GATS框架下的中國電信法律環(huán)境研究——全國“十五規(guī)劃” 國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國電信業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究重點(diǎn)課題”

GATS框架下的中國電信法律環(huán)境研究——全國“十五規(guī)劃” 國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國電信業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究重點(diǎn)課題” 　　內(nèi)容提要：本文根據(jù)GATS法律框架下電信服務(wù)業(yè)的規(guī)制與開放，對(duì)目前中國電信服務(wù)業(yè)的法律環(huán)境進(jìn)行分析，就電信服務(wù)業(yè)產(chǎn)權(quán)問題、許可證制度、電信資費(fèi)制度、外商投資中國電信業(yè)的法律問題、互聯(lián)互通法律性質(zhì)、電信普遍服務(wù)、通信行政管理職能轉(zhuǎn)變等熱點(diǎn)問題進(jìn)行了研究并提出若干立法建議，其目的是能得到中國電信管理層的重視，以便盡快建立與GATS相適應(yīng)的中國電信服務(wù)法律體系。

　　《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Service ，簡稱GATS）是經(jīng)《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》（General Agreement on Tariffs and Trade 簡稱GATT）》烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判達(dá)成的歷史上第一部管理全球服務(wù)貿(mào)易的具有法律約束力的多邊協(xié)議。GATS的產(chǎn)生大大豐富了國際貿(mào)易的內(nèi)容，是國際法領(lǐng)域的重大發(fā)展。根據(jù)WTO統(tǒng)計(jì)和信息系統(tǒng)局（SISD）提供的國際服務(wù)貿(mào)易的分類表，通信服務(wù)在十一大國際服務(wù)貿(mào)易類別中位于榜首。

　　隨著信息社會(huì)的迅速發(fā)展和世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，全球日益真切地逼近到信息時(shí)代，人類也深深地體會(huì)到社會(huì)對(duì)信息的生產(chǎn)、分配和出口的依賴性正變得越來越大�？梢院敛豢鋸埖刂v，當(dāng)今的國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易幾乎無不與信息相關(guān)。在這種情況下，中國電信業(yè)的法律環(huán)境和開放程度，便成為各國以及WTO特別關(guān)注的問題。本文擬根據(jù)GATS的基本法律框架，對(duì)目前中國電信服務(wù)業(yè)的法律環(huán)境進(jìn)行分析并提出若干立法建議，其目的是能得到中國電信管理層的重視，以便盡快建立與WTO相適應(yīng)的中國電信服務(wù)法律體系。

　　一、 GATS法律框架下的電信服務(wù)

　　1、 GATS的法律框架

　　1995年1月1日正式生效的GATS文本，由一個(gè)序言，六個(gè)部分共二十九條和八個(gè)附件組成。其中GATS的前28條稱為框架協(xié)議，規(guī)定了服務(wù)貿(mào)易的定義，服務(wù)貿(mào)易自由化的原則和規(guī)則；第29條為附件，這些附件的主要目的是對(duì)一些較特殊的服務(wù)部門作些更有針對(duì)性的規(guī)定以使框架協(xié)議的基本原則和規(guī)定更好地適用這些部門。附件共有八個(gè)，包括第二條最惠國待遇例外附件、自然人流動(dòng)附件、金融服務(wù)附件、金融服務(wù)第二附件、空運(yùn)服務(wù)附件、海運(yùn)服務(wù)談判附件、電信附件、基礎(chǔ)電信談判附件等。此外，還有若干部長會(huì)議決定。如：《關(guān)于GATS機(jī)構(gòu)安排的決定》（Decision on Institutional Arrangements for the GATS）、《關(guān)于自然人流動(dòng)問題談判的決定》（Decision on Negotiations on Movement of natural Persons）、《關(guān)于金融服務(wù)的決定》（Decision on Financial Services）、《關(guān)于海運(yùn)服務(wù)談判的決定》（Decision on Negotiations on Maritime Transport Services）、《關(guān)于基礎(chǔ)電信談判的決定》（Decision on Negotiations on Basic Telecommunication）、《關(guān)于專業(yè)服務(wù)的決定》（Decision Professional Services）、《關(guān)于服務(wù)貿(mào)易與環(huán)境決議》（Decision on Trade in Services and the Environment）等。

