試論我國反壟斷法律制度

試論我國反壟斷法律制度

    一、我國出臺反壟斷法的必要性及立法現(xiàn)狀

    在市場經(jīng)濟體制下，競爭是一種不可缺少的機制。只有競爭才能使社會資源得到優(yōu)化配置，企業(yè)才能具有創(chuàng)新和發(fā)展的動力，消費者才能得到較大的社會福利。然而，市場經(jīng)濟本身并沒有維護公平和自由競爭的機制。恰恰相反，處于競爭中的企業(yè)為了減少競爭的壓力和逃避風(fēng)險，它們總是想通過某種手段謀求壟斷地位。就在我國現(xiàn)階段市場不成熟和市場機制不完善的條件下，限制競爭的現(xiàn)象也已經(jīng)頻頻出現(xiàn)，如企業(yè)聯(lián)合限價，聯(lián)合限制生產(chǎn)或者銷售數(shù)量，或者相互分割銷售市場等。尤其需要指出的是，在我國當(dāng)前從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡階段，政企不分的現(xiàn)象尚未完全改變，來自政府方面的行政性限制競爭的情況仍然十分嚴(yán)重，特別是地方保護主義。行政性限制競爭遠(yuǎn)比經(jīng)濟性的限制競爭嚴(yán)重得多，從而成為在我國當(dāng)前建立有效競爭市場模式的主要癥結(jié)所在。這些形形色色的限制競爭不僅會損害企業(yè)和消費者的利益，而且，由于取得了壟斷地位的企業(yè)沒有市場競爭的壓力，從而會喪失創(chuàng)新動力，不思進取，其結(jié)果就會阻礙國家經(jīng)濟和技術(shù)的發(fā)展。隨著我國加入世界貿(mào)易組織和國內(nèi)市場進一步對外開放，更多的外國企業(yè)和外國商品將會進入我國的市場，與國內(nèi)的企業(yè)和產(chǎn)品展開激烈的競爭。因此，制定一個符合國際慣例的反壟斷法，給國內(nèi)外企業(yè)提供一個公平、公開和有序的競爭環(huán)境，這不僅有利于我國經(jīng)濟貿(mào)易法制的完善，而且也有利于我國實施對外開放政策，有利于我國的經(jīng)濟進一步融入全球化，促進我國的經(jīng)濟發(fā)展和提高我國的國際地位。

    早在 1987年8月，國務(wù)院法制局就成立了反壟斷法起草小組，1988年就提出了“反對壟斷和不正當(dāng)競爭暫行條例草案”。1993年9月第八屆全國人大常委會第三次會議通過了反不正當(dāng)競爭法， 而反壟斷法卻未能同期出臺。反壟斷立法被擱淺的主要原因是學(xué)術(shù)界對我國現(xiàn)階段制定反壟斷法還存在不同的看法。有人認(rèn)為，我國企業(yè)的平均規(guī)模小，企業(yè)橫向聯(lián)合和企業(yè)集團剛剛發(fā)展，如果現(xiàn)在頒布反壟斷法，控制和限制企業(yè)聯(lián)合的規(guī)模，就勢必影響國家的產(chǎn)業(yè)政策。這種觀點是不正確的。一方面，從反壟斷各方面的立法可以看出，反壟斷法基本上適用合理的原則，正如有的學(xué)者所概括的："反壟斷法反對的并非一般意義上的大企業(yè)，而是任何獨占市場的企圖；它所努力消除的并非簡單的企業(yè)優(yōu)勢，而是借助該種優(yōu)勢對于競爭機制的扭曲與蹂躪；它限制的并非企業(yè)通過先進的技術(shù)、優(yōu)秀的策略等正當(dāng)商業(yè)行為而獲得的市場支配地位及高額利潤，而是出于減滅競爭壓力、長期輕松獲取利潤的目的，以非正當(dāng)?shù)姆绞綄τ谠摰匚坏木S持與濫用；它所保護的并非弱小企業(yè)的弱小，而是保護它們獲得平等的發(fā)展機會。"因此，制定反壟斷法與支持中小企業(yè)的聯(lián)合、擴大我國企業(yè)的平均規(guī)模和實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟的經(jīng)濟政策并不矛盾。實際上，我國當(dāng)前反壟斷立法的難點不是在于企業(yè)的平均規(guī)模過小，而是在于國家的經(jīng)濟體制和政治體制。只要企業(yè)上面還有“婆婆”，它們還分屬于這個部或者那個地方政府，企業(yè)就很難享有真正的經(jīng)營自主權(quán)，從而就很難塑造競爭性的市場主體。只要企業(yè)進入市場還會受到來自政府方面的阻力，沒有真正的投資決策權(quán)，反壟斷法所追求的公平競爭的市場秩序就會是一句空話。

