)以下問題作出說明。所謂的“全國人大和國務(wù)院的有關(guān)部門”具體是指哪些部門？ 所謂的“意見”是以誰的名義提出的？ 這些部門是否有法律上的權(quán)限就私車額度拍賣是否違反道交法的問題作出解釋 ？ 這些意見是通過什么程序、采取什么形式、在什么場(chǎng)合和什么時(shí)間提出的？ 這些意見的記錄或正式文本在何處可以查到？ 這些意見的理由和根據(jù)是什么（是否就是上海法制辦專家所說的那些）？[87]筆者百思不得其解的是，法制辦主任為什么不披露這些情況呢？ [88] 難道他真的以為，這些情況即使不披露，僅憑中央有關(guān)部門也如此認(rèn)為之類的說明，就能為私車額度拍賣的合法性作出令人信服的辯護(hù)？

　　筆者擔(dān)心，法制辦專家的答記者問，若是作為政府代理人的意見或?qū)＜易C言被提到法庭上去的話，是否經(jīng)得住一般水準(zhǔn)的質(zhì)問或反駁，是否經(jīng)得起通常程度的司法審查。

　　專家應(yīng)當(dāng)憑借其專業(yè)知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)，以其作為專家的職業(yè)良心，對(duì)爭(zhēng)議問題作出具有專業(yè)依據(jù)的判斷。在專門問題的判斷上，專家應(yīng)當(dāng)注意避免受到涉及該問題的特定利益的影響。法律專家當(dāng)然也不例外[89].不過，在專家受雇于爭(zhēng)議一方，站在雇主的立場(chǎng)上就專門問題發(fā)表意見的場(chǎng)合，要求也許并非如此簡(jiǎn)單。這種場(chǎng)合的專家具有雙重身份，其行動(dòng)受兩種職業(yè)規(guī)范的制約，其發(fā)表的意見應(yīng)兼顧專業(yè)性和雇主利益。政府的法律專家當(dāng)然也不例外。人們不能也不應(yīng)當(dāng)期待受雇于人的專家發(fā)表有損雇主利益的專門見解。就本文所討論的私車限額拍賣是否有法律根據(jù)這一問題而言，在上海市府決定以沒有法律根據(jù)為由撤消該措施以前，人們當(dāng)然不能期待在市府舉辦的新聞發(fā)布會(huì)上，從市府法制辦的專家的口中，聽到諸如上海搞的該措施是沒有法律根據(jù)的、是違法的之類有損于市府利益或形象的法律意見。人們的理智所能夠并且應(yīng)當(dāng)期待的，只不過是具有相當(dāng)專業(yè)水準(zhǔn)的法律意見。筆者懷疑，法制辦主任的答記者問是否能夠滿足這種人們基于理性的對(duì)政府法律專家的期待。

　�、� 作為專家意見， 作為對(duì)法律問題的解釋， 也許多了些與主題毫不相干的議論

　　與說理的貧乏和推論的無力形成鮮明對(duì)照的是， 旨在強(qiáng)調(diào)結(jié)論的成熟性和權(quán)威性的表述在短短的答記者問中占據(jù)了令人矚目的地位。筆者以為，諸如“作為政府的法制部門，從一開始就一直非常關(guān)注這個(gè)問題”、 “經(jīng)過法制辦專家的反復(fù)研究”、“再三請(qǐng)示全國人大和國務(wù)院有關(guān)部門”、“這不僅是市府法制辦的意見，也是中央各部門的意見”之類的表白[90]， 盡管也許（情況似乎確實(shí)如此）有助于打退喜好憑借權(quán)威制造聲勢(shì)的那部分媒體的進(jìn)攻，消除商務(wù)部高官的批評(píng)所產(chǎn)生的“敲山震虎”般的威力，盡管說的也許都是事實(shí)， 但對(duì)額度拍賣措施合法性的證明而言， 并非具有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)， 更算不上具有說服力的理由（除非該專家回答了筆者在①中列出的問題）。

　　那些非理不服的人們，也許會(huì)產(chǎn)生如下非常樸素的疑問：如果自信有理有據(jù)，何必如此強(qiáng)調(diào)結(jié)論的慎重和權(quán)威？如果新聞發(fā)布會(huì)時(shí)間有余，為何不說幾句該說的道理？如果不搬出權(quán)威機(jī)構(gòu)就不足以服人， 那么是否意味著實(shí)在已無可說之理？

　�。�2） 一個(gè)重大的懸念

　　假定市府法制辦主任所提及的“國家有關(guān)部門”在法律上有權(quán)解釋道交法或有權(quán)對(duì)涉及道交法的問題作出法律判斷[91]， 假定這些部門確實(shí)以道交法（第四條）為根據(jù)認(rèn)定了上海私車額度拍賣措施的合法性[92]，那么，人們就不得不面對(duì)這樣一個(gè)性質(zhì)非常嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)： 全國人大的有關(guān)部門和國務(wù)院的有關(guān)部門，通過其對(duì)道交法（第四條）的有權(quán)解釋，確認(rèn)上海之類的地方的政府擁有一項(xiàng)特別的權(quán)力，那是道交法沒有明文授予的權(quán)力，是排除該法規(guī)定的機(jī)動(dòng)車登記條件的法律效力的權(quán)力，是限制車主依據(jù)該法申辦機(jī)動(dòng)車登記的權(quán)利的權(quán)力，是采取限制私權(quán)的性質(zhì)和程度明顯強(qiáng)于該法明文規(guī)定的措施的措施的權(quán)力，是不執(zhí)行鼓勵(lì)私車消費(fèi)的國家政策和禁止地方在國家統(tǒng)一設(shè)定的稅費(fèi)以外增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目的國家規(guī)定的權(quán)力。

　　面對(duì)上述事實(shí)， 人們當(dāng)然會(huì)產(chǎn)生一個(gè)重大的懸念： 國家的有關(guān)部門如此解釋道交法，難道不是在修改道交法，或是在制定排除道交法適用的特別法嗎？ 難道不是在取代道交法的制定機(jī)關(guān)（即全國人大常委會(huì)）來行使該機(jī)關(guān)在憲法上所擁有的立法權(quán)嗎？ 難道不是在制造國家立法（及政策）內(nèi)部的重大矛盾嗎？

　　筆者不禁要問： 這些部門在憲法或法律上有這樣的立法權(quán)嗎？ 這些部門在行使其法律解釋權(quán)（假定有這種權(quán)力）時(shí)，意識(shí)到該項(xiàng)權(quán)力的性質(zhì)和界限了嗎？ 意識(shí)到自己所負(fù)有的忠實(shí)于法律的義務(wù)了嗎？ 意識(shí)到自己所承擔(dān)的維護(hù)國家法制統(tǒng)一的重大責(zé)任了嗎？

　　筆者不禁還要問：如果確實(shí)如媒體所報(bào)道的那樣，這些部門中有國家發(fā)改委的話，那么，發(fā)改委豈不是在政策決定上出爾反爾，自相矛盾嗎？ 發(fā)改委難道想否定自己剛剛發(fā)布的汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策嗎？ 法改委難道不愿意帶頭執(zhí)行自己制定的政策嗎？ 發(fā)改委難道不想受自己制定的政策的約束嗎？[93]

　　2. 新加坡的“先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”為何無助于證明上海限額拍賣措施的正當(dāng)性

　　上海市府在為私車限額拍賣措施的正當(dāng)性進(jìn)行辯護(hù)時(shí)， 強(qiáng)調(diào)了外國的、尤其是新加坡的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)（指新加坡實(shí)行的機(jī)動(dòng)車限額拍賣制度）[94]， 似乎在提醒那些驚呼上海的私車牌照貴比黃金的人們， 上海這樣做只不過是借鑒國外的有益經(jīng)驗(yàn)來解決自己面臨的課題， 所以諸位沒有必要為此而大驚小怪[95].

　　鑒于本稿的主題范圍， 在此筆者無意從合理性的角度討論新加坡的經(jīng)驗(yàn)對(duì)上海的交通行政有無借鑒意義的問題（盡管筆者對(duì)此問題的看法是否定的[96]）， 只想確認(rèn)一下新加坡所實(shí)行的機(jī)動(dòng)車限額拍賣與該國法律的關(guān)系。據(jù)筆者調(diào)查， 新加坡的《道路交通法》Road Traffic Act （RTA）[97]規(guī)定， 交通工具之登記， 以取得登記官簽發(fā)的許可為必要條件（10A. （1））； 運(yùn)輸部長(zhǎng)可以對(duì)登記許可的數(shù)量作出限制（10A （3））； 運(yùn)輸部長(zhǎng)可以制定規(guī)則， 規(guī)定對(duì)許可拍賣中標(biāo)者的許可簽發(fā)10A （4）。[98] 由此可見， 在新加坡， 機(jī)動(dòng)車的限額拍賣制度是該國法律明文授權(quán)主管行政機(jī)關(guān)設(shè)立和實(shí)施的制度， 也就是說， 這一制度具有國家法律的根據(jù)。[99]既然如此， 人們就不得不得出如下的結(jié)論： 由于新加坡的國家法律授權(quán)搞限額拍賣，而中國的國家法律沒有授權(quán)這樣做（更不用說國家采取了鼓勵(lì)轎車進(jìn)入家庭，鼓勵(lì)私人汽車消費(fèi)的政策）， 所以， 新加坡的經(jīng)驗(yàn)?zāi)呐略佟跋冗M(jìn)”， 作為中國的一個(gè)地方的上海（而非國中之國的上海）的人大或政府， 也不應(yīng)當(dāng)決定將其引進(jìn)或者以其為據(jù)來證明自己搞的類似制度的正當(dāng)性。

　　筆者在此想附帶問一下上海市府法制辦： 上海當(dāng)局在借鑒新加坡的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)時(shí)， 是否指示過法制辦調(diào)查有關(guān)制度與新加坡法律的關(guān)系？ 如果指示過， 法制辦調(diào)查了沒有？ 如果調(diào)查過， 法制辦向當(dāng)局提出了什么法律意見， 當(dāng)局是如何考慮的？