　　GATS的宗旨和出發(fā)點(diǎn)與GATT基本上是相一致的。即通過逐輪談判，逐步取消一切限制進(jìn)入服務(wù)業(yè)市場的措施，給予外國服務(wù)提供者國民待遇，普遍適用最惠國待遇的原則，最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易的全面自由化。GATS框架的特點(diǎn)在于：強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家的積極參與并根據(jù)發(fā)展中國家的自身特殊性給予適當(dāng)?shù)恼疹櫯c支持。首先，GATS提供了一種機(jī)制，發(fā)展中國家可以要求獲得某些領(lǐng)域的承諾作為接受服務(wù)自由化的條件，發(fā)展中國家有權(quán)謀求就其利益而言更好的市場準(zhǔn)入（market access）條件；其次，GATS第四條關(guān)于“發(fā)展中國家的更多參與 ”（Increasing Participation of Developing Countries）通過了若干促進(jìn)發(fā)展中國家發(fā)展服務(wù)貿(mào)易的條款。諸如：促進(jìn)發(fā)展中國家國內(nèi)服務(wù)能力、效率和競爭能力的增強(qiáng)；促進(jìn)發(fā)展中國家對(duì)技術(shù)和信息獲得，增加產(chǎn)品在市場準(zhǔn)入方面的自由度；對(duì)不發(fā)達(dá)國家予以特殊優(yōu)惠，準(zhǔn)許這些國家不必作出具體的開放服務(wù)市場方面的承諾，直到其國內(nèi)服務(wù)業(yè)具有競爭力。

　　GATS在結(jié)構(gòu)上明確地將一般義務(wù)和紀(jì)律與具體承諾的義務(wù)劃分開來。一般義務(wù)和紀(jì)律規(guī)定了各成員必須遵守的普遍義務(wù)與原則，包括最惠國待遇、透明度、發(fā)展中國家的進(jìn)一步參與 、經(jīng)濟(jì)一體化、國內(nèi)法規(guī)、壟斷和服務(wù)專營提供者、商業(yè)慣例、緊急保障、支付與轉(zhuǎn)移、政府采購等條款；具體承諾的義務(wù)，主要包括市場準(zhǔn)入、國民待遇和附加承諾的規(guī)定。

　　2、電信服務(wù)的內(nèi)涵

　　GATS關(guān)于電信服務(wù)的附件中的定義條款，對(duì)“電信”作了如下解釋：“電信”（Telecommunications）指以任何電磁方式傳遞和接收信號(hào)：“公共電信傳輸服務(wù)”（Public telecommunications transport service）指一成員明確要求或事實(shí)上要求向公眾普遍提供的任何電信傳輸服務(wù)。此類服務(wù)又特別包括電報(bào)、電話、電傳和數(shù)據(jù)傳輸。其典型的特點(diǎn)是在兩點(diǎn)或多點(diǎn)之間對(duì)客戶提供的信息進(jìn)行實(shí)時(shí)傳輸（real-time transmission），而客戶信息的形式或內(nèi)容無任何端到端的變化：“公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)”（Public telecommunications transport network）指可在規(guī)定的兩個(gè)或多個(gè)網(wǎng)絡(luò)端接點(diǎn)之間進(jìn)行通信的公共電信基礎(chǔ)設(shè)施。

　　國際電信聯(lián)盟通過的《國際電信聯(lián)盟組織法、公約和行政規(guī)則》對(duì)“電信”的定義是“電信是利用有線、無線、光或者其他電磁系統(tǒng)傳輸、發(fā)射或接收符號(hào)、信號(hào)、文字、圖象、聲音或其他任何性質(zhì)的信息”。

　　《中華人民共和國電信條例》將“電信”定義為：“利用有線、無線的電磁系統(tǒng)或者光電系統(tǒng)，傳遞、發(fā)射或者接收語音、文字、數(shù)據(jù)、圖像以及其他形式信息的活動(dòng)�！�

