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論經濟法的適度干預原則
論經濟法的適度干預原則 摘要：適度干預原則是經濟法的基本原則。它要求國家依法正當?shù)馗深A經濟，發(fā)揮對市場的輔助性作用；權衡成本收益，遵循經濟法的價值目標謹慎地干預經濟。在我國，由于體制轉型過程中的特殊情況，貫徹適度干預原則尤其需要加強法律對國家干預的規(guī)制和理順市場與政府的關系，重塑國家的經濟職能。 關鍵詞：適度干預；正當干預；謹慎干預；規(guī)制；重塑 一、經濟法適度干預原則的提出 西方現(xiàn)代意義上的經濟法是伴隨“市場失靈”的出現(xiàn)，國家對社會經濟生活進行干預而得以產生和發(fā)展的。經濟法上的適度干預原則也是在國家干預的不斷演變過程中逐步提出的。19世紀末以前，西方主要資本主義國家尚處于傳統(tǒng)的自由放任市場經濟階段，崇尚古典經濟自由主義理論，認為市場這只“看不見的手”能自動實現(xiàn)資源的合理配置從而增加全社會的福利，而政府應當盡量少干預或者不干預經濟，如果說政府要發(fā)揮作用只能限于“保證發(fā)展生產、公平貿易和積累財富的外部環(huán)境，并且向社會提供那些私人無法提供的公共產品（Publicgoods）”［1］等領域。在此理論指導下的完全放任的市場經濟在給社會帶來空前財富的同時，也引發(fā)了一系列社會經濟弊害，如壟斷問題、經濟發(fā)展的外部性問題、宏觀經濟的周期性波動問題以及社會分配的不公問題等等。這些問題僅僅依靠市場的自發(fā)調節(jié)是無法根本有效地解決的，于是19世紀末20世紀初各資本主義國家紛紛接受凱恩斯的國家干預主義理論，要求國家全面廣泛地參與經濟生活，有效運用財政手段影響經濟發(fā)展以克服“市場失靈”。這一時期各國政府制訂了大量以國家干預為基礎的經濟法律，如一戰(zhàn)前后德國、日本頒布的旨在扶持卡特爾、發(fā)展國家資本主義的戰(zhàn)時經濟法、1929—1933年經濟大危機至二戰(zhàn)期間德國、日本頒布的具有強烈的國家主義和軍國主義擴張色彩的法西斯經濟法、19世紀末美國制訂的反壟斷的《謝爾曼法》、《克萊頓法》以及20世紀30年代危機期間“羅斯福新政”制訂的一系列貫徹凱恩斯主義的經濟法和20世紀70年代對西方國家針對石油危機而出臺的各種應急性法律等等。這些法律的施行，一定程度上醫(yī)治了市場失靈的頑疾，為資本主義發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。但由于其是在本身就有缺陷的國家干預主義理論的指導下制訂的，奉行國家全面干預的原則，其實施也導致了政府干預的失靈和西方國家經濟發(fā)展的滯脹現(xiàn)象，產生了經濟法應有作用無法充分有效發(fā)揮的問題。針對于此，人們開始反思國家應如何干預經濟。伴隨著這些思索，新經濟自由主義應運而生。新經濟自由主義理論認為市場和政府是相互伴生、缺一不可的，國家有必要介入經濟以克服市場失靈，但為避免政府失靈，國家應當適度干預經濟，當市場機制失效時，國家干預需加強，而當市場機制功能恢復時，國家干預則需遞減。依此，各國制訂了一些以適度干預為核心的經濟政策和法律，如在國家干預過度的情形下，英美等國推行私有化改革并頒布了旨在克服國家干預過度的產業(yè)政策法；在推行私有化過程中出現(xiàn)國家干預不足的情形時，美國等國又加強貨幣和宏觀經濟政策的調控并制訂了某些用以強化國家干預的特別法案�？梢哉f，這一時期經濟法才趨于成熟，旗幟鮮明地提出了其在調整經濟關系時適度干預的基本準則。 