　　3. 國家“節(jié)能規(guī)劃”為何不能成為限制大城市私車數(shù)量的新依據(jù)

　　2004 年11月25日，國家發(fā)改委發(fā)布了《節(jié)能中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃》。該規(guī)劃將交通運(yùn)輸作為節(jié)能的重點(diǎn)領(lǐng)域之一， 就城市交通提出了如下要求（四（二）2）： “合理規(guī)劃交通運(yùn)輸發(fā)展模式，加快發(fā)展軌道交通等公共交通，提高綜合交通運(yùn)輸系統(tǒng)效率。在大城市建立以道路交通為主，軌道交通為輔，私人機(jī)動(dòng)交通為補(bǔ)充，合理發(fā)展自行車交通的城市交通模式；中小城市主要以道路公共交通和私人交通為主要發(fā)展方向�！痹撘�(guī)劃還將統(tǒng)一協(xié)調(diào)促進(jìn)節(jié)能的能源和環(huán)境政策的制定和實(shí)施作為節(jié)能的保障措施之一， 就特大城市的交通提出了如下要求（五（二）2）： “特大城市要加快城市軌道交通建設(shè)，形成立體城市交通系統(tǒng)，大力發(fā)展城市公共交通系統(tǒng)，提高公共交通效率，抑制私人機(jī)動(dòng)交通工具對(duì)城市交通資源的過度使用�！保ň�為筆者所加）

　　節(jié)能規(guī)劃的上述規(guī)定（筆者劃線的部分）立即引起了關(guān)心大城市私車消費(fèi)問題的方方面面的議論。不少媒體載文驚呼， “我國特大城市將……限制私家車�！盵100]有的則（引用專家意見）宣稱， 把“抑制私人機(jī)動(dòng)交通工具對(duì)城市交通資源的過度使用”解讀為限制私家車，未免太簡(jiǎn)單化。大城市這樣做的可能性不大。恰恰相反， 國家會(huì)鼓勵(lì)私家車發(fā)展。[101]負(fù)責(zé)《規(guī)劃》起草的發(fā)改委環(huán)境和資源利用司節(jié)能處相關(guān)負(fù)責(zé)人辯解說， “抑制私人交通工具對(duì)城市交通資源的過度使用”一句話，“完全不是限制私車總量的意思。而是提高公共交通對(duì)交通資源的利用率，大力發(fā)展軌道交通，提高道路的設(shè)計(jì)通行能力。對(duì)于小汽車，可能會(huì)嚴(yán)格燃油標(biāo)準(zhǔn)，提倡節(jié)油和低排放。”[102] 發(fā)改委產(chǎn)業(yè)政策司某官員卻認(rèn)為， 這些規(guī)定和新汽車產(chǎn)業(yè)政策以及國家“十五”規(guī)劃均有沖突。[103]

　　關(guān)于上述規(guī)定的解釋和這些規(guī)定能否成為特大城市限制私車數(shù)量的合格的“新”依據(jù)的問題， 筆者的看法如下。[104]

　　（1） 無論是“以私人機(jī)動(dòng)交通為補(bǔ)充”這一規(guī)定， 還是“特大城市要抑制私人機(jī)動(dòng)交通工具對(duì)城市交通資源的過度使用”這一規(guī)定， 都不能被確定無疑地解釋為節(jié)能規(guī)劃要求或允許大城市或特大城市的政府采用限制私車數(shù)量或其增長(zhǎng)速度的手段。“以私人機(jī)動(dòng)交通為補(bǔ)充”這一規(guī)定， 只不過是提示了節(jié)能規(guī)劃所要求建立的城市交通模式的特點(diǎn)和在大城市交通中私人機(jī)動(dòng)交通相對(duì)于公共交通所應(yīng)當(dāng)起到的作用。這里所涉及的公共交通和私車交通的主補(bǔ)關(guān)系， 含義并未確定； 實(shí)現(xiàn)或調(diào)整這一關(guān)系的手段也未確定。因此， 人們不能斷言該規(guī)定具有某一特定的含義（比如私車的數(shù)量或其增長(zhǎng)的速度不應(yīng)超過一定的比例或比率）， 更不能斷言該規(guī)定要求或允許大城市政府選擇某一特定的手段（比如限制私車的數(shù)量或其增長(zhǎng)的速度）�！疤卮蟪鞘幸�抑制私人機(jī)動(dòng)交通工具對(duì)城市交通資源的過度使用”這一規(guī)定也沒有明確手段問題。因此， 人們同樣不能斷言該規(guī)定要求或允許特大城市的政府采用限制私車數(shù)量的手段來抑制私車對(duì)城市交通資源的過度使用。不僅如此， 節(jié)能規(guī)劃的其他規(guī)定中也不存在任何足以表明發(fā)改委允許特大城市的政府這樣做的跡象。

　�。�2） 發(fā)改委是否允許特大城市的政府采用限制私車數(shù)量的手段來實(shí)現(xiàn)節(jié)能規(guī)劃所設(shè)定的政策目標(biāo)的問題， 只能通過調(diào)查該委員會(huì)已公布的其他規(guī)范性文件才能確定。據(jù)筆者調(diào)查，在其已公布的規(guī)范性文件中， 不存在允許這樣做的明文規(guī)定， 只存在鼓勵(lì)私人汽車消費(fèi)的明文規(guī)定（汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策）。由此可以斷定（根據(jù)政策的協(xié)調(diào)性的推定的解釋原則）， 該問題的答案只能是否定的。

　�。�3） 即使退一步，假定節(jié)能規(guī)劃中的這兩段規(guī)定（尤其是后一段） 可以被解釋為允許大城市或特大城市在某些情況下采取限制私車數(shù)量的措施， 它們也未必可以成為限制私車額度的合格的根據(jù)。因?yàn)榫哂腥绱撕�義的兩規(guī)定顯然與發(fā)改委所發(fā)布的汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策不一致， 存在何者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用的問題。即使假定發(fā)改委參照“特別法優(yōu)先適用”的原則， 確認(rèn)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用節(jié)能規(guī)劃的規(guī)定， 它們?nèi)匀晃幢乜梢猿蔀橄拗扑杰囶~度的合格的根據(jù)。因?yàn)樗鼈冿@然還與全國人大批準(zhǔn)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十五規(guī)劃不一致， 存在何者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用的問題。鑒于十五規(guī)劃在效力上高于節(jié)能規(guī)劃，參照下位法與上位法規(guī)定不一致，適用上位法的規(guī)定的原則，此問題的答案只能是： 應(yīng)當(dāng)適用十五規(guī)劃的有關(guān)規(guī)定， 不應(yīng)當(dāng)適用節(jié)能規(guī)劃的這些規(guī)定， 這些規(guī)定不能成為私車限額拍賣的合格的依據(jù)， 除非這些特別規(guī)定的作出得到了十五規(guī)劃批準(zhǔn)機(jī)關(guān)全國人大的特別授權(quán)。

　�。�4） 即使再退一步， 假定節(jié)能規(guī)劃中這兩段規(guī)定的制定得到了十五規(guī)劃的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)全國人大的特別授權(quán)， 因而具有應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用的效力， 大城市或特大城市的政府也只能出于節(jié)能的目的適用該規(guī)定。至少就上海實(shí)施至今的私車限額拍賣措施而言， 這些規(guī)定沒有成為合格的依據(jù)的余地。因?yàn)槎�者的目的不同�?這些規(guī)定的目的只應(yīng)當(dāng)被理解為節(jié)能， 而上海實(shí)施的限額拍賣措施的目的， 根據(jù)市府的說明， 是緩解交通擁堵、保障暢通。

　　（七） 小結(jié)

　　綜上所述， 第一， 上海市府就其實(shí)施的私車限額拍賣措施的法律根據(jù)所作的全部說明在事實(shí)上和法理上都是根本站不住腳的， 是完全沒有說服力的。第二， 該項(xiàng)措施根本沒有合格的法律根據(jù)， 因此是無權(quán)的或越權(quán)的行政措施， 是自始無效的。

　　[注釋]

　　[1] 中央電視臺(tái)經(jīng)濟(jì)信息聯(lián)播（2004.5.25）報(bào)道，“商務(wù)部部長(zhǎng)助理黃海稱， 私車牌照拍賣違反了2004年5月1日起實(shí)施的《道路交通安全法》。按照該法，除了公安部門之外，任何部門都無權(quán)發(fā)放行車牌照，所以商務(wù)部希望上海能夠按照新的道路安全法規(guī)，對(duì)這個(gè)行為再進(jìn)行一次認(rèn)真的研究”。

　　[2] 據(jù)上海市政府新聞發(fā)言人介紹， 上海中心城區(qū)私車額度拍賣開始于1994年。上海市政府新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄（2004.7.13）， 上海市政府網(wǎng)站：中國上海。不過， 有媒體報(bào)道說， 上海搞的私車額度拍賣開始于1986年。經(jīng)濟(jì)時(shí)評(píng)， 南方都市報(bào)（2004.5.28）； 聶輝華《車牌拍賣上海叫板商務(wù)部的背后》環(huán)球雜志（2004.7.8）； 胡家源《商務(wù)部敲山震虎上海私車牌照拍賣進(jìn)退兩難》中國經(jīng)營報(bào)（2004.5.31）。另見回憶錄《上海私車牌照拍賣的歷史回顧》（太平洋系列網(wǎng)站2003.11.16 ）。筆者尚未見到公開出版的、根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)資料按時(shí)間順序記述上海私車額度限制和拍賣的全部歷史事實(shí)的文獻(xiàn)。

　　[3] 請(qǐng)見上海市政府新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄（2004.4.20）， 市府新聞發(fā)言人焦揚(yáng)的答記者問； 上海市政府新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄（2004.7.7）， 市府法制辦公室主任徐強(qiáng)的答記者問。