　　電信服務(wù)是指電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營者向電信用戶提供電信業(yè)務(wù)的過程。按照國際上通行分類方法，電信業(yè)務(wù)可分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)兩大類。

　�。�1）基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)

　　基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)（basic telecommunications），是指提供公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共數(shù)據(jù)傳送和基本話音通信服務(wù)業(yè)務(wù)（《電信條例》第八條）。實(shí)質(zhì)上，國際上對(duì)“基礎(chǔ)電信”的定義至今沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)�；�礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)中的“基礎(chǔ)”，不僅僅是指基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)本身，主要指這種業(yè)務(wù)為其他電信業(yè)務(wù)提供了完備的公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。隨著互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通信及衛(wèi)星傳輸技術(shù)發(fā)展的日新月異，基礎(chǔ)電信服務(wù)范圍急劇擴(kuò)大，新型服務(wù)層出不窮，信息傳遞更為迅速準(zhǔn)確�；�礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的突出特點(diǎn)在于：基礎(chǔ)電信是一對(duì)一的用戶服務(wù)，而且能保持傳輸信息的原樣性和真實(shí)性。按地域劃分，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)可分為本地通信、國內(nèi)長途通信和國際長途通信；按通信性質(zhì)劃分，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)可分為話音業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)、專線業(yè)務(wù)；按通信方式劃分，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)又可分為固定通信、移動(dòng)通信、衛(wèi)星通信等。我國重新調(diào)整的《電信業(yè)務(wù)分類目錄》例出了十一種基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，其中無線尋呼業(yè)務(wù)和轉(zhuǎn)售的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)比照增值電信業(yè)務(wù)管理，這主要是因?yàn)檫@兩種業(yè)務(wù)與其他基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)相比，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益要小的多。

　�。�2）增值電信業(yè)務(wù)

　　增值電信業(yè)務(wù)（value-added telecommunications），是指利用公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，提供的電信與信息服務(wù)的業(yè)務(wù)（《電信條例》第八條）。增值電信業(yè)務(wù)是近幾年來發(fā)展起來的新型電信服務(wù)。增值電信業(yè)務(wù)的飛速發(fā)展與計(jì)算機(jī)技術(shù)和Internet 的全球普及密切相關(guān)；增值電信業(yè)務(wù)本身是在基礎(chǔ)電信提供的公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上增加的信息服務(wù)和其他專業(yè)服務(wù)，這種業(yè)務(wù)的發(fā)展大大地促進(jìn)了基礎(chǔ)電信服務(wù)產(chǎn)品的充分利用，促進(jìn)了全球的信息業(yè)的高速發(fā)展，是一種成本低、效率高，有極大發(fā)展前途和空間的電信產(chǎn)業(yè)。增值電信業(yè)務(wù)的突出特點(diǎn)在于：其服務(wù)的方式多數(shù)情況下是點(diǎn)對(duì)面的服務(wù)，而且是通過對(duì)信息的形式或內(nèi)容進(jìn)行加工或加以存儲(chǔ)以供電信業(yè)務(wù)的消費(fèi)者未來使用。因此，增值電信業(yè)務(wù)一般情況下都是非即時(shí)性服務(wù)，這與基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的發(fā)送與接收的同步性是截然不同的。如電子郵件、語音信箱、在線信息庫存儲(chǔ)和檢索、數(shù)據(jù)交換、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)等都屬于增值電信業(yè)務(wù)。

　　雖然WTO關(guān)于電信服務(wù)的談判只涉及到基礎(chǔ)電信領(lǐng)域，未涉及增值電信業(yè)務(wù)，實(shí)質(zhì)上參與基礎(chǔ)電信談判的各方成員也特別關(guān)注增值電信業(yè)務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。增值電信業(yè)務(wù)的發(fā)展，大大提高了基礎(chǔ)電信設(shè)施的使用效率，同時(shí)對(duì)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)也提出了更高的要求，能及時(shí)地推動(dòng)基礎(chǔ)電信業(yè)的升級(jí)換代。實(shí)際上，隨著電信技術(shù)與計(jì)算機(jī)技術(shù)的融合，傳統(tǒng)的電話網(wǎng)絡(luò)正逐步向綜合化、智能化、全球化方向發(fā)展，今后所有的電信服務(wù)將集中在一個(gè)綜合化的智能網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行。因此，增值電信與基礎(chǔ)電信的界限將會(huì)逐漸模糊。