不同于西方，我國經濟法適度干預原則則是伴隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的過渡和國家干預由全面轉向有限的過程而提出的。改革開放以前，我國一直實行高度集中的計劃經濟體制，完全否認市場的基礎性調節(jié)作用，突出強調政府在經濟活動中的主導作用和國家權力對社會經濟的全方位的直接經濟管制。折射到經濟法領域就是把經濟法看作調整橫向經濟關系和垂直經濟關系的規(guī)范，把經濟法的基本原則理解為全面干預，把經濟法的使命定位成“把整個國家經濟機制變成‘一整架大機器，變成一個使幾萬萬人都遵守的一個計劃工作機體……’”［2］。由此導致了政企不分、政府角色錯位，社會生產力發(fā)展受到嚴重束縛以及整個國民經濟體系的失衡等現(xiàn)象。為擺脫計劃經濟體制全面干預帶來的困境，1992年我國開始推行以建立社會主義市場經濟體制為目的的改革，要求確立市場在資源配置和經濟運行中的基礎性作用，增強國家宏觀經濟調控（干預）能力，縮減國家的微觀管理職能。與此相應，經濟法也適時地調整了自己的方向，把調整對象重新界定為需要國家干預的經濟關系，把基本原則修正為適度干預，把自已的任務定位為維護經濟的協(xié)調和持續(xù)發(fā)展。這樣，我國經濟法的適度干預原則也得以最終確立。 二、經濟法適度干預原則的基本要求 雖然中西方經濟法適當干預原則提出的過程不盡一致，但它們對適當干預原則的理解卻是高度一致的。它們都認為，所謂適當干預原則，是指國家或經濟自治團體應當在充分尊重經濟自主的前提下對社會經濟生活進行一種有效但又合理謹慎的干預；其作為經濟法的一項基本原則，具體要求有二，即正當干預和謹慎干預。 （一）正當干預 正當干預是適度干預原則對國家干預的最基本要求。它要求國家或經濟自治團體對社會經濟主體及經濟活動之干預必須仰賴于法律之規(guī)定，不得與之相抵觸，也不得在法律并無授權的情形下擅自干預。為此，必須做到： 首先，國家干預必須在法律規(guī)定的范圍內進行。哈耶克說，“政府的全部活動應該先確定并有公開規(guī)則的制約——這些規(guī)則能使人們明確地預見到特定情況下當局如何行使強制力，以便根據(jù)這些認知規(guī)劃自己的行為”［3］，因此，國家只能在經濟法事先確認的市場失靈的范圍內干預經濟，不得隨意擴張。概括而言，經濟法確認的市場失靈的范圍包括四類：一是國家保證和促進自由市場競爭，對市場運行的環(huán)境和制度條件予以調節(jié)、完善；二是對市場運行過程進行干預，即改變或創(chuàng)造經濟運行條件，對市場主體的利益和優(yōu)先地位進行重新分配；三是國家直接參與經濟過程，對經濟效益低而社會效益高的社會公共產品和服務進行投資；四是國家干預社會產品的分配和實施社會保障，協(xié)調市場機制造成的懸殊的收入分配。 其次，國家干預必須依據(jù)法律規(guī)定的程序進行�，F(xiàn)代經濟法十分關注程序的法制化建設，強調國家干預之程序化運作。認為只有通過嚴格的程序限制國家干預，才能在充分對話的基礎上實現(xiàn)決策的科學化、民主化，避免國家干預負作用的發(fā)生。因此，其正當干預理念要求“公共部門從事的任何經濟活動以及對私營活動的管理方法只有在下列條件下才能實行，即在政策內容及其手段清晰的前提下，存在一套論證政策可行性的詳細程序與準則”［4］。 第三，國家干預必須符合法律規(guī)定的方式。國家干預經濟往往要綜合運用多種手段，需要在運用法律、貨幣、財稅、金融等通用手段的同時，兼用經濟計劃、產業(yè)外貿政策及必要的行政手段。但是為尊重市場的基礎性調節(jié)作用，確保政府干預的經常化和有效化，正當干預要求國家采取經濟法所規(guī)定的法律手段，主要通過間接的宏觀調控影響市場主體的經濟行為以使市場機制順利運行。 （二）謹慎干預 謹慎干預是對國家