　　[4] 《上海市發(fā)言人回應(yīng)商務(wù)部 拍賣私車牌照暫不會(huì)變》中國青年報(bào)2004.5.26.《上海市政府稱目前不會(huì)改變私車牌照拍賣方式》城市交通網(wǎng)2004.5.26（來源： CCTV經(jīng)濟(jì)信息聯(lián)播）， “有關(guān)法律專家認(rèn)為，《上海市機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例》與《中華人民共和國道路交通安全法》有抵觸。中國人民公安大學(xué)法律系教授余凌云：‘你只能在道路交通安全法規(guī)定的這個(gè)框架之內(nèi)進(jìn)行規(guī)定細(xì)化，你不應(yīng)該在這個(gè)道路交通安全法之外額外地增加公民的義務(wù)�！� 按照5月1日起實(shí)施的新道路交通安全法的有關(guān)規(guī)定，公民申請(qǐng)機(jī)動(dòng)車登記，應(yīng)當(dāng)提交以下證明和憑證：機(jī)動(dòng)車所有人的身份證明、機(jī)動(dòng)車的來歷證明、機(jī)動(dòng)車整車出廠合格證明或者進(jìn)口機(jī)動(dòng)車進(jìn)口憑證、車輛購置稅的完稅證明或者免稅憑證，還有就是法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)在機(jī)動(dòng)車登記時(shí)提交的其他證明憑證。之后，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起五個(gè)工作日內(nèi)完成機(jī)動(dòng)車登記審察工作�！� （ 筆者從上海市府網(wǎng)站登載的法規(guī)集中沒有檢索到上文所提及的《上海市機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例》�？赡苁钦`將《上海市道路交通管理?xiàng)l例》寫成了《上海市機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l理》）

　　[5] 前注1.

　　[6] 國家發(fā)展和改革委員會(huì)《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》第63條規(guī)定， “國家統(tǒng)一制定和公布針對(duì)汽車的所有行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范汽車注冊(cè)登記環(huán)節(jié)和使用過程中的政府各項(xiàng)收

　　[7] 前注4.中國青年報(bào)。另據(jù)城市交通網(wǎng)轉(zhuǎn)發(fā)的報(bào)道， 余凌云認(rèn)為，“ 如果公民他對(duì)于政府的這種拍賣行為，他覺得不合適，他認(rèn)為跟法律相抵觸，那么這種情況下，他可以對(duì)政府要求他去參加拍賣這個(gè)決定，提起行政訴訟或者申請(qǐng)行政復(fù)議�！�

　　[8] 上海市政府新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄（2004.4.12）

　　[9] 據(jù)筆者對(duì)媒體所報(bào)道的有關(guān)內(nèi)容的調(diào)查， 現(xiàn)在尚無證據(jù)表明， 市府法制辦主任在新聞發(fā)布會(huì)（2004.7.7）上透露了其所謂“有關(guān)部門”的名稱。不過， 有報(bào)道說， “上海市新聞辦公室一位官員向記者透露，據(jù)他了解的情況，發(fā)改委基本上是同意上海市這種做法的。”胡家源《商務(wù)部敲山震虎上海私車牌照拍賣進(jìn)退兩難》中國經(jīng)營報(bào)（2004.5.31）。

　　[10] 請(qǐng)注意， 關(guān)于市府法制辦主任徐強(qiáng)在2004.7.7市政府新聞發(fā)布會(huì)上所發(fā)表的意見， 上海市府網(wǎng)站所公布的“實(shí)錄”中沒有《國際金融報(bào)》（和其他眾多媒體）所重點(diǎn)報(bào)道的涉及中央有關(guān)部門的內(nèi)容（見以下筆者加線的部分）。

　�。�1） 市府新聞發(fā)布會(huì)“實(shí)錄”（上海市政府網(wǎng)站：中國上海） 如下：

　　外灘畫報(bào)：八月是否還進(jìn)行車牌額度拍賣？

　　徐強(qiáng)：車牌額度拍賣大家都很關(guān)心。關(guān)于車牌額度拍賣有些不同的說法，焦揚(yáng)同志代表市政府已經(jīng)做了正式說明，市政府目前的意見還是如此。市政府法制辦公室作為市政府法律工作部門，從一開始就對(duì)這個(gè)問題非常關(guān)注。我們認(rèn)為，上海車牌額度拍賣是合法的，也符合上海交通的實(shí)際情況。根據(jù)《道路交通安全法》第四條，地方人民政府有職責(zé)把地方道路交通的秩序維護(hù)好、管理好。上海作為特大的城市，對(duì)交通采取階段性的管治措施是正當(dāng)?shù)�，是符合國際大城市管理交通的通行規(guī)則的。車牌額度拍賣這件事是階段性的、必要的行政管理措施，它不可能長(zhǎng)久實(shí)施下去，但近期還將繼續(xù)實(shí)施。

　�。�2） 國際金融報(bào)記者周宏發(fā)自上海的相關(guān)報(bào)道（ 國際金融報(bào)2004.7.8 第二版）如下（筆者加線的那部分內(nèi)容，在上海市府公布的實(shí)錄中沒有出現(xiàn)）：

　　《上海市政府法制辦：上海車牌拍賣制度不違法 有關(guān)部門正就相關(guān)措施的合理性進(jìn)行研究》

　　“到目前為止，我們的意見，包括中央各部門的意見也是，上海做這件事（拍賣私車牌照）并不違法�！鄙虾Ｊ姓�府法制辦主任徐強(qiáng)7月7日在上海市政府的例行新聞發(fā)布會(huì)上回應(yīng)記者提問時(shí)表示。他同時(shí)表示，在沒有違法的前提下，對(duì)于拍賣這種方式的合理性，有關(guān)部門正在研究。

　　在該次新聞發(fā)布會(huì)上，有記者就8月份上海私車牌照拍賣可能取消的傳言再次向有關(guān)部門發(fā)問。上海市政府有關(guān)人士再次否認(rèn)了這個(gè)說法。

　　徐強(qiáng)表示，上海市政府法制辦作為市政府的一個(gè)法律工作部門，從一開始就對(duì)私車牌照拍賣的問題非常關(guān)注，并對(duì)車牌拍賣的合法性進(jìn)行了慎重研究。

　　他透露，在經(jīng)過對(duì)全國人大和國務(wù)院有關(guān)部門的再三請(qǐng)示，以及法制辦內(nèi)部專家的多次研究，目前得出的結(jié)論是，上海拍賣私車牌照這種做法并沒有違法。他強(qiáng)調(diào)，這不止是法制辦的意見，也是請(qǐng)示中央各部門后得到的結(jié)果。

　　徐強(qiáng)同時(shí)引述有關(guān)部委人士的話說，根據(jù)《道路交通安全法》第四條，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障道路交通安全管理工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)�！白鳛榈胤秸�府有這個(gè)職責(zé)把道路安全維護(hù)好，管理好�！�

　　當(dāng)然，拍賣車牌是否就一定是最優(yōu)方案，拍賣這個(gè)方式是不是一定要堅(jiān)持，徐強(qiáng)認(rèn)為這有研究的必要。但這是在沒有違法的前提下，放在合理性層面上討論的問題。

　　他認(rèn)為，上海作為一個(gè)特大城市，在不同的發(fā)展階段，對(duì)交通采取一些階段性的管理措施是正當(dāng)?shù)�。國際上的特大城市都有不同的緩解交通擁堵的措施，沒有一個(gè)大城市是對(duì)之完全放任自流的。新加坡采取的就是類似上海這樣的拍賣車牌額度的方法。所以，上海做這個(gè)是按照國際通行規(guī)則的。

　　[11] 上海市政府新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄（2004.4.20和7.7）。這里顯然是指新加坡的經(jīng)驗(yàn)。關(guān)于新加坡所實(shí)施的機(jī)動(dòng)車額度限制和車輛購入權(quán)竟購制度，請(qǐng)見后注36.

　　[12] 前注9.胡家源報(bào)道說， “上海市新聞辦公室一位官員向記者透露，對(duì)于是否違法，商務(wù)部并沒有解釋權(quán)，主管單位應(yīng)該是國家發(fā)改委�！�

　　[13] 同前注。據(jù)胡家源報(bào)道， 復(fù)旦大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)系芮明杰教授對(duì)記者說，“國家的產(chǎn)業(yè)政策并不具備法律效力和強(qiáng)制性，總的來說，它是一個(gè)方向性、指導(dǎo)性意見，具體執(zhí)行恐怕還要地方結(jié)合實(shí)際情況操作。” 筆者的意見請(qǐng)見本稿三（四）。

　　[14] 僅據(jù)上海市政府新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄（2004.7.13）公布的數(shù)據(jù)， 該市從1994年至2004年6月，共拍賣私車額度14.8萬輛， 摩托車額度3.4萬輛， 合計(jì)18.2萬輛， 共獲得拍賣款40.5億元。其中：1994年到1999年實(shí)行私車額度有底價(jià)拍賣，共拍賣私車額度1.1萬輛，摩托車額度2.8萬輛，獲得拍賣款4.7億元。2000年到2004年6月改為私車額度無底價(jià)拍賣后，共拍賣汽車額度13.7萬輛，摩托車額度0.6萬輛，獲得拍賣款35.8億元。1986-1993這八年的數(shù)據(jù)（如果確實(shí)如有關(guān)報(bào)道所言，上海的私車額度拍賣始于1986年的話）尚未公開。