　　3 、GATS電信服務(wù)貿(mào)易的基本框架

　　烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)束后，電信服務(wù)自由化的談判開始緊張地進(jìn)行，經(jīng)過了三年艱苦卓絕的談判，1997年2月15日，WTO結(jié)束了關(guān)于基礎(chǔ)電信服務(wù)市場準(zhǔn)入的談判。共有71方政府提交了減讓書，其中69國（地區(qū)）政府交了55個(gè)開放承諾減讓表，最終被附在GATS第四議定書項(xiàng)下。這個(gè)以GATS第四議定書形式并且附有談判各方所作具體承諾表的協(xié)議，還有兩個(gè)附件，即《附件1：參照文本》、《附件2：電信服務(wù)具體承諾表樣本》。

　　GATS另有兩個(gè)有關(guān)電信方面的附件，這就是《關(guān)于電信服務(wù)的附件》（Annex on Telecommunications）和《關(guān)于基礎(chǔ)電信談判的附件》（Annex on Negotiations on Basic Telecommunications）。前者是獨(dú)立于WTO成員就開放各自電信服務(wù)市場所作出的具體承諾；后者是關(guān)于烏拉圭回合談判結(jié)束后，繼續(xù)進(jìn)行電信服務(wù)談判的決定。

　�。�1） GATS的電信服務(wù)附件

　　當(dāng)時(shí)擬定GATS《電信服務(wù)附件》的主要目的是基于電信服務(wù)業(yè)的基本特征所考慮的。因?yàn)殡娦欧��?wù)部門不僅作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一個(gè)獨(dú)立的部門，而且為其他經(jīng)濟(jì)部門提拱基本的傳輸手段，一旦電信服務(wù)進(jìn)一步的談判達(dá)不成協(xié)議，其他服務(wù)門類的市場準(zhǔn)入的具體承諾就會(huì)因缺少這個(gè)必不可少的傳輸信息的手段，而無法兌現(xiàn)。因此，有的學(xué)者把《電信服務(wù)附件》比作向其他門類提供服務(wù)的服務(wù)提供者開出的一張總保險(xiǎn)單。

　　GATS電信服務(wù)附件的重點(diǎn)是使用公共電信網(wǎng)絡(luò)及服務(wù)的權(quán)利。《附件》要求：每一成員應(yīng)保證任何其他成員的任何服務(wù)提供者可按照合理和非歧視的條款和條件進(jìn)入和使用其公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)，以提供其減讓表中包括的服務(wù)；每一成員應(yīng)保證任何其他成員的服務(wù)提供者可以進(jìn)入和使用其境內(nèi)或跨境提供的任何公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)或服務(wù)，包括專門租用電路，并保證不對(duì)公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)的進(jìn)入和使用附加條件�！陡郊�》中的“技術(shù)合作”（Technical Cooperation）條款要求各成員應(yīng)鼓勵(lì)和支持發(fā)展中國家之間在國際、區(qū)域和次區(qū)域各級(jí)開展電信合作；向最不發(fā)達(dá)國家提供機(jī)會(huì)，以鼓勵(lì)外國電信服務(wù)提供者在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、培訓(xùn)和其他活動(dòng)方面提供幫助，支持發(fā)展其電信基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)大其電信服務(wù)貿(mào)易。

　�。�2）《基礎(chǔ)電信協(xié)議》

　　1997年2月15日，經(jīng)過三年的艱苦談判，WTO結(jié)束了關(guān)于基礎(chǔ)電信談判，達(dá)成了《基礎(chǔ)電信協(xié)議》并于1998年1月1日正式生效。這些占有全球電信市場93%的電信協(xié)議國彼此承諾徹底結(jié)束電信的壟斷和封閉，按照不同國家的情況，分步互相開放基礎(chǔ)電信設(shè)施和服務(wù)的市場�！痘�礎(chǔ)電信協(xié)議》所涵蓋的電信服務(wù)領(lǐng)域包括：聲訊電話、數(shù)據(jù)傳輸、電傳、傳真、電報(bào)、私人線路租賃（出售或租賃傳輸能力）、固定和移動(dòng)式衛(wèi)星通信系統(tǒng)服務(wù)等。