    由于反壟斷是關(guān)于市場競爭的基本規(guī)則，而市場競爭對于建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制起著決定性的作用，是配置社會資源和推動國民經(jīng)濟發(fā)展的根本手段，因此，在我國社會主義市場經(jīng)濟下的各種法律制度中，反壟斷法占有極其重要的地位，是我國經(jīng)濟法的核心。

    二、反壟斷法的適用范圍

    我國現(xiàn)階段是處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡階段，尚不具備成熟的市場條件，特別是由于體制的原因，我國當(dāng)前經(jīng)濟生活中形形色色的壟斷主要地不是來自經(jīng)濟壟斷，而是來自舊體制下的行政性壟斷。因此，我國的反壟斷法應(yīng)當(dāng)是既反對經(jīng)濟壟斷，又反對行政壟斷。也即是說，為了規(guī)范我國社會主義市場經(jīng)濟的競爭秩序，建立有效競爭的目標(biāo)模式，我國反壟斷法的實體法主要應(yīng)當(dāng)由禁止行政壟斷、禁止壟斷協(xié)議、控制企業(yè)合并、禁止濫用市場優(yōu)勢地位等四個方面組成。

    （一）禁止行政壟斷

    行政壟斷是指政府及其部門濫用行政權(quán)力限制競爭的行為。例如，政府通過頒布規(guī)章或者授權(quán)，使個別企業(yè)處于人為的競爭優(yōu)勢，就某些產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售或者購買處于人為的壟斷地位，從而不公平地限制了競爭。行政壟斷表現(xiàn)多樣，主要包括：

    1、地方貿(mào)易壁壘。又稱地方保護主義、地區(qū)封鎖 ，即地方政府及其所屬政府部門濫用行政權(quán)力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場。地方貿(mào)易壁壘的特點，是地方政府及政府部門濫用行政權(quán)力，將統(tǒng)一的市場分割為區(qū)域市場。

    2、部門貿(mào)易壁壘。又稱部門分割、部門壟斷，即政府部門借助經(jīng)營者和自己存在或曾經(jīng)存在的隸屬關(guān)系，濫用行政權(quán)力，限制本部門經(jīng)營者與他部門經(jīng)營者的交易。部門貿(mào)易壁壘的特點，是政府部門 （包括中央政府經(jīng)濟主管部門和地方政府經(jīng)濟主管部門 ）濫用行政權(quán)力，將統(tǒng)一的市場作縱向分割。

    3、政府限定交易。即政府和政府部門濫用行政權(quán)力，限定他人購買 （使用 ）其指定的經(jīng)營者的商品 （服務(wù)、勞務(wù) ），限制其他經(jīng)營者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動。政府限定交易包括直接的限定交易和間接的限定交易。政府限定交易的特點，是政府支配經(jīng)營者交易的意思表示，使經(jīng)營者喪失了經(jīng)營自由和競爭的自由。