　　[15] 雖說有幾分意外， 但仔細(xì)想來， 又似乎覺得， 在我國， 這樣的爭(zhēng)論大概難免虎頭蛇尾。

　　[16] 從網(wǎng)上看， 今年（2005年）就這一問題發(fā)表的批評(píng)意見似乎很少， 內(nèi)容方面也沒有什么進(jìn)展（尤其是沒有針對(duì)上海市府的見解）。比如， 戴敦峰《上海私家車主的兩難 - 拍上海牌？買外地牌？ 》人民網(wǎng)， 車友天地， 2005.3.30 （來源： 南方周末）。不過，戴文所報(bào)道的一條新聞也許值得關(guān)注（如果情況屬實(shí)的話）。戴文稱，全國人大代表、廣州本田汽車公司的副總經(jīng)理曾慶洪在今年三月的全國人大開會(huì)期間， 提案建議“取消機(jī)動(dòng)車輛登記牌照拍賣制度”（理由是“這種做法既違反了道路交通安全法，又與行政許可法相違背”）。國家發(fā)改委在去年11月公布了《節(jié)能中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃》（2004.11.26）， 要求“在大城市建立以道路交通為主，軌道交通為輔，私人機(jī)動(dòng)交通為補(bǔ)充，合理發(fā)展自行車交通的城市交通模式；中小城市主要以道路公共交通和私人交通為主要發(fā)展方向 ”，“特大城市要加快城市軌道交通建設(shè)，形成立體城市交通系統(tǒng)，大力發(fā)展城市公共交通系統(tǒng)，提高公共交通效率，抑制私人機(jī)動(dòng)交通工具對(duì)城市交通資源的過度使用 ”。上述要求的提出致使大城市私車控制的問題一時(shí)又成了議論的熱點(diǎn)之一。不少媒體的報(bào)道似乎都把該規(guī)劃中的上述規(guī)定解釋為國家發(fā)改委要求特大城市采取限制私車的措施。盡管這個(gè)規(guī)劃所引起的議論似乎集中在發(fā)改委是否改變了她在半年前發(fā)布的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中提出的關(guān)于發(fā)展私人小汽車的政策這一問題上， 但筆者感興趣的是， 許多媒體對(duì)該規(guī)劃的解釋是否正確， 該規(guī)劃對(duì)私車額度限制這一措施的合法性問題的判斷是否會(huì)產(chǎn)生許多媒體所預(yù)期的影響， 該規(guī)劃在法律上是否能夠被大城市尤其是特大城市的政府拿來作為限制私車數(shù)量的依據(jù)。筆者的見解， 請(qǐng)見本稿二（六）3.

　　[17] 除了繼續(xù)私車額度拍賣以外， 上海市政府于2004年9月又開始對(duì)公務(wù)客車實(shí)行額度拍賣。其原因是輿論指責(zé)上海市政府僅對(duì)私車搞額度拍賣有失公正。上海市政府新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄 （2004.8.4）。新聞發(fā)言人說， “由于上海一直在公交優(yōu)先的政策下，對(duì)于小轎車的使用采取限制，私車實(shí)行額度拍賣，因此有人認(rèn)為公車額度不拍賣是不公平的。現(xiàn)在，為了體現(xiàn)公平性，市政府也考慮將公車額度納入拍賣”。這一解釋告訴人們，上海市政府搞公車額度限制和拍賣的目不是為了控制交通總量， 而是為了緩解輿論對(duì)私車額度拍賣的攻擊，使私車額度拍賣可以較順利地繼續(xù)進(jìn)行下去。關(guān)于公平或平等問題的法律分析， 請(qǐng)見本稿四（二）1.

　　[18] 周義興《車牌拍賣的合法性問題不能懸而不決》， 人民網(wǎng)， （來源： 中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)） .不過，筆者個(gè)人卻以為， 與其等待上面下個(gè)“是”或“否”之類的“定論”， 還不如重開論戰(zhàn)；與其仰仗權(quán)威發(fā)話， 還不如以理服人。當(dāng)然， 有關(guān)政府部門（包括上海市府在內(nèi)）， 應(yīng)當(dāng)充分履行說明責(zé)任。關(guān)于政府的說明責(zé)任的問題，請(qǐng)見本稿四（四）中的議論。

　　[19] 當(dāng)然， 在上海市府一定認(rèn)為沒有這個(gè)必要， 因?yàn)槿珖�人大和國�?wù)院的有關(guān)部門已經(jīng)作出了結(jié)論。前注10， 國際金融報(bào)關(guān)于上海法制辦主任答記者問的報(bào)道。

　　[20] 令人遺憾的是， 市府法制辦主任沒有提及有關(guān)部門的名稱和該意見的存在形式， 更沒有披露該意見的具體理由。這種“不作為”難免使人產(chǎn)生種種猜疑。請(qǐng)見本稿二（六）1.

　　[21] 比如，國家和地方的立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)、地方立法與國家立法的適用關(guān)系的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)、地方政府的政策選擇權(quán)的法律界限、行政管理市場(chǎng)化的法律界限、行政法的解釋方法、行政裁量控制的法律手段、行政救濟(jì)后果的法律調(diào)整。

　　[22] 所謂私車當(dāng)然是與公車相對(duì)的概念。劃分二者的依據(jù)是車輛權(quán)利的歸屬。在上海市的道路交通管理中， 這一分類目前只涉及自用小客車（不涉及營業(yè)用客貨車、單位自用的貨車和大客車，也不涉及非經(jīng)營性業(yè)務(wù)用車）。其中的私車是指私人自備車和私人企業(yè)小客車， 公車是指黨政機(jī)關(guān)、公有制企事業(yè)等單位的自用小客車。上海的私車額度限制和拍賣的對(duì)象除了私人自備車和私人企業(yè)小客車外， 還包括私人二輪摩托車。值得一提的是， 從用途上看，此處的所謂公車同私車一樣，也是自用車，所以似乎不應(yīng)當(dāng)將其理解為公務(wù)車。確認(rèn)這一點(diǎn)的意義，請(qǐng)見本稿四（二）1有關(guān)平等權(quán)的議論。

　　[23] 不過， 法定登記條件未必都與道路交通安全有關(guān)。比如， 提交完稅證明這一登記條件的設(shè)定， 顯然僅僅是為了確保納稅義務(wù)的履行。

　　[24] 此外， 法律還規(guī)定了機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说馁Y格。其目的也是保障道路交通安全。不符合相應(yīng)的法定駕駛資格因而未領(lǐng)取駕駛證的車主， 即使履行了納稅義務(wù)并辦理了車輛登記， 也不得行使其對(duì)該車的使用權(quán)中的駕駛權(quán)。

　　[25] 前注2， 新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄和白皮書。

　　[26] 《上海市道路交通管理實(shí)施辦法》第七條第二款規(guī)定， “本市單位或常住戶口居民購置的車輛不得擅自申領(lǐng)外省市核發(fā)的車輛正式號(hào)牌、行駛證”�！渡虾Ｊ型獾貋頊麢C(jī)動(dòng)車交通安全管理辦法》第二十二條（車輛牌、證申領(lǐng)的有關(guān)規(guī)定）規(guī)定， “本市單位或者有本市常住戶口居民所購置的車輛，不得擅自申領(lǐng)外省市車輛正式號(hào)牌、行駛證”。第二十五條（罰則）（五）規(guī)定， “違反本辦法第二十二條規(guī)定的，對(duì)個(gè)人處150元以上200元以下罰款；對(duì)單位處500元以上1000元以下罰款”。但是， 只要上海市不禁止外地車輛（即持有外地正式號(hào)牌的車輛）進(jìn)入上海， 該規(guī)定即使嚴(yán)格執(zhí)行， 也沒有什么實(shí)際意義。事實(shí)情況正是如此。關(guān)于個(gè)人在非戶籍所在地登記上牌的法律依據(jù)和法定條件， 道交法實(shí)施前， 是《機(jī)動(dòng)車登記辦法》第十四條（一）和第八十二條（七）3； 道交法實(shí)施后，是《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》第七條（二）和第三十八條（四）4.根據(jù)《辦法》， 憑居民身份證和有效期一年以上的暫住證； 根據(jù)《規(guī)定》， 憑居民身份證和居住、暫住證明， 個(gè)人可以在暫住證發(fā)放機(jī)關(guān)所在地申辦登記上牌。

　　[27] 上海市政府新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄（2004.5.25）。此外， 市府法制辦專家從法律根據(jù)論的角度， 將私車額度拍賣的目的說成是為了履行道交法第四條規(guī)定的地方政府的職責(zé)。上海市政府新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄（2004.7.7） .關(guān)于法律根據(jù)問題的討論， 請(qǐng)見本稿二。至于是否如有些文章所指出的， 上海搞的額度拍賣實(shí)質(zhì)上是地方保護(hù)主義（即為了保護(hù)上海的汽車生產(chǎn)企業(yè)的利益及與此關(guān)聯(lián)的上海的其他利益）的問題， 鑒于本稿的主題范圍， 筆者對(duì)此未加以討論。

　　[28] 至于增收的目的， 是為了增加對(duì)交通設(shè)施建設(shè)的投資（或是為了以拍賣款的投入來減少原本需要的交通設(shè)施建設(shè)投入）還是為了其他的開支， 并非本稿關(guān)心的問題。不過在此還是附上一筆， 根據(jù)上海市政府新聞發(fā)言人的說明， 1994年以后的拍賣所得款項(xiàng)全部用于該市的交通設(shè)施建設(shè)。但該發(fā)言人沒有透露1986年至1993年期間的拍賣收入的用途。上海市政府新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄 （2004.7.13）。

　　[29] 當(dāng)然， 問題還有另一個(gè)方面。 正如有的文章所指出的， 額度拍賣雖然增加了上海政府的財(cái)政收入， 但由于額度拍賣迫使一部分沒有足夠的經(jīng)濟(jì)能力或不愿意為了取得上海號(hào)牌而花錢竟買額度的上海居民不得不去外地上牌， 結(jié)果使這部分上牌手續(xù)費(fèi)收入流入了外地政府的腰包。見《誰在操縱上海車牌？上海車異地上牌利益鏈調(diào)查》（ http://finance.tom.com 2004.5.18來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道）。不過， 筆者估計(jì)， 對(duì)上海的財(cái)政收入而言， 額度拍賣是吃小虧賺大便宜。附帶說明一點(diǎn)， 車輛購置稅是國稅，稅款全部歸國家財(cái)政。因此， 納稅地是上海還是外地與上海市的財(cái)政收入無關(guān)， 額度限制本身所導(dǎo)致的購置稅減收也與上海市的財(cái)政收入無關(guān)。