　　此次達(dá)成的《基礎(chǔ)電信協(xié)議》是以取消壟斷，對(duì)外國服務(wù)及服務(wù)提供者開放市場為目的，69個(gè)締約方承諾通過各種方式，在不同程度上向其他WTO成員的電信服務(wù)提供者開放市場，而不需衡量其他成員是否提供相同的開放市場。由各成員提交的具體承諾減讓表被視為GATS的組成部分之一，這些減讓表主要就以下一些問題做出承諾：

　　A. 法規(guī)的透明度

　　這些法規(guī)主要包括許可證制度、互聯(lián)安排、競爭保護(hù)、法規(guī)部門的獨(dú)立性，無線頻點(diǎn)號(hào)碼資源的分配，許可的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與器材型號(hào)，服務(wù)費(fèi)的征收，通過他國電信網(wǎng)絡(luò)的權(quán)利，普遍服務(wù)原則等。參加談判的各方擔(dān)心法規(guī)環(huán)境的不佳會(huì)破壞市場準(zhǔn)入與國民待遇原則的落實(shí)。

　　B. 最惠國待遇及豁免

　　參加基礎(chǔ)電信談判的各成員均承諾遵守GATS第2條有關(guān)最惠國待遇的規(guī)定。但是由于GATS第2條第2款規(guī)定了有關(guān)最惠國待遇豁免的內(nèi)容，因此各成員有權(quán)單獨(dú)決定是否對(duì)影響基礎(chǔ)電信服務(wù)的措施提出最惠國待遇的豁免。然而，最惠國待遇豁免有時(shí)涉及到法律程序問題，所以決定是否提出豁免申請(qǐng)取決于參加談判方對(duì)他國所做的減讓是否滿意。

　　C. 市場準(zhǔn)入的具體表現(xiàn)

　　1998年1月1日生效的《基礎(chǔ)電信協(xié)議》是以取消政府壟斷，對(duì)外國服務(wù)及服務(wù)提供者開放市場為目的。因此，69方政府均在所提交的減讓清單中明確列出了外資進(jìn)入的電信服務(wù)項(xiàng)目。

　　D. 對(duì)法規(guī)環(huán)境的具體承諾

　　基礎(chǔ)電信談判的關(guān)鍵問題之一，就是審查各國有關(guān)阻礙電信服務(wù)貿(mào)易進(jìn)行的法規(guī)及政策，并就各國現(xiàn)行法規(guī)制定了“承諾范本”供各方政府在提交法規(guī)環(huán)境減讓表時(shí)參照使用。

　　3、中國電信業(yè)開放的基本框架

　　根據(jù)中國加入WTO議定書有關(guān)中國電信市場開放的承諾，中國電信服務(wù)的開放主要把握了四條原則：

　�。�1）只允許合資形式，并且合資經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，中方國有電信企業(yè)必須絕對(duì)控股。這一點(diǎn)在《電信條例》中已經(jīng)明確下來，該條例第十條第一項(xiàng)規(guī)定：經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，為依法設(shè)立的專門從事基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的公司，且公司中國有股權(quán)或者股份不少于51%；2001年12月11日國務(wù)院發(fā)布的《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》第六條也規(guī)定：經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)（無線尋呼業(yè)務(wù)除外）的外商投資電信企業(yè)的外方投資者在企業(yè)中的出資比例，最終不得超過49％。

　�。�2） 不允許外方參與具體運(yùn)行管理，以保證中方對(duì)電信設(shè)備的控制；

　�。�3）所有國際長途業(yè)務(wù)必須通過中方電信管理當(dāng)局控制的上海、廣州和北京的三個(gè)國際出入關(guān)口。也就是講，禁止外方參與國際出入關(guān)口的建設(shè)和經(jīng)營管理�！峨娦艞l例》第六十五條也明確了在我國境內(nèi)從事國際通信業(yè)務(wù)，必須通過國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門批準(zhǔn)設(shè)立的國際通信出入口局進(jìn)行，這樣我方可以保持對(duì)信息流動(dòng)的管理和控制；