    4、設(shè)立行政公司。即政府和政府部門濫用行政權(quán)力，設(shè)立在一定行業(yè)具有統(tǒng)制功能公司。行政公司兼具經(jīng)營和管理職能，既具有商事公司所沒有的行政管理權(quán)，也具有行政機關(guān)所沒有的經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了金錢和行政權(quán)力的結(jié)合 ；同時兼具企業(yè)法人和行政管理者的雙重地位，具有行政權(quán)力和經(jīng)濟力結(jié)合的優(yōu)勢，以特殊功能支配其他經(jīng)營者。

    行政壟斷的本質(zhì)是以權(quán)經(jīng)商，即依靠手中的權(quán)力與民爭利、與民奪益。其不僅阻礙市場的發(fā)育和發(fā)展，導(dǎo)致社會資源的浪費，而且破壞了國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成，這樣既損害了消費者的利益，也嚴(yán)重?fù)p害了企業(yè)的利益。此外，濫用行政權(quán)力的行為還為某些政府官員以權(quán)謀私和權(quán)錢交易提供了機會，在一定程度上引發(fā)了腐敗，損害了政府的形象。從1980年10月國務(wù)院發(fā)布的“關(guān)于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定”起，我國政府就提出了要反對地區(qū)封鎖和部門壟斷問題，而且還做出了相應(yīng)的法律規(guī)定。但事實上，有些做法非但不是消除行政壟斷，反而還有加強這種壟斷之虞。例如，在組建企業(yè)集團的高潮中，相當(dāng)多的集團是通過行政手段自下而上組建起來的，它們不僅規(guī)模大，而且同時具有作為企業(yè)參與市場經(jīng)營活動和作為政府機構(gòu)管理行業(yè)的雙重職能，形成一家企業(yè)壟斷一個行業(yè)的局面。由于缺乏有效的市場監(jiān)督，這些集團在市場上便極易濫用行政壟斷地位，如隨意制定壟斷高價，倒賣市場緊缺物資等。所以，反壟斷法應(yīng)當(dāng)將反行政壟斷作為一個重要而且非常迫切的任務(wù)。

    從根本上說，行政壟斷是經(jīng)濟體制改革和政治體制改革所要解決的問題，不是一部反壟斷法所能解決的了的。事實上，行政壟斷的形成和存在有其深刻的社會經(jīng)濟和體制上的原因。而我國現(xiàn)存行政體制中的各種制度安排上的弊端，則又為行政壟斷的生存提供了廣闊的土壤和空間。因此，行政壟斷的最終解決還有賴于改革的深入，在加快經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的同時，必須加快政治體制的改革，使兩種改革同步進行，并加強對政府及政府部門行使行政權(quán)力的監(jiān)督。只有這樣，行政壟斷產(chǎn)生的土壤才能減少。

    （二）禁止壟斷協(xié)議

    禁止壟斷協(xié)議是世界各國反壟斷法的核心內(nèi)容。簡單地說，這種協(xié)議是指企業(yè)間訂立的能夠?qū)е孪拗苹蛘吲懦�競爭的協(xié)議。壟斷協(xié)議的核心是共謀，形式可以是書面的，也可以是口頭的，還包括限制競爭的協(xié)調(diào)性行為。壟斷協(xié)議削弱了市場主體間的競爭和市場經(jīng)濟的活力，在各種壟斷行為中危害性較大，且實際發(fā)生的數(shù)量和執(zhí)法機關(guān)查處的數(shù)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他壟斷行為的數(shù)量，因此禁止壟斷協(xié)議成為世界各國反壟斷法的核心內(nèi)容之一。

