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三農(nóng)治理中第三部門的法學(xué)機理與制度變遷研究（之一）
三農(nóng)治理中第三部門的法學(xué)機理與制度變遷研究（之一） 內(nèi)容提要：三農(nóng)治理中第三部門的出現(xiàn)，源于對市場和政府在解決三農(nóng)問題中的雙失靈之彌補，源于國家與農(nóng)民的法律博弈機制之變遷，源于公共物品的非國家化供給之機理。它是與市場調(diào)節(jié)、政府干預(yù)既相區(qū)別又相關(guān)聯(lián)的第三只手，是解決三農(nóng)問題的重要制度工具。在借鑒西方農(nóng)村第三部門法律規(guī)制的基礎(chǔ)上，在考察中國農(nóng)村第三部門法律演化路徑的前提下，立足于當(dāng)前中國三農(nóng)問題的本土資源對其進(jìn)行深入研究，具有重大的開拓性意義。 關(guān)鍵詞：三農(nóng)治理，第三部門，市場政府雙失靈，博弈論，農(nóng)村公共物品 一、引論：從第三部門在西方三農(nóng)治理中的重要作用說起 從法學(xué)的理論視域上看，三農(nóng)問題并不是中國特有的現(xiàn)象，西方發(fā)達(dá)國家也存在著三農(nóng)問題�？疾煳鞣綄θr(nóng)問題的解決機制，我們發(fā)現(xiàn)，“第三部門” （The Third Sector）在發(fā)達(dá)國家的三農(nóng)治理中起著重要作用、占有重要地位，成了西方學(xué)界研究的一個重要課題。但我國目前的學(xué)界對第三部門在三農(nóng)治理中的重要作用還缺乏足夠的認(rèn)識和重視，因此，在充分借鑒西方對第三部門的研究成果和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足于中國的三農(nóng)問題之本土資源對第三部門進(jìn)行深入研究，成了擺在我們面前的一項迫切任務(wù)，具有重大的開拓性意義。 三農(nóng)治理中第三部門的出現(xiàn)，源于對市場和政府在解決三農(nóng)問題中“雙失靈”的彌補。第三部門是相對于“第一部門（公權(quán)部門）”和“第二部門（私人部門）”而言的，既不同于純粹的公權(quán)部門，也不同于純粹的私人部門，但又與公權(quán)部門和私人部門有著密切的聯(lián)系。西方國家的實踐已經(jīng)表明，第三部門是一項重大的制度創(chuàng)新，為解決市場政府“雙失靈”提供了新的可能。在西方國家的三農(nóng)治理中，第三部門已經(jīng)成為與市場調(diào)節(jié)、政府干預(yù)既相區(qū)別又相關(guān)聯(lián)的一支新興力量，成了發(fā)達(dá)國家解決三農(nóng)問題的重要制度工具，為西方農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的良性發(fā)展提供了一條重要的法律解決路徑，發(fā)揮著制約鄉(xiāng)村政府權(quán)力濫用、滿足農(nóng)民多元化需求、提高農(nóng)村公共物品質(zhì)量和效率的重要作用。第三部門促進(jìn)了鄉(xiāng)村政府職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)程，在政府與農(nóng)民之間搭建了一座橋梁，為農(nóng)村提供更加質(zhì)優(yōu)、價廉、高效的準(zhǔn)公共物品，把競爭機制的清新空氣吹進(jìn)了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的官僚機構(gòu)體系內(nèi)，促進(jìn)了農(nóng)村與城市的整合，進(jìn)而，給整個社會帶來了深遠(yuǎn)的影響。這些作用都是傳統(tǒng)的純粹公權(quán)部門（政府）和純粹私人部門（企業(yè)）無法達(dá)到的。 由于“第三部門”之稱謂只是一個研究上使用的學(xué)理術(shù)語，因此，我們考察西方三農(nóng)治理中的有關(guān)法律規(guī)定時，會發(fā)現(xiàn)：在法律條款的直接規(guī)定里，是找不到第三部門之用語的，但有兩個出現(xiàn)頻率很高的用語“農(nóng)民協(xié)會”（Peasants‘ Association）和“農(nóng)業(yè)合作社”（Agricultural Cooperation），這兩個用語實際上是相同的，只不過由于各國語言表達(dá)的差異和翻譯的差別，導(dǎo)致在中文里出現(xiàn)了這兩個用語同時使用的局面。從法律概念的邏輯周延性上來看，三農(nóng)治理中的第三部門當(dāng)然不僅僅包括農(nóng)民協(xié)會和農(nóng)業(yè)合作社，但是，可以說，農(nóng)民協(xié)會（農(nóng)業(yè)合作社）是三農(nóng)治理中第三部門的最主要子概念，因此，為了論述的方便，本文中，我們在進(jìn)行理論性的研究時，使用的是第三部門之學(xué)理術(shù)語，而在進(jìn)行實證性的研究時，使用的是農(nóng)民協(xié)會或農(nóng)業(yè)合作社之法條術(shù)語。 從實證的視角，我們考察一下美國、法國、德國、日本等有代表性的發(fā)達(dá)國家三農(nóng)治理中的第三部門之概況。