　�。�4）合資項(xiàng)目必須經(jīng)過政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格審批，并且按照國際慣例，對(duì)電信業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

　　根據(jù)上述中國電信業(yè)開放的基本框架，可以看出：中國電信業(yè)開放的模式是合作與競爭并存。但是這種模式也只能在過渡期內(nèi)適用，因此，中國的電信服務(wù)業(yè)應(yīng)盡快強(qiáng)身壯體，提高綜合競爭力，以積極的姿態(tài)迎接今后國外諸強(qiáng)電信公司的進(jìn)入與競爭。

　　二、 改善中國電信法律環(huán)境的若干建議

　　中國電信業(yè)對(duì)WTO作出的兩項(xiàng)最基本的承諾是：遵守規(guī)則、開放市場。因此，WTO中有關(guān)GATS的規(guī)則就將成為中國電信管理層及電信運(yùn)營商都必須遵守的準(zhǔn)則。然而，能遵守WTO規(guī)則的國家，必須是一個(gè)搞市場經(jīng)濟(jì)的國家；一個(gè)搞市場經(jīng)濟(jì)的國家，也必須是一個(gè)法律環(huán)境非常完善的國家。因此，完善中國電信法律環(huán)境，不僅是為中國加入WTO的外部需要，也是中國完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在需要。

　　目前，中國電信法律體系面臨最大的挑戰(zhàn)是現(xiàn)有的電信法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法規(guī)與WTO規(guī)則不相符合。這實(shí)際上也是我國原有的以行業(yè)壟斷為本的立法理念與市場經(jīng)濟(jì)立法理念的沖突。

　　長期以來，中國的電信服務(wù)業(yè)一直出在無法可以的狀態(tài)。直至2000年9月25日國務(wù)院才頒布《中華人民共和國電信條例》（下稱《條例》）�！稐l例》是我國第一部有關(guān)電信業(yè)的綜合性行政法規(guī)，《條例》的出臺(tái)應(yīng)該是我國電信立法領(lǐng)域的一個(gè)重大發(fā)展�！稐l例》確立了中國電信行業(yè)監(jiān)管的十項(xiàng)重要管理制度：（1）電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可制度；（2）電信網(wǎng)間互聯(lián)調(diào)解制度；（3）電信資費(fèi)管理制度；（4）電信資源有償使用制度；（5）電信服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督制度；（6）電信建設(shè)管理制度；（7）電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)制度；（8）電信安全保障制度；（9）外商投資電信制度；（10）電信違法制裁制度。

　　從世界各國電信法律環(huán)境看，我國的《條例》顯得有些先天不足，與GATS的總體要求相比還相差很遠(yuǎn)，例如價(jià)格聽證的程序尚不清晰，特許經(jīng)營權(quán)和稀缺電信資源使用權(quán)的拍賣程序以及普遍服務(wù)成本如何測算均未提及，關(guān)于管制機(jī)構(gòu)及其官員行政違法行為認(rèn)定和處罰方面的規(guī)定過于簡單和籠統(tǒng)等。筆者認(rèn)為，多年來電信立法過程中存在的主要問題是：

　�。�1） 指導(dǎo)思想基本是管制本位主義，而非經(jīng)濟(jì)主體權(quán)利本位。太多強(qiáng)調(diào)電信行政主管部門的管理權(quán)，忽視經(jīng)營主體的經(jīng)營自主權(quán)；

　�。�2） 政企職能不能實(shí)質(zhì)分開；

　�。�3） 部門立法、重復(fù)立法，立法時(shí)不重視法律的公平性和社會(huì)效應(yīng)。

　　可以說，中國目前的電信服務(wù)方面的立法嚴(yán)重滯后于電信業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)成為電信業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的最大障礙。因此，電信管理層應(yīng)盡快根據(jù)國際電信服務(wù)貿(mào)易的規(guī)則和要求，加快立法速度，特別是要提高立法質(zhì)量和檔次，盡快出臺(tái)《電信法》，建立一套清晰透明、符合國際慣例的“游戲規(guī)則”。為此，筆者提出如下建議：