    根據(jù)協(xié)議對競爭的影響程度，它們基本上被分為兩類。一類適用本身違法原則，凡是屬于這個范疇的限制競爭協(xié)議，不管協(xié)議的具體情況如何，都被認(rèn)為違法。它適用于對市場競爭有嚴(yán)重不利影響的行為，主要是價格卡特爾、生產(chǎn)數(shù)量卡特爾、分割銷售市場的卡特爾等。我國反壟斷立法中關(guān)于禁止壟斷協(xié)議應(yīng)對下列行為進行規(guī)制：確定、維持或者變更商品的價格、串通投標(biāo)、限制商品的生產(chǎn)或銷售數(shù)量、分割銷售市場或者原材料采購市場、限制購買新技術(shù)或者新設(shè)備、聯(lián)合抵制市場交易等。另一類則適用合理原則，凡是屬于這一范疇的協(xié)議都應(yīng)當(dāng)進行個案審查，即根據(jù)它們對市場競爭的影響程度判斷其是否具有違法性。對于雖限制競爭但有利于整體經(jīng)濟發(fā)展與社會公共利益協(xié)議給予豁免，如經(jīng)營者為了改進技術(shù)、提高產(chǎn)品質(zhì)量、提高效率、降低成本、統(tǒng)一商品規(guī)格或者型號、共同研究開發(fā)商品或者市場的共同行為，中小企業(yè)為提高經(jīng)營效率、增強競爭能力而進行的共同行為等。

    （三）控制企業(yè)合并

    企業(yè)合并的概念是合并控制的前提條件，如果一個企業(yè)通過取得財產(chǎn)、股份、訂立合同以及其他方式，能夠?qū)α硪粋�企業(yè)施加支配性影響，這兩個企業(yè)便是實現(xiàn)了合并。

    1986 年以來，我國政府實行了推動和促進企業(yè)聯(lián)合的政策，并大力發(fā)展企業(yè)集團。隨著經(jīng)濟體制改革的深化和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，我國企業(yè)聯(lián)合和兼并的浪潮將會繼續(xù)大踏步地向前推進，同時也將會涌現(xiàn)更多的跨地區(qū)、跨部門和跨行業(yè)的大企業(yè)集團。在我國，企業(yè)聯(lián)合從根本上說是一件好事。這不僅有利于改善我國企業(yè)過度分散和規(guī)模過小的狀況，有利于促進企業(yè)間的人力、物力、財力和技術(shù)方面的流通和合作，提高企業(yè)的生產(chǎn)效率和競爭力，對促進我國經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)進步和改善人民的生活有著重要的意義，而且還有助于打破地區(qū)封鎖和部門壟斷，促進政企分開，從而有利于深化我國經(jīng)濟體制和政治體制的改革。

    然而，我們在推動企業(yè)聯(lián)合和發(fā)展企業(yè)集團的時候，仍應(yīng)注意防止聯(lián)合過度和集團規(guī)模過大的問題。這是因為在社會主義市場經(jīng)濟的條件下，要使競爭的優(yōu)化配置資源的功能和激勵功能發(fā)生作用，要使企業(yè)充分感受到市場競爭的壓力，就必須要注意維護市場結(jié)構(gòu)的競爭性，使市場上保持足夠多的競爭者。如果對企業(yè)聯(lián)合不加控制，允許企業(yè)集團無度地發(fā)展，大規(guī)模的企業(yè)聯(lián)合就將迅速消滅市場上的競爭者，從而不可能維持市場的競爭性。不僅如此，在市場經(jīng)濟的條件下，企業(yè)為了擺脫競爭的壓力，本身就有著追求壟斷的愿望和限制競爭的自發(fā)傾向。如果法律上對企業(yè)合并不加限制，合并就會成為企業(yè)謀取壟斷地位和限制競爭的一種手段。與限制競爭的卡特爾相比，以聯(lián)合和消滅競爭者的方式而形成的壟斷其后果更為嚴(yán)重，因為這種結(jié)構(gòu)性的市場壟斷一般持續(xù)的時間長，如果沒有新的企業(yè)進入市場，壟斷就不會消失。因此政府在批準(zhǔn)企業(yè)合并的時候應(yīng)當(dāng)非常慎重。