[1]（1）美國三農(nóng)治理中的第三部門概況之考察。在美國，種類繁多的農(nóng)民協(xié)會為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供各種不同的分類準(zhǔn)公共服務(wù)，比如，溝通政府關(guān)系、信息咨詢、法律維權(quán)、制訂產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)關(guān)系、限產(chǎn)護(hù)價、爭取政策支持、市場銷售、集體定價、技術(shù)咨詢等等。美國有超過80%的農(nóng)民根據(jù)自己的實際需要而自發(fā)組織和自愿參加這些不同的農(nóng)民協(xié)會，而且政府也從法律上鼓勵農(nóng)民參加各類農(nóng)業(yè)協(xié)會，參加協(xié)會的農(nóng)民可以優(yōu)先得到更多的補貼。[2]（2）法國三農(nóng)治理中的第三部門概況之考察。三農(nóng)問題曾經(jīng)長期困擾法國，直到二戰(zhàn)前，法國還是一個農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口國，二戰(zhàn)后，法國政府采取優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)的政策，僅用20多年時間，就實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在這個過程中，第三部門發(fā)揮了重要作用。比如，法國建立了專為三農(nóng)治理而服務(wù)的“土地整治公司”制度，這是一種非盈利的組織，它們擁有土地的優(yōu)先購買權(quán)，把買進(jìn)的插花地、低產(chǎn)田集中連片，整治成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)場，然后再低價保本出售給農(nóng)民。另外，法國專管三農(nóng)問題的政府部門（第一部門）是農(nóng)業(yè)食品部和漁業(yè)部，但它們只負(fù)責(zé)宏觀上的指導(dǎo)，而微觀上的競爭調(diào)節(jié)則由市場機制（第二部門）來完成，在第一部門和第二部門之間的中觀層面上，則由農(nóng)業(yè)合作社（第三部門）來協(xié)調(diào)。到20世紀(jì)60年代末，法國建起了3100個農(nóng)業(yè)信貸合作社，7200個供應(yīng)和銷售合作社，14000個服務(wù)合作社。合作社一般按行業(yè)劃分，農(nóng)戶可根據(jù)經(jīng)營情況，同時加入幾個合作社。（3）德國三農(nóng)治理中的第三部門概況之考察。在德國的三農(nóng)治理中，作為政府機關(guān)（第一部門）的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部只負(fù)責(zé)對農(nóng)業(yè)的宏觀管理，包括農(nóng)業(yè)立法、農(nóng)業(yè)政策和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展計劃的制定等。而大量的農(nóng)村準(zhǔn)公共物品則由非官方的組織（第三部門）來完成，這些農(nóng)民的非官方組織主要以農(nóng)民生產(chǎn)者協(xié)會、農(nóng)民聯(lián)合會來命名。德國的農(nóng)協(xié)分成各個層次，如地區(qū)農(nóng)協(xié)、州農(nóng)協(xié)，直至全國性的農(nóng)民聯(lián)合會，形成一個完整的網(wǎng)絡(luò)。95%左右的農(nóng)民是德國農(nóng)民聯(lián)合會的會員，該會代表德國農(nóng)民參與和歐洲鄰國農(nóng)業(yè)組織機構(gòu)的協(xié)調(diào)，主要職能是維護(hù)農(nóng)民的利益，為農(nóng)民當(dāng)法律和技術(shù)顧問，為農(nóng)民開拓市場提供服務(wù)，對農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)教育培訓(xùn)等等。（4）日本三農(nóng)治理中的第三部門概況之考察。在發(fā)達(dá)國家里，日本人多地少的國情與中國最為相似，因此，考察日本三農(nóng)治理中的第三部門對我國最有切合實際的借鑒意義。二戰(zhàn)后的日本，是一個典型的國家權(quán)力包攬一切的公權(quán)社會，作為第一部門的政府機關(guān)的力量占據(jù)著絕對的優(yōu)勢地位。當(dāng)時的日本政府為了治理三農(nóng)問題，在大力培育第二部門（市場調(diào)節(jié)）機制的同時，也展開了對第三部門的努力探索。1947年的《農(nóng)業(yè)協(xié)同合作法》就是專門針對第三部門（農(nóng)協(xié)組織）而立的法，只不過，與私權(quán)本位的西方國家相比，當(dāng)時日本的農(nóng)協(xié)象中國今天的村委會一樣，仍然帶有明顯的“準(zhǔn)政府”痕跡，并不是象當(dāng)時美國、法國那樣的比較純粹的第三部門，而只不過是政府第一部門的“法律衍生物”。