　　1、中國電信服務(wù)業(yè)的開放應(yīng)按GATS的要求作出規(guī)定。

　　GATS第十六條規(guī)定了各國在其作出市場準(zhǔn)入承諾的服務(wù)部門中，將不得采取六項(xiàng)針對(duì)市場準(zhǔn)入的限制性措施。其中，第六項(xiàng)規(guī)定：不得對(duì)參加的國外資本限定其最高股權(quán)比例或?qū)�個(gè)人的累計(jì)的國外資本投資額予以限制。盡管我國對(duì)外商投資電信服務(wù)業(yè)有了專門立法，但是與GATS的要求還相差一定距離。在外國合營者的投資比例方面，《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》與《電信條例》和《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》的規(guī)定就相互沖突�！吨型夂腺Y經(jīng)營企業(yè)法》第四條規(guī)定：外國合營者的投資比例一般不低于百分之二十五，沒有上限；《電信條例》和《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》則規(guī)定：從事基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的公司，國有股權(quán)或股份不少于百分之五十一，即：外商投資電信企業(yè)的外方投資者在企業(yè)中的出資比例，最終不得超過49％。由于我國目前電信立法中有關(guān)與外商合資股權(quán)結(jié)構(gòu)的規(guī)定是：“國有股權(quán)或者股份不少于51%”。那么，我國在香港發(fā)行紅籌股并在國內(nèi)以外商獨(dú)資企業(yè)的名義經(jīng)營電信服務(wù)業(yè)的主要電信運(yùn)營商能否與外商合資經(jīng)營電信業(yè)？這些運(yùn)營商股權(quán)能否計(jì)入“國有股權(quán)或者股份”？這一問題給中國電信業(yè)的對(duì)外開放構(gòu)成了法律上的障礙，必須引起電信管理層的高度重視。同時(shí)，筆者擔(dān)心，中國電信業(yè)國有控股51％會(huì)影響先進(jìn)技術(shù)和管理的引進(jìn)。道理很簡單，只有對(duì)方控股時(shí)，其利益更大時(shí)，才能把更先進(jìn)的技術(shù)和管理源源不斷地配套進(jìn)來。實(shí)際上，公司誰控股無關(guān)緊要，他賺錢，我收稅，他獲利，我就業(yè)。要明白這樣一個(gè)道理，我們引進(jìn)的是企業(yè)而不是國家；而且這些企業(yè)大多是私有的，只要我們有完善的監(jiān)管措施，是不會(huì)影響我國的主權(quán)和安全的。

　　筆者認(rèn)為，中國電信業(yè)的對(duì)外開放應(yīng)實(shí)施“兩步走”戰(zhàn)略，一步是“引進(jìn)來”，另一步則是“走出去”， 中國可利用發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家提供的市場準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，開發(fā)中國西部電信服務(wù)市場，參與國際分工，投資其他發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家的電信服務(wù)市場……

　　2、關(guān)于電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的取得。

　　目前，國家對(duì)經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)均實(shí)行許可證制度。頒發(fā)基礎(chǔ)或增值電信業(yè)務(wù)許可證，我國主要采用申請(qǐng)與審批制，即由符合條件的提供電信服務(wù)的企業(yè)提出申請(qǐng)，國家電信主管部門按照電信法規(guī)的條件、程序、時(shí)限進(jìn)行審批。但是隨著電信服務(wù)市場的開放和競爭的日趨激烈，在公共網(wǎng)領(lǐng)域，電信服務(wù)經(jīng)營許可證的頒發(fā)應(yīng)當(dāng)考慮先取得基礎(chǔ)電信或增值電信“建設(shè)許可證”， 然后再通過招標(biāo)的方式，取得電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營許可證。在基本業(yè)務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)采用公開招標(biāo)制；在增值業(yè)務(wù)領(lǐng)域，可采用當(dāng)事方申請(qǐng)和電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案與一般工商注冊(cè)制度。

　　3、關(guān)于電信資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題

　　電信資費(fèi)問題

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