    （四）禁止濫用市場優(yōu)勢地位

    濫用市場優(yōu)勢行為是指在市場競爭中占有優(yōu)勢地位的企業(yè)限制市場競爭，應(yīng)受反壟斷法規(guī)制的不當(dāng)行為。作為對濫用市場優(yōu)勢的禁止性規(guī)定，反壟斷法應(yīng)當(dāng)列舉濫用的主要表現(xiàn)，包括：索取不合理的壟斷高價、強迫交易或者搭售、歧視（最嚴(yán)重的歧視行為是價格歧視）、抵制等。

    在我國當(dāng)前的經(jīng)濟生活中，濫用優(yōu)勢行為集中表現(xiàn)在自然壟斷行業(yè)如鐵路、郵電、供電、供水、供氣以及帶有國家壟斷性質(zhì)的行業(yè)如銀行、保險、石油等部門。即使經(jīng)過經(jīng)濟體制的改革，這些作為自然壟斷或者國家壟斷的經(jīng)濟部門也不可能消除壟斷所固有的缺陷，因此，對它們必須要以政府這只“看的見的手”代替競爭這只 “看不見的手”，加強監(jiān)督，防止它們?yōu)E用市場優(yōu)勢地位。而且，與競爭性行業(yè)中占市場優(yōu)勢的企業(yè)相比較，這些壟斷行業(yè)的企業(yè)因為是國家授權(quán)獨家經(jīng)營，其他企業(yè)不得進入市場參與競爭，它們的獨占地位和特權(quán)是長期性的，從而更容易出現(xiàn)濫用優(yōu)勢的行為。但在實踐中，企業(yè)可以通過合法的方式取得市場支配地位，甚至壟斷地位。例如，國家授權(quán)一個企業(yè)在某個行業(yè)享有獨家經(jīng)營的權(quán)利，這個享有特權(quán)的企業(yè)自然就是一個壟斷企業(yè)。企業(yè)也可以通過知識產(chǎn)權(quán)如專利、版權(quán)等取得市場支配地位。反壟斷法雖然不反對合法的壟斷，但因為合法的壟斷者同樣不受競爭的制約，它們就非常可能會濫用其市場優(yōu)勢地位，損害市場競爭，損害消費者的利益。因此，國家必須對那些在市場上已經(jīng)取得了壟斷地位或者市場支配地位的企業(yè)加強監(jiān)督。

    三、反壟斷法的適用除外

    所謂反壟斷法適用除外，亦稱適用豁免，系指在某些領(lǐng)域?qū)δ承┦马棽贿m用反壟斷法。具體而言是指在某些特定行為或領(lǐng)域中法律允許一定的壟斷狀態(tài)及壟斷行為存在即對某些雖屬限制競爭的特定協(xié)調(diào)或聯(lián)合或單獨行為，反壟斷法不予追究的一項法律制度。因為壟斷能帶來規(guī)模效益，它是商品經(jīng)濟高度發(fā)達和科學(xué)技術(shù)進步的產(chǎn)物，本身就是社會進步的標(biāo)志。同時依照國家的產(chǎn)業(yè)政策和其他經(jīng)濟政策，在某些領(lǐng)域是需要避免過度競爭，在這些領(lǐng)域里進行自由競爭無益于公共利益，正如德國聯(lián)邦卡特爾局指出的：“競爭雖然是配置資源的最佳方式，但有些市場其特殊的條件，優(yōu)化資源的配置只有在限制競爭的條件下才能實現(xiàn)。在這種情況下，通過合作實現(xiàn)合理化就比自由競爭更可取�！�

    根據(jù)我國的實際情況并借鑒一些國家的立法，我國反壟斷法適用除外領(lǐng)域大體應(yīng)包括以下幾個方面：

    （1）自然壟斷。所謂自然壟斷就是國家有時對某些行業(yè)的價格和進入實行全行業(yè)管制，只允許一家或少數(shù)幾家企業(yè)壟斷全部生產(chǎn)。一般認(rèn)為自然壟斷行業(yè)包括交通運輸、電信、電力、石油、天然氣、供熱、供水、郵政等以提供公共服務(wù)為職能的企業(yè)或部門。這些行業(yè)的特點是，它們對用戶或者消費者的服務(wù)主要是通過管道和線路進行的，如果允許競爭，就會造成社會資源的浪費，不能為社會帶來良好的經(jīng)濟效益。因此，在這些行業(yè)中就應(yīng)當(dāng)限制競爭。