　　[30] 《中華人民共和國機(jī)動(dòng)車登記辦法》（公安部發(fā)布， 2001.10.1起實(shí)施。因《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》的實(shí)施于2004.5.1.失效 ）第十條規(guī)定， “機(jī)動(dòng)車未領(lǐng)取機(jī)動(dòng)車號(hào)牌、《機(jī)動(dòng)車行駛證》和《機(jī)動(dòng)車登記證書》的，機(jī)動(dòng)車所有人應(yīng)當(dāng)填寫《機(jī)動(dòng)車登記申請(qǐng)表》，持下列資料，向機(jī)動(dòng)車所有人住所所在地的車輛管理所申請(qǐng)注冊(cè)登記，并交驗(yàn)車輛： （一）機(jī)動(dòng)車所有人的身份證明； （二）申請(qǐng)辦理注冊(cè)登記的車輛的標(biāo)準(zhǔn)照片；（三）機(jī)動(dòng)車來歷憑證，但海關(guān)監(jiān)管車輛除外； （四）國產(chǎn)機(jī)動(dòng)車的整車出廠合格證；進(jìn)口機(jī)動(dòng)車的進(jìn)口憑證； （五）車輛購置稅的完稅證明或者免稅證明 ”

　　[31] 見上海市公安局交巡警總隊(duì)《辦理機(jī)動(dòng)車注冊(cè)登記手續(xù)》（上海市公安局網(wǎng)站，信息公開欄，文件索取號(hào)： AA73090012003-002）。另見上海市政府網(wǎng)站“辦事指南”《申領(lǐng)正式牌證》中關(guān)于“申辦手續(xù)”的規(guī)定和《怎樣辦理機(jī)動(dòng)車注冊(cè)登記手續(xù)》中關(guān)于“申辦條件”的規(guī)定。所規(guī)定的申辦條件是， 提交購車發(fā)票、車輛整車合格證或貨物進(jìn)口證明書、機(jī)動(dòng)車所有人身份證明、車輛購置稅完銳證明或免稅證明等資料。

　　[32] 根據(jù)上海國際商品拍賣有限公司（該公司受市政府有關(guān)部門的委托經(jīng)辦額度拍賣業(yè)務(wù)）依據(jù)《上海市私人自備車、二輪摩托車額度競(jìng)購辦法（試行）》制訂發(fā)布的《上海市私人、私企客車額度投標(biāo)拍賣須知》的規(guī)定， 中標(biāo)者在付清拍賣款項(xiàng)后，領(lǐng)取上海市有關(guān)部門核發(fā)的《上海新增機(jī)動(dòng)車額度證明》。根據(jù)前注 17引述的“申領(lǐng)正式牌證”的規(guī)定， 申辦者必須具備的資格之一是， 具有與申領(lǐng)牌證車輛種類相符的上牌額度： 新增機(jī)動(dòng)車《領(lǐng)照單》、《機(jī)動(dòng)車退牌更新申請(qǐng)表》、《機(jī)動(dòng)車報(bào)廢證明》、《上海市機(jī)動(dòng)車轉(zhuǎn)籍更新申請(qǐng)表》或《失竊機(jī)動(dòng)車注銷牌證登記表》。憑上述上牌額度憑證繳納購置附加稅。據(jù)此， 沒有額度證明者不能辦理交納機(jī)動(dòng)車購置稅并領(lǐng)取完稅證明。

　　[33] 根據(jù)《車輛購置稅暫行條例》（國務(wù)院制定， 2001.1.1起施行）的規(guī)定， 該稅的納稅人是購置應(yīng)稅車輛的人（第一條）。納稅人購置應(yīng)稅車輛，應(yīng)當(dāng)向車輛登記注冊(cè)地的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅（第十二條）； 在向公安機(jī)關(guān)車輛管理機(jī)構(gòu)辦理車輛登記注冊(cè)前，繳納車輛購置稅 （第十四條）。該暫行條例未對(duì)納稅人納稅設(shè)置任何其他條件或資格。上海市政府對(duì)法定的納稅條件或資格作出了限制性規(guī)定。

　　[34]《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》（公安部， 2004.5.1起實(shí)施）第26、27條。

　　[35] 除非禁止外來車輛進(jìn)入該區(qū)域， 不可能完全劃分額度確定總量。

　　[36] 新加坡自1990.5.1.起對(duì)各類機(jī)動(dòng)車輛的購置實(shí)施配額制（Vehicle Quota System）， 每年新購各類車輛的數(shù)量由陸運(yùn)廳（LTA）確定， 車輛購入權(quán)（Certificate of Entitlement 簡(jiǎn)稱COE）通過拍賣方式取得。希望購車者須先取得COE， 然后才可購車和辦理車輛登記手續(xù)。COE為有期限且不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利（除個(gè)別種類外）， 隨原車輛的報(bào)廢或所有權(quán)的喪失（比如轉(zhuǎn)讓車輛）而消滅。失去車輛者如希望另購新車， 必須重新購得COE.有關(guān)制度的詳細(xì)規(guī)定， 請(qǐng)查閱http://www.lta.gov.sg/motoring_matters/motoring_vo_policynschemes.htm

　　[37] 上海市政府搞的私車額度拍賣， 從政策論的觀點(diǎn)看， 弊大于利， 從法律論的觀點(diǎn)看， 有弊無利。本稿之所以把私車道路行駛權(quán)的商品化作為私車額度拍賣的法律后果之一提出來議論，是因?yàn)楣P者認(rèn)為， 這一后果的存在， 有可能對(duì)涉及私車額度拍賣的訴訟和上海市政府的有關(guān)政策選擇（即是否繼續(xù)搞額度拍賣）發(fā)生某種重要的影響（請(qǐng)見本稿之四和之五的分析）。在此附帶就額度拍賣的支持者對(duì)額度商品化的正當(dāng)性所持的見解作一簡(jiǎn)短的評(píng)述。在他們看來，申領(lǐng)號(hào)牌意味著對(duì)道路資源的利用需求， 取得號(hào)牌就意味著取得一定份額的道路資源利用權(quán)。道路資源是財(cái)產(chǎn)， 其供求關(guān)系原本就應(yīng)當(dāng)是財(cái)產(chǎn)關(guān)系。號(hào)牌所代表的道路資源利用權(quán)既然具有財(cái)產(chǎn)意義， 當(dāng)然就具有潛在的商品性質(zhì)。不實(shí)施額度拍賣， 意味著對(duì)道路資源這種財(cái)產(chǎn)的無償分配， 在道路資源供不應(yīng)求的情況下， 必然導(dǎo)致道路資源供應(yīng)的短缺和由此引起的交通擁堵的惡化。實(shí)施額度拍賣， 只不過是實(shí)現(xiàn)道路資源這種財(cái)產(chǎn)原本所具有的商品性， 承認(rèn)號(hào)牌所代表的道路資源利用權(quán)所具有的商品意義， 只不過是按照市場(chǎng)規(guī)律， 將道路資源的無償分配變?yōu)樵�本�?yīng)當(dāng)實(shí)行的有償分配和有償轉(zhuǎn)讓。筆者認(rèn)為， 盡管這種理解本身確實(shí)有一定道理， 但由于這種理解似乎沒有充分考慮國家已經(jīng)實(shí)施的機(jī)動(dòng)車購置稅和部分道路的通行費(fèi)的征收等旨在實(shí)現(xiàn)道路資源利用有償化的制度所具有的意義和作用， 因而難免有片面之嫌。道路資源利用的有償化這一政策目標(biāo)可以而且應(yīng)當(dāng)通過改革現(xiàn)行稅收制度和調(diào)整貸款道路通行費(fèi)或發(fā)行道路建設(shè)債券等途徑來實(shí)現(xiàn)。

　　[38] 機(jī)動(dòng)車購置稅之所以在法律性質(zhì)上是稅， 根據(jù)之一就在于其征收不具有對(duì)應(yīng)的特定化的有償性； 高速公路通行費(fèi)之所以在法律性質(zhì)上不是稅， 根據(jù)之一就在于其征收具有對(duì)應(yīng)的特定化的有償性。

　　[39] 上海市政府新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄（2004.7.13）

　　[40] 筆者個(gè)人并不同意這種理解。從法治行政的觀點(diǎn)看， 政府收費(fèi)制度的設(shè)計(jì)大概都應(yīng)當(dāng)以征收比率的預(yù)定為原則 （當(dāng)然， 通過拍賣的收費(fèi)方式不在此列）。征收比率是否預(yù)定， 并非區(qū)分不同種類政府收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)， 而是評(píng)價(jià)政府收費(fèi)制度的標(biāo)準(zhǔn)。人們只能說， 稅的征收比率應(yīng)當(dāng)預(yù)定； 不能說， 征收比率未預(yù)定或不能預(yù)定的政府收費(fèi)一定不是稅收。

　　[41] 據(jù)報(bào)道， 國際奧委會(huì)交通專家菲利普·鮑威在肯定上海這一做法的積極意義時(shí)， 把這一收費(fèi)稱為“收稅”。前注4， 城市交通網(wǎng)轉(zhuǎn)發(fā)的報(bào)道。該專家稱， 這樣的“收稅是有益的，因?yàn)榈谝凰�能減少車流量，第二它能給交通系統(tǒng)帶來收益，第三小轎車流量減少有利于公交車的運(yùn)行，所以這是一種積極的解決方法�！�

　　[42] 有關(guān)拍賣款的法律性質(zhì)以及上海市對(duì)拍賣款的處理在法律上是否妥當(dāng)?shù)淖h論， 請(qǐng)見《滬拍賣車牌年賺22億》，汽車中國網(wǎng)http://www.carcn.net/2005/2-21/200522175336.html政府所為“收費(fèi)”行為， 在一定程度上可分為行政性的和服務(wù)性的兩類。前者以行政權(quán)力為基礎(chǔ)， 帶有強(qiáng)制性， 不以等價(jià)有償為條件， 因而在實(shí)質(zhì)上與征稅有相同之處 （ 比如我國曾經(jīng)征收的機(jī)動(dòng)車購置附加費(fèi)與現(xiàn)行的機(jī)動(dòng)車購置附加稅）。后者所涉及的服務(wù)具有公共性質(zhì)， 但收費(fèi)本身以等價(jià)有償為原則（比如， 車輛號(hào)牌的材料和制作費(fèi)， 政府信息的檢索和復(fù)印費(fèi) ） .