但是，畢竟，這在形式的意義上標(biāo)志著日本的三農(nóng)治理法律機制開始向美國等西方國家靠攏，開始了引進(jìn)第三部門機制的法律嘗試。經(jīng)過20多年的發(fā)展，日本的農(nóng)協(xié)逐漸擺脫了原來的準(zhǔn)政府之色彩， 1970年的《綜合農(nóng)政的基本方針》標(biāo)志著日本農(nóng)協(xié)的角色開始發(fā)生實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，向真正意義上的第三部門回歸。日本的農(nóng)協(xié)組織自上而下分為三個層次，處于最基層的是市町村農(nóng)協(xié)，習(xí)慣上叫單位農(nóng)協(xié)；都道府縣建立的是地方農(nóng)協(xié)，稱作“縣聯(lián)”；農(nóng)協(xié)的全國性組織則按照業(yè)務(wù)不同而各自運作。現(xiàn)在，日本農(nóng)協(xié)為三農(nóng)治理而提供的準(zhǔn)公共物品大體上分為四類：生產(chǎn)指導(dǎo)、組織流通、信用服務(wù)和開展互助共濟(jì)。[3] 放眼更大的視域范圍進(jìn)行擴(kuò)張考察，會發(fā)現(xiàn)：第三部門在西方的興起，并不僅僅發(fā)生在三農(nóng)治理中，而是在全社會的每個領(lǐng)域內(nèi)都發(fā)生了一場深刻的“公共治理的革命”。1997年，聯(lián)合國秘書長安南在向聯(lián)合國大會提交的年度工作報告中，把第三部門看作影響未來全球發(fā)展的“第五大因素”。塞拉蒙把第三部門的興起看成是與19世紀(jì)晚期的民族國家興起具有同樣重大意義的人類歷史事件。它作為相對于公權(quán)力的政府、私權(quán)利的市場之外的“第三種領(lǐng)域”，成了彌補市場失靈、政府失靈的一種全新的社會平衡器，其數(shù)量和影響得到了空前的發(fā)展。西方對第三部門的定義，歸納起來看大致有以下幾種主張：（1）認(rèn)為第三部門是準(zhǔn)行政機關(guān)或準(zhǔn)公共部門，是公共部門的一部分。比如，約翰·格林伍德的《英國行政管理》一書就持這種觀點，他認(rèn)為這些由政府領(lǐng)導(dǎo)部門的機構(gòu)和半私人組織，既不同于中央部門，也不同于地方機關(guān)，但通常又和它們有關(guān)系，這類機構(gòu)和組織就是“準(zhǔn)行政機關(guān)”，也就是他所說的第三部門。[5]（2）認(rèn)為第三部門是服務(wù)于公眾利益的私人組織，或者說是從事社會公益性事業(yè)的民間組織。比如，萊斯特·薩拉蒙把第三部門定義為“數(shù)量眾多的自我管理的私人組織，他們不致力于分配利潤給股東或董事，而是在正式的國家機關(guān)之外追求公眾目標(biāo)”。持這種主張的法律之典型是《英國1601慈善使用權(quán)法》，它認(rèn)為從事下列活動的組織為第三部門：救濟(jì)老人、虛弱的人和窮人，撫養(yǎng)病人、傷殘士兵和船員，維修橋梁、港口、避難所、道路、教堂、海堤，舉辦教育和孤兒院，救濟(jì)、儲備、維修教養(yǎng)院，支持幫助年輕的商販、手工業(yè)者和窮困潦倒的人，幫助任何貧困居民減輕它們的困難。（3）認(rèn)為第三部門是除了政府機構(gòu)和營利機構(gòu)以外的社會組織。比如，赫斯頓就認(rèn)為非營利組織主張的合法性來源于對國家部門和私有部門的批評。[6]持這種主張的法律之典型是《聯(lián)合國憲章》第71條，它把第三部門界定為“從事非營利性活動的政府以外的所有組織，其中包括各種慈善機構(gòu)、援助組織、青少年團(tuán)體、學(xué)會、合作協(xié)會、經(jīng)營者協(xié)會等”。但無論具體的主張有何不同，總體上來看，關(guān)于第三部門的本質(zhì)的觀點都是大同小異的，即：第三部門一是要與政府相區(qū)別，是自愿提供公共物品的“非政府組織”（NGO）；二是要與企業(yè)相區(qū)別，是不以盈利為主要目標(biāo)的“非營利性組織”（GPO）。[7] �。ㄎ赐�，待續(xù)） 「參考文獻(xiàn)」 [2] 張彩麗。美國與中國“三農(nóng)”政策的比較及其啟示[J].蘭州大學(xué)學(xué)報（社科版），2003，（5）：92-96. [3] 王東京。西方發(fā)展是一面鏡子[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2004，（6）：69-74. [4] 張莉等。轉(zhuǎn)型時期我國第三部門的興起及其社會功能[J].社會科學(xué)，2000，（9）。 [5] [英]約翰·格林伍德、戴維·威爾遜。英國行政管理[M].北京：商務(wù)印書館，1991，30-52。 [6] 何增科。公民社會與第三部門[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000，10-31. [7] 何增科。公民社會與第三部門研究引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2000，（1）。 劉大洪 李華振
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