    （2）知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域。知識產(chǎn)權(quán)實際上是賦予人們對其智力勞動成果擁有排他性的壟斷權(quán)利，這是尊重知識、尊重人權(quán)、保障公正、正義的法律精神的體現(xiàn)。因此，對于因依法享有的知識產(chǎn)權(quán)和形成的獨占，反壟斷法是不加以禁止和限制的。但如果權(quán)利人行使知識產(chǎn)權(quán)時超過了界限，構(gòu)成權(quán)利濫用，則反壟斷法就要從社會本位性出發(fā)，對其進行必要的限制。

    （3）銀行業(yè)與保險業(yè)。這兩個行業(yè)的反壟斷法適用除外具有相對性。一方面由于這些行業(yè)幾乎涉及到每一個公司的利益，有著一定的特殊性，為了保證存款人和被保險人的利益，銀行和保險公司不能象一般商業(yè)企業(yè)那樣輕易地被宣告破產(chǎn)，因此，他們可以在貸款政策、利率、保險費用、保險活動等方面進行橫向合作并共同行動，從而避免在這些行業(yè)存在過度競爭。另一方面，上述行為一旦形成市場進入壁壘，將會嚴(yán)重擾亂市場競爭秩序， 損害服務(wù)對象的利益，所以，他們的過度壟斷依然不能免受反壟斷法的追究。

    （4）農(nóng)、林、漁業(yè)市場。我國農(nóng)、林、漁業(yè)還比較落后，基礎(chǔ)薄弱，而人民生活和工業(yè)發(fā)展對農(nóng)、林、漁業(yè)需求很大，為了穩(wěn)定農(nóng)、林、漁產(chǎn)品的有效供給和穩(wěn)定廣大農(nóng)（漁）民的收入，國家有必要對農(nóng)、林、漁業(yè)實施保護政策，推動和支持農(nóng)（漁）民在生產(chǎn)、銷售、儲存、加工等各方面的聯(lián)合和互助活動，在反壟斷立法中給予適用除外。

    （5）特殊卡特爾領(lǐng)域�？ㄌ貭栍址Q“橫向協(xié)議”，如果某些協(xié)議，沒有產(chǎn)生限制競爭的效果，反而提高了市場的競爭力，則應(yīng)受到法律的保護，適用除外制度。例如中小企業(yè)卡特爾，只要是為幫助中小企業(yè)彌補在與大企業(yè)競爭中的結(jié)構(gòu)和規(guī)模的不利地位，提高中小企業(yè)的競爭力，并且未實質(zhì)性的損害競爭的中小企業(yè)之間的聯(lián)合協(xié)議，都是應(yīng)當(dāng)允許的。其實這些做法對我國是很有借鑒意義的，我們的技術(shù)水平還比較落后，法律更應(yīng)支持類似的技術(shù)卡特爾鼓勵技術(shù)創(chuàng)新提高企業(yè)的競爭力。

    四、反壟斷法的執(zhí)行機構(gòu)和法律制裁

    （一）反壟斷法的執(zhí)行機構(gòu)

    制定反壟斷法是我國加入世貿(mào)組織的承諾。確立反壟斷執(zhí)行機構(gòu)及其職責(zé)是一個關(guān)系到反壟斷法如何有效實施的問題。徒法不足以自行，反壟斷法本身不能創(chuàng)造一個公正和自由的市場環(huán)境，而是必須借助于一個獨立、高效、權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)。如果沒有這樣一個機構(gòu)，反壟斷法不過是一紙空文。中國的反壟斷法不僅要對經(jīng)營者的壟斷行為進行規(guī)制，還要對政府部門濫用權(quán)力限制競爭的行為進行規(guī)制。因此，需要通過反壟斷立法建立一個有效的、具有相當(dāng)獨立性和足夠權(quán)威性的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，以保證反壟斷得到有效和統(tǒng)一實施。