　　[43] 行政活動(dòng)的性質(zhì)不同， 其所應(yīng)當(dāng)具備的法律根據(jù)的構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)有可能不同。筆者在此討論拍賣收款的法律性質(zhì)， 是為稍后進(jìn)行的對(duì)拍賣的法律根據(jù)問題的分析做準(zhǔn)備。

　　[44] 上海市政府新聞發(fā)布會(huì)（2004.7.7），市府法制辦主任的說明。

　　[45] 筆者個(gè)人認(rèn)為， 該決定的相對(duì)人盡管是不特定多數(shù)人， 因而不是我國主流的行政法理論所理解的那種具體行政行為， 但由于該決定對(duì)希望申辦登記的每一個(gè)人的法律上的利益所產(chǎn)生的影響是具體的， 該決定致使希望登記者不得不作出具有特定法律意義的困難的現(xiàn)實(shí)選擇 （ 要么參加竟購， 忍痛支付巨款， 要么放棄購車欲望， 或者異地上牌， 接受由此而來的種種不便和差別待遇 ）， 該決定所引起的法律爭(zhēng)議完全適合于法院作出判斷， 所以在解釋論上可以而且應(yīng)當(dāng)將該決定視為具體行政行為， 使其能夠成為司法審查的直接對(duì)象。關(guān)于這個(gè)問題， 美國和日本的行政法理論和判例似乎具有參考意義。值得一提的是， 我國最近也出現(xiàn)了試圖打破形式主義的具體-抽象分類論的束縛、重視權(quán)利救濟(jì)的必要性和司法審查的可能性、運(yùn)用成熟性的法理來擴(kuò)大訴訟對(duì)象的判決。關(guān)于額度拍賣決定的可訴性的詳細(xì)論證， 請(qǐng)見本稿五（一）。

　　[46] 筆者個(gè)人認(rèn)為， 將行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范的行為劃分為行政立法行為和制定其他規(guī)范性文件的行為， 不承認(rèn)后者的法律效力， 這種議論是不符合我國行政“立法”的現(xiàn)狀的空理空論， 在實(shí)踐上既不利于確保行政的需要又不利于對(duì)后者實(shí)施有效的法律控制。我國行政法應(yīng)當(dāng)承認(rèn)后者的法律效力并將其納入實(shí)體的和程序的法律控制的范圍。

　　[47] 筆者個(gè)人認(rèn)為， 該決定在實(shí)質(zhì)上可被視為上海市府制定的法（即立法法上所說的地方政府規(guī)章）。

　　[48] 請(qǐng)見本稿之二和三所提及的有關(guān)規(guī)范性文件。

　　[49] 筆者打算根據(jù)上海市政府信息公開辦法的規(guī)定， 請(qǐng)求市政府公開該文件。

　　[50] 本稿所謂“法律根據(jù)”或“法律上的授權(quán)根據(jù)”中的“法律”， 是指實(shí)質(zhì)意義上的法， 至少包括我國立法法所提及的各種形式的法 （主要是法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章）。

　　[51] 筆者在此只把國家立法或有權(quán)國家機(jī)關(guān)的事先授權(quán)作為條件， 而沒有把事后批準(zhǔn)或追認(rèn)也作為條件， 是出于法治行政的考慮。先斬后奏或事后追認(rèn)之類的做法只能有條件地適用于緊急情況。

　　[52] 從邏輯上看，在搞清楚限額

　　[53] 上海市府發(fā)言人和市府法制辦主任所提出的法律根據(jù)論似乎缺少明確的時(shí)間概念， 既未提示1986年開始實(shí)施的該項(xiàng)措施的法律依據(jù)和1997年（市道交條例施行）以前實(shí)施的該項(xiàng)措施的法律依據(jù)， 也沒有按照道交法施行前和施行后這一時(shí)間順序向人們提示這兩個(gè)時(shí)間段的該項(xiàng)措施的法律依據(jù)。

　　[54] 關(guān)于私車限額拍賣， 上海市府在新聞發(fā)布會(huì)上只提到1994年以后的 （見前注1）， 沒有言及1986年至1993年這八年間的。

　　[55] 市府新聞發(fā)言人并未明文援引第13條， 只是說，“根據(jù)《上海市道路交通管理?xiàng)l例》規(guī)定，要有序發(fā)展私人小汽車交通。”上海市政府新聞發(fā)布會(huì)（2004年4月20日）。不過， 筆者相信， 如果換了市府法制辦專家的話， 第13條一定會(huì)被直接引用。

　　[56] 上海市政府新聞發(fā)布會(huì)（2004年4月20日）。新聞發(fā)言人說，“根據(jù)《上海市城市交通白皮書》的原則，特別是根據(jù)上海中心城區(qū)面積狹小、人口眾多的特點(diǎn)，本市確定公共交通優(yōu)先政策、交通區(qū)域差別政策和道路車輛協(xié)調(diào)發(fā)展政策�！痹诖烁綆дf明一點(diǎn)�！渡虾Ｊ谐鞘薪煌ò灼�書》， 就其內(nèi)容而言， 應(yīng)被認(rèn)為屬于行政法理論上所說的行政計(jì)劃。其中關(guān)于該市交通行政的基本目標(biāo)和方針政策的規(guī)定， 也可被視為行政立法（相對(duì)于該市交通行政方面的具體規(guī)范而言， 是“基本法”或“框架法”）。

　　[57] 上海市政府新聞發(fā)布會(huì)（2004.5.5.） .市府法制辦主任表示， “我們認(rèn)為，上海車牌額度拍賣是合法的，也符合上海交通的實(shí)際情況。根據(jù)《道路交通安全法》第四條，地方人民政府有職責(zé)把地方道路交通的秩序維護(hù)好、管理好”。就道交法生效后繼續(xù)實(shí)施至今的私車限額拍賣而言， 被上海市府作為其法律根據(jù)援引的法，按法的效力等級(jí)排列，是作為國家法律的道交法、作為地方性法規(guī)的上海道交條例、作為地方政府規(guī)劃的上海城市交通白皮書。

　　[58] 憲法第107條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，…”。上海搞的私車額度限制， 從其目的上看，可劃入地方公安的范圍； 搞額度拍賣收取拍賣款， 可視為地方財(cái)政事務(wù)， 從目的看，又可視為地方城市建設(shè)或公安的范圍

　　[59] 值得一提的是，上海市府發(fā)言人和法制辦主任在列舉該措施的法律根據(jù)時(shí)從未提到過憲法或組織法中有關(guān)地方政府職權(quán)范圍的規(guī)定。這一情況也許意味著：市府非常清楚，這類規(guī)定對(duì)于證明其私車限額拍賣決定的合法性沒有什么價(jià)值。

　　[60] 搞清這個(gè)情況， 也許有助于了解當(dāng)時(shí)上海市府依法行政的狀況， 有助于總結(jié)地方政府法制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

　　[61] 《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》雖然名為“政策”，但卻是具有法律效力的“政策”。就其法律形式和效力等級(jí)而言，應(yīng)當(dāng)被視為具有相當(dāng)于行政法規(guī)效力的規(guī)章。2004 年國家發(fā)改委制定的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》也是如此。另請(qǐng)注意， 在我國的相當(dāng)一部分法律和法規(guī)中有“根據(jù)國家的有關(guān)政策”之類的規(guī)定，比如道交法第四條第二款。這種規(guī)定的法律效果在于， 賦予“國家的有關(guān)政策”以法律效力， 或承認(rèn)其法律效力。

　　[62] 從比較法的角度看， 我國的立法授權(quán)（包括地方人大的搞的授權(quán)）的主要特點(diǎn)之一是授權(quán)的范圍寬、界限不清和權(quán)力行使基準(zhǔn)的欠缺�！读⒎ǚā窞榻鉀Q這個(gè)問題作出了最初的努力（第十條對(duì)全國人大及其常委會(huì)授權(quán)的界限做出了原則性的規(guī)定， 表明國家立法機(jī)關(guān)開始重視這個(gè)問題）。由于“上海道交條例”是在《立法法》施行前制定的（即便是在立法法施行后制定的，作為地方立法，也不是立法法第十條的適用對(duì)象）， 所以筆者在本文中的意見也許過于苛刻了。

　　[63] “白皮書”中涉及小汽車交通的規(guī)定的要點(diǎn)如下： 個(gè)體機(jī)動(dòng)交通具有較強(qiáng)的靈活性和便捷性，對(duì)中高收入市民的吸引力正在逐步增強(qiáng)。但是，它對(duì)道路空間、環(huán)境保護(hù)、能源消耗等方面產(chǎn)生較大的負(fù)面影響，應(yīng)通過交通需求管理手段，促使個(gè)體機(jī)動(dòng)交通的有序發(fā)展。有序發(fā)展小汽車交通。必須在加強(qiáng)交通需求管理的前提下有序發(fā)展小汽車，保持小汽車與道路容量的平衡增長(zhǎng)。根據(jù)道路容量在時(shí)空上的差異。采取不同政策，運(yùn)用多種交通需求管理手段，調(diào)節(jié)小汽車的運(yùn)行。主要措施包括：對(duì)機(jī)動(dòng)車的各種上牌政策實(shí)行并軌、制定相應(yīng)政策提高私家車比例、提高擁擠區(qū)域停車費(fèi)率等。到2005年，滿足50萬輛小汽車的日常出行，道路運(yùn)行維持在可接受水平。值得注意的是， 白皮書沒有提及額度拍賣這一措施。

　　[64] 關(guān)于《上海市城市交通白皮書》規(guī)定的有序發(fā)展小汽車交通的政策與國家的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》規(guī)定的鼓勵(lì)小汽車進(jìn)入家庭的政策的比較， 請(qǐng)見本文關(guān)于第三時(shí)間段的法律根據(jù)論的分析。