    我國現(xiàn)行立法確定的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)存在一些不完善之處，主要表現(xiàn)在三個方面：（1）反壟斷執(zhí)行機構(gòu)主體規(guī)定模糊不定。中國有五級政府，每一級政府由許多職能部門構(gòu)成。因此，除中央和省一級政府外，任何一級政府或任何一個職能部門，其同級或上級機關(guān)都不是唯一的。（2）我國市場經(jīng)濟秩序監(jiān)督多頭執(zhí)法、局面混亂。（3）我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法能力有限。目前我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)主要是國家工商行政管理部門，實踐證明其執(zhí)法能力有限，執(zhí)法效果很不理想。反壟斷法規(guī)制的對象非常復(fù)雜，并且具有很強的專業(yè)性。國家工商行政管理部門跟本不具備反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)有的條件。具體表現(xiàn)為：首先，各級工商行政管理部門的工作經(jīng)費都是有同級政府負(fù)擔(dān)，人事任免權(quán)也有地方政府來掌握，很容易受到地方政府的影響和制約。假如把執(zhí)行反壟斷法的權(quán)力授予給工商行政管理部門，很有可能使它成為地方保護主義的強有力的工具，讓行政壟斷大行其道，與建立全國統(tǒng)一大市場的目標(biāo)背道而馳；其次，工商行政管理部門不具備反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)有的專業(yè)性要求，達不到法學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家、統(tǒng)計學(xué)家以及其他市場競爭相關(guān)的專業(yè)人士的人員素質(zhì)要求，無法勝任反壟斷執(zhí)法工作，無法保證這樣的執(zhí)法機構(gòu)不會把反壟法這樣的“好戲”念成“歪經(jīng)”；最后，工商行政管理部門作為反壟斷法的執(zhí)法機構(gòu)，只是一個兼職機關(guān)，它還有管理市場、企業(yè)登記、打擊假冒偽劣商品等諸多職責(zé)，讓它來承擔(dān)集專業(yè)性與復(fù)雜性于一身的反壟斷法的執(zhí)行工作，未免太強人所難，執(zhí)法的效果也就可想而知了。

    為加強反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的地位，在機構(gòu)設(shè)置上便于直接借鑒國外的先進經(jīng)驗，解決反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)和運作程序問題，應(yīng)該單獨創(chuàng)設(shè)專門的執(zhí)法機構(gòu)。這樣的機構(gòu)宜采取委員會制，可以稱為“國家反壟斷委員會”或“國家公平交易委員會”。這樣的機構(gòu)直接隸屬于國務(wù)院總理，其人事編制和財務(wù)由人事部和財政部編列預(yù)算，但在審理反壟斷案件中具有高度的權(quán)威性和獨立的裁決權(quán)。在具體的機構(gòu)設(shè)置上，這樣的委員會不能層層設(shè)立，但中國地域遼闊的特點也決定了不宜只設(shè)立中央一級機構(gòu)，而應(yīng)當(dāng)設(shè)立中央與省、自治區(qū)、直轄市兩級機構(gòu)。為保證其獨立性，設(shè)在省、自治區(qū)、直轄市的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)不屬地方政府領(lǐng)導(dǎo)，其經(jīng)費和人事關(guān)系完全由中央反壟斷執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一掌握。在具體的管轄范圍劃分上，省級反壟斷執(zhí)法機構(gòu)只受理本行政區(qū)域內(nèi)的壟斷案件，中央級反壟斷執(zhí)法機構(gòu)管轄跨省、自治區(qū)、直轄市的壟斷案件。當(dāng)事人不服省級反壟斷執(zhí)法機構(gòu)裁決的，應(yīng)允許其向中央反壟斷執(zhí)法機構(gòu)申請復(fù)審。當(dāng)然，按照現(xiàn)代法治強調(diào)司法對行政的監(jiān)督制約原則，當(dāng)事人對中央反壟斷執(zhí)法機構(gòu)作出的裁決和由其復(fù)審作出的裁決不服的，可以按照行政訴訟法的規(guī)定，向人民法院提起行政訴訟，尋求司法救濟。