　　[65] 上海市政府新聞發(fā)布會(huì)（2004.7.7）。為了使這一推論的確切含義、構(gòu)造和特點(diǎn)更容易被讀者所理解， 筆者在忠實(shí)其原意的前提下， 對(duì)原文做了一些文字上的整理。

　　[66] 請(qǐng)注意大前提中的“根據(jù)”與道交法第四條的實(shí)際關(guān)系。道交法第四條有兩款規(guī)定。第一款是，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障道路交通安全管理工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)”； 第二款是，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)道路交通發(fā)展的需要，依據(jù)道路交通安全法律、法規(guī)和國家有關(guān)政策，制定道路交通安全管理規(guī)劃，并組織實(shí)施�！� 從法制辦專家的整個(gè)推論的意思來看， 其所“根據(jù)”的， 實(shí)際上是第四條的第一款， 并不包括該條第二款。

　　[67] 手段合法論的大前提是筆者補(bǔ)上去的。筆者認(rèn)為， 如果沒有這個(gè)大前提， 法制辦專家就不可能得出私車額度拍賣符合道交法的結(jié)論。筆者假定， 法制辦專家沒有犯形式邏輯上的錯(cuò)誤。

　　[68] 如果事實(shí)確實(shí)如此， 那么， 這對(duì)于那些容易輕信專家權(quán)威的人們， 也許會(huì)成為一副清醒劑， 對(duì)于那些熱衷于拿專家權(quán)威的言論來為自己的觀點(diǎn)佐證的人們， 也許會(huì)成為一盆冷水。這也許是一個(gè)有趣的法社會(huì)學(xué)的課題： 究竟是由于什么原因， 法制辦的專家作出了如此的推論？ 是因?yàn)樗麄兺�記了法律的ABC， 還是因?yàn)樗麄兊墓俜缴矸荩?或是因?yàn)閯e的什么？

　　[69] 據(jù)此，道交法標(biāo)題中所謂的“安全”應(yīng)當(dāng)被理解為是包括有序、安全（狹義的安全）和暢通三者在內(nèi)的廣義的安全。

　　[70] 為什么放著第一、第三條不用，卻偏偏要挑選第四條呢？ 筆者推測(cè)， 原因可能有二。第一， 也許在法制辦專家的眼里， 私車額度拍賣既然是為了控制交通總量緩解交通擁堵狀況， 那么， 它當(dāng)然就符合道交法規(guī)定的立法目的和道交管理工作的目標(biāo)。這個(gè)道理是如此的簡(jiǎn)單明了， 以致沒有加以說明的必要。第二， 也許法制辦專家對(duì)第四條明確提到“地方政府”特別在意，認(rèn)為引用該條能夠較為容易地證明作為地方政府的上海市府搞的私車額度拍賣的合法性。

　　[71] 道交法規(guī)定的對(duì)道路行駛權(quán)的限制措施主要有兩類。一類是第三十九條規(guī)定的通行限制。該條規(guī)定， “公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對(duì)機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施”。另一類是第四十條規(guī)定的交通管制。該條規(guī)定，“遇有自然災(zāi)害、惡劣氣象條件或者重大交通事故等嚴(yán)重影響交通安全的情形，采取其他措施難以保證交通安全時(shí)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以實(shí)行交通管制”。

　　[72] 因?yàn)槿绻�在解釋論上可以將該措施理解為符合道交法的立法目的的話，那么就等于宣布道交法的立法目的與十五計(jì)劃綱要及汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策存在抵觸，就意味著國家立法機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)關(guān)在促進(jìn)和鼓勵(lì)私車發(fā)展的同時(shí)，又允許為了保障暢通而限制私車的發(fā)展。筆者并不否認(rèn)國家的立法或政策之間發(fā)生抵觸的可能性。但是， 除非存在明確無疑的立法上的證據(jù)（比如，道交法明確授權(quán)地方政府為了保障交通的暢通可以限制私車額度），不應(yīng)當(dāng)作出有可能導(dǎo)致立法抵觸這種結(jié)果的解釋，應(yīng)當(dāng)回避這種解釋，應(yīng)當(dāng)根據(jù)就某事項(xiàng)作出了明確規(guī)定的立法來解釋就該事項(xiàng)未作出明確規(guī)定的立法的含義�；乇艿钟|原則是法律解釋的重要原則之一。違背該項(xiàng)原則意味著人為地制造抵觸， 可能引起破壞法的統(tǒng)一的結(jié)果。即使道交法明確授權(quán)地方政府可以采取限制私車額度這一措施，筆者認(rèn)為， 嚴(yán)格而言， 道交法仍然難以成為上海市政府繼續(xù)進(jìn)行私車額度限制的法律依據(jù)。因?yàn)榈澜环ㄊ侨珖�人大常委�?huì)制定的，十五計(jì)劃是全國人大批準(zhǔn)的，在前者與后者發(fā)生抵觸的情況下， 應(yīng)當(dāng)根據(jù)上位法優(yōu)先的原則，排除道交法有關(guān)授權(quán)規(guī)定的適用。除非全國人大同意或授權(quán)她的常委會(huì)在道交法中作出這樣的規(guī)定。

　　[73] 據(jù)公安部新聞發(fā)言人通報(bào)（2003.10.28， 引自姜新菊《五大原因影響安全和暢通》科技日?qǐng)?bào)2003.11.3）， “政府管理道路交通的整體水平不高”是“影響道路交通安全和暢通的原因”之一。該發(fā)言人所列舉的影響道路交通安全和暢通的五項(xiàng)原因是， 一，交通供需矛盾日益加��；二，城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理、公路質(zhì)量低、通行條件差； 三，道路交通工具總體構(gòu)成不合理、安全性能差； 四，違反交通法規(guī)現(xiàn)象十分普遍、交通秩序不好；五，政府管理道路交通的整體水平不高。

　　[74] 前注公安部新聞發(fā)言人通報(bào)。

　　[75] 有關(guān)全國的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)， 請(qǐng)見《公安部通報(bào)2003年全國道路交通事故情況》（2004.1.17）來源：中國公安機(jī)關(guān)新聞發(fā)布信息網(wǎng)。根據(jù)上海市的統(tǒng)計(jì)， 2003年度， 該市民用車輛擁有量是173.76萬輛， 其中載客汽車為54.03萬輛， 載客汽車中轎車為36.16萬輛。民用車輛中的個(gè)人車輛擁有量是117.03萬輛， 其中載客汽車為22.13萬輛， 載客汽車中轎車為16.66萬輛； 摩托車是94.29萬輛。《上海統(tǒng)計(jì)年鑒2004》表13.9民用車輛擁有量。

　　[76] 比如， 特定路段的特定時(shí)間的通行限制、違法停車和違法占用道路的取締等道交法上的交通管理措施的嚴(yán)格適用； 單雙號(hào)牌交替通行制的導(dǎo)入； ITS（Intelligent Transport Systems）的采用， 等等。

　　[77] 比如在日本，大都市的人均自用車擁有量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國的大城市， 但在許多場(chǎng)合或時(shí)間段， 由于利用公共交通工具（主要是軌道交通工具）在時(shí)間的節(jié)約和通行的便利的程度上明顯優(yōu)越于利用自用車， 所以很多人通常選擇利用公共交通工具出行。

　　[78] 據(jù)公安部的分析， 引起交通事故主要原因是駕駛?cè)说倪`規(guī)行車， 其次是車輛自身的故障�！豆�安部通報(bào)2003年全國道路交通事故情況》。

　　[79] 《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（國家統(tǒng)計(jì)局，1994年度至2003年度）， 《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》（2001 九屆全國人大四次會(huì)議批準(zhǔn)），《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》（1994），《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》（2004）。

　　[80] 有種意見認(rèn)為（上海市政府似乎也是如此認(rèn)為）， 造成該市交通擁堵的主要原因是私車數(shù)量的急劇增加。在筆者看來， 這種見解至少是片面的。歷史事實(shí)是，在上世紀(jì)80年代前期（小轎車尚未進(jìn)入居民家庭），上海市區(qū)的交通擁堵情況就已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。

　　[81] 除了大城市的交通擁堵問題外， 由于我國在汽車產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的初期， 沒有充分重視一些發(fā)達(dá)國家（比如日本）的教訓(xùn)， 缺乏可持續(xù)性發(fā)展的觀點(diǎn)， 沒有及時(shí)制定有效的節(jié)能政策和環(huán)保政策， 致使我國汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在造福于社會(huì)的同時(shí)又引起了能源浪費(fèi)和環(huán)境污染等嚴(yán)重的社會(huì)問題， 給社會(huì)帶來了過度的負(fù)擔(dān)。如何興利除弊， 如何使汽車產(chǎn)業(yè)和汽車消費(fèi)的發(fā)展在造福于社會(huì)的同時(shí)避免給社會(huì)帶來過度的負(fù)擔(dān)，換言之， 如何在鼓勵(lì)小汽車進(jìn)入百姓家庭的同時(shí)， 預(yù)防和緩解交通擁堵、節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境， 應(yīng)當(dāng)成為行政法政策論的重要課題。