    反壟斷執(zhí)法機構(gòu)為履行其職責(zé)，維護市場競爭秩序和市場經(jīng)濟活力的職責(zé)，就必須擁有相應(yīng)的權(quán)力，根據(jù)我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置情況以及反壟斷的職責(zé)、任務(wù)，其至少擁有：調(diào)查檢查權(quán)、審核批準(zhǔn)權(quán)、行政處罰權(quán)、提供咨詢的權(quán)力、行政裁決權(quán)、規(guī)章制定權(quán)等，其中賦予反壟斷執(zhí)法機關(guān)行政裁決權(quán)、規(guī)章制定權(quán)，就是政府采取立法和司法方式進行管理市場，這是政府在機構(gòu)改革中為適應(yīng)社會經(jīng)濟迅速發(fā)展的需要而推出的管理新模式。

    （二）法律制裁

    反壟斷法能否有效地得到實施，即國家能否有效地保護競爭和抑制壟斷，很大程度上取決于能否對違法行為進行有效的法律制裁。借鑒我國的反不正當(dāng)競爭法及其他國家的有關(guān)法律，我國反壟斷法應(yīng)采取以下制裁方式：

    1、發(fā)布禁令。發(fā)布禁令是反壟斷法主管機構(gòu)對違法行為的最重要制裁手段。禁令可以對所有違反反壟斷法的行為作出，包括禁止卡特爾或縱向限制性協(xié)議，禁止合并，禁止濫用市場勢力，禁止政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力。

    2、行政罰款。對于嚴(yán)重違反反壟斷法或者違反反壟斷法主管機關(guān)發(fā)布的禁令而對社會秩序造成損害的不法行為，反壟斷法主管機關(guān)應(yīng)當(dāng)對它們進行罰款。反壟斷法應(yīng)規(guī)定罰款的最高額度。此外，對一些以最高額罰款仍不能達到懲罰目的的違法行為，反壟斷法可以規(guī)定以違法行為所獲收益的3倍為罰款額。

    3、民事?lián)p害賠償。在現(xiàn)代復(fù)雜的經(jīng)濟生活中，反壟斷法主管機構(gòu)的孤軍奮戰(zhàn)往往不能使反壟斷法得到有效的貫徹和執(zhí)行。因為競爭能否得到有效的保護，在很大程度上取決于因限制競爭的行為而受到侵害的第三者利益能否在反

    4、行政損害賠償。因政府濫用行政權(quán)力限制競爭的行為，例如因地方保護主義而受到損害的當(dāng)事人不能通過民事訴訟獲得損害賠償?shù)�，�?yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法向人民法院提起行政訴訟，請求損害賠償。賠償應(yīng)由濫用權(quán)力的行政機關(guān)負(fù)責(zé)。行政機關(guān)賠償損失后，應(yīng)責(zé)令有故意或者重大過失的行政工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費用。

    五、結(jié)語

    市場體制的核心是競爭，競爭需要反壟斷法的守護。正是在這個意義上，反壟斷法既是市場體制的重要組成部分，又是捍衛(wèi)市場體制的重要法律。由于我國目前制定反壟斷法是在經(jīng)濟全球化和知識經(jīng)濟的背景下進行的，因此會面臨許多新的機遇和挑戰(zhàn)，我國反壟斷法的規(guī)制必須適應(yīng)新的形勢，在具體規(guī)則的設(shè)計上與時俱進、力臻完善，這不僅是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，更是構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。

 康宏亮 段劍南 蔡昆陽

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