　　[82] 《交通和車輛稅費(fèi)改革實(shí)施方案》（2001）規(guī)定了涉及車輛管理和交通管理的收費(fèi)改革政策， 其中包括， “取消不合法和不合理的收費(fèi)項(xiàng)目。這類項(xiàng)目包括：地方和部門違反國家有關(guān)審批管理權(quán)限，越權(quán)設(shè)立的項(xiàng)目……。……公民、法人和其他社會(huì)組織有權(quán)拒交已取消的收費(fèi)，有權(quán)舉報(bào)亂收費(fèi)行為，有權(quán)要求對(duì)亂收費(fèi)造成的損失獲得賠償”。除了依法征收車輛購置稅和燃油稅外，“保留少量必要的規(guī)費(fèi)，……。保留的規(guī)費(fèi)包括各級(jí)交通部門利用貸款或按照國家規(guī)定有償集資修建公路、橋梁、隧道、渡口，以及各級(jí)建設(shè)部門利用貸款或按照國家規(guī)定有償集資修建大型橋梁、隧道等，在還款期間收取的車輛通行費(fèi)；…；政府有關(guān)部門在交通和車輛管理過程中依法發(fā)放證照收取的機(jī)動(dòng)車輛牌證（含行駛證）工本費(fèi)、機(jī)動(dòng)車駕駛證工本費(fèi)、…機(jī)動(dòng)車輛安全檢驗(yàn)費(fèi)…等。除此以外，任何地方和部門均不得設(shè)立與道路…維護(hù)和建設(shè)以及機(jī)動(dòng)車輛…管理有關(guān)的收費(fèi)項(xiàng)目” .《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》第六十三條規(guī)定，“國家統(tǒng)一制定和公布針對(duì)汽車的所有行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范汽車注冊(cè)登記環(huán)節(jié)和使用過程中的政府各項(xiàng)收費(fèi)。各地在汽車購買、登記和使用環(huán)節(jié)，不得新增行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目和金額，如確需新增，應(yīng)依據(jù)法律、法規(guī)或國務(wù)院批準(zhǔn)的文件按程序報(bào)批。除國家規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目外，任何單位不得對(duì)汽車消費(fèi)者強(qiáng)制收取任何非經(jīng)營服務(wù)性費(fèi)用。對(duì)違反規(guī)定強(qiáng)制收取的，汽車消費(fèi)者有權(quán)舉報(bào)并拒絕交納”。

　　[83] 《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》第七十二條規(guī)定， “實(shí)行全國統(tǒng)一的機(jī)動(dòng)車登記、檢驗(yàn)管理制度，各地不得自行制定管理辦法。在申請(qǐng)辦理機(jī)動(dòng)車注冊(cè)登記和年度檢驗(yàn)時(shí)，除按國家有關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定或授權(quán)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提供的憑證（機(jī)動(dòng)車所有人的身份證明、機(jī)動(dòng)車來歷證明、國產(chǎn)機(jī)動(dòng)車整車出廠合格證或進(jìn)口機(jī)動(dòng)車進(jìn)口證明、有關(guān)稅收憑證、法定保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)憑證、年度檢驗(yàn)合格憑證等）外，公安交通管理部門不得額外要求提交其它憑證。各級(jí)人民政府和有關(guān)部門也不得要求公安交通管理部門在注冊(cè)登記和年度檢驗(yàn)時(shí)增加查驗(yàn)其它憑證。汽車消費(fèi)者提供的手續(xù)符合國家規(guī)定的，公安交通管理部門不得拒絕辦理注冊(cè)登記和年度檢驗(yàn)”。

　　[84]《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》第七十條規(guī)定， “各城市人民政府應(yīng)根據(jù)本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，以保障交通通暢、方便停車和促進(jìn)汽車消費(fèi)為原則，積極搞好停車場(chǎng)所及設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)”。

　　[85] 毫無疑問， 如果異地上牌被禁止， 其他存在交通擁堵問題的大城市又效仿上海的做法的話， 那么， 限制私車額度這一措施對(duì)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的不利影響將更為廣泛和嚴(yán)重。

　　[86] 不過， 上海有的媒體對(duì)市府法制辦專家的答記者問卻給予了高度的評(píng)價(jià)。比如， 上海新民晚報(bào)的一篇報(bào)道稱， 7月7日新聞發(fā)布會(huì)的“最精彩”的部分就是法制辦主任用“法言法語”就車牌拍賣問題所作的解答 （楊俊《市政府法制辦主任昨表示私車額度拍賣合理合法》新民晚報(bào)2004.7.8第4版）。筆者很想知道如此評(píng)價(jià)的依據(jù)是什么。

　　[87] 據(jù)中國經(jīng)營報(bào)的一篇報(bào)道說， “上海市新聞辦公室一位官員向記者透露，發(fā)改委基本上是同意上海市這種做法的�！鼻白�9胡家源文。即使這位新聞辦官員透露的情況屬實(shí)， 這些重大疑問仍然存在。

　　[88] 難道是把這些情況當(dāng)成了國家機(jī)密 ？ 若真如此， 那么人們不禁要問， 在今日的中國， 還應(yīng)當(dāng)存在這樣的國家機(jī)密嗎？難道是覺得如果披露了這些情況， 也許會(huì)引起麻煩？ 若真如此， 那么人們一定會(huì)問， 有什么大不了的麻煩呢？ 對(duì)誰有麻煩呢？ 難道一旦公布， 反而會(huì)給私車額度拍賣措施帶來法律上的麻煩？難道是原本就沒有意識(shí)到有必要披露這些情況？ 若真如此， 那么人們也許會(huì)問， 連這點(diǎn)意識(shí)都沒有的法律意見， 還能算得上是合格的專家意見嗎？

　　[89] 在此附帶說明一點(diǎn)。由于法律問題與自然科學(xué)技術(shù)問題在性格上有所不同，法律問題多少會(huì)涉及到政策判斷或價(jià)值判斷，法律本身又往往存在不確定性，所以在存在不同意見的許多場(chǎng)合，也許只能說其中某一種意見是比較妥當(dāng)?shù)模�未必能夠斷言只有一種意見是正確的，其他意見都是錯(cuò)誤的。

　　[90] 前注9.

　　[91] 法制辦主任既然說提出意見的是全國人大和國務(wù)院的有關(guān)部門， 那么就可以推測(cè)， 全國人大常委會(huì)和國務(wù)院不包括在內(nèi)。根據(jù)媒體的報(bào)道（假定其內(nèi)容是可靠的）， 現(xiàn)在筆者只能知道， 國家發(fā)改委是法制辦主任所說的國務(wù)院有關(guān)部門（或其之一）。請(qǐng)見前注87.至于全國人大的有關(guān)部門是何者的問題， 對(duì)筆者而言，現(xiàn)在還是個(gè)謎。筆者在此只是假定所謂的有關(guān)部門對(duì)道交法有法律上的解釋權(quán)。至于道交法的有權(quán)解釋機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是何者的問題， 筆者的意見請(qǐng)見本稿三的有關(guān)部分。

　　[92] 據(jù)報(bào)道， 發(fā)改委是法制辦主任所說的“國務(wù)院有關(guān)部門”（至少是其中之一）。前注87.

　　[93] 根據(jù)公認(rèn)的法治行政的原則， 行政機(jī)關(guān)必須受自己制定的法或政策的約束， 行政機(jī)關(guān)作出的決定不得違反自己已經(jīng)制定的仍然有效的法或政策，否則， 即構(gòu)成違法（所謂行政自己拘束的法理）。出爾反爾自相矛盾的決定是肆意專斷，是權(quán)力的濫用。

　　[94] 關(guān)于新加坡搞的機(jī)動(dòng)車限額度拍賣的具體情況，請(qǐng)見新加坡陸地運(yùn)輸局（LTA）網(wǎng)站提供的有關(guān)介紹。

　　[95] 筆者想為市府的說明做如下補(bǔ)充： 新加坡對(duì)自用車數(shù)量的控制措施， 在抑制私權(quán)、增加私人負(fù)擔(dān)的程度上， 較之上海的， 要嚴(yán)重得多。新加坡禁止車輛登記后的額度轉(zhuǎn)讓（只允許登記前的轉(zhuǎn)讓）； 不允許取得的額度與被登記車輛的分離； 額度是有期限的； 居民為購置機(jī)動(dòng)車而須支付的總金額， 包括車輛購入權(quán)（COE Certificate of Entitlement， 即許可額度）價(jià)款（QP-Quota Premium）和其他各種費(fèi)稅在內(nèi)，平均而言， 大約是車輛市場(chǎng)價(jià)格的五倍。請(qǐng)見新加坡陸地運(yùn)輸局（LTA）提供的資料。有關(guān)車輛購置總金額的構(gòu)成和計(jì)算， 請(qǐng)見日本財(cái)團(tuán)法人自治體國際化協(xié)會(huì)提供的調(diào)查報(bào)告 www.clair.or.jp/j/forum/forum/gyosei/gyosei_singapore.html.

　　[96] 筆者之所以否定新加坡的做法對(duì)上海（之類的中國城市）的交通政策的借鑒意義， 主要是基于以下事實(shí)和理由： 新加坡是個(gè)面積十分狹小的城市國家， 她沒有自己的汽車制造業(yè)， 其國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也沒有必要依賴汽車產(chǎn)業(yè)， 相當(dāng)良好的公共交通設(shè)施的提供是新加坡對(duì)機(jī)動(dòng)車的數(shù)量實(shí)施嚴(yán)格的控制政策的前提條件， 實(shí)施數(shù)量控制政策所產(chǎn)生的社會(huì)利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于為此而付出的社會(huì)成本。與新加坡明顯不同， 上海（之類的中國城市）是中國的一個(gè)地方， 中國正在大力發(fā)展自己的汽車制造業(yè)， 中國的國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在很大程度依賴于汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 汽車產(chǎn)業(yè)正在成為中國經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一， 上海（等中國大城市）的公共交通設(shè)施還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足居民的生活需求， 在上海（等中國大城市）實(shí)施私車數(shù)量控制政策所可能產(chǎn)生的社會(huì)利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于為此而付出的社會(huì)成本。此外，筆者還想補(bǔ)充一點(diǎn)。新加坡的經(jīng)驗(yàn)至少在汽車產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的國家的大城市（盡管其中不少也面臨著相當(dāng)程度的交通擁堵問題）并沒有受到當(dāng)局的重視， 更沒有被引進(jìn)。換言之， 新加坡的經(jīng)驗(yàn)具有相當(dāng)?shù)奶厥庑裕?并沒有廣泛的國際意義。

　　[97] 該法的歷史如下： Ordinance 26 of 1961 — Road Traffic Ordinance 1961 （RTA的前身）， Act 22 of 1966 — Road Traffic （Amendment） Act 1966 （此后多次修訂）， Act 11 of 1996 — Road Traffic （Amendment） Act 1996 （最近一次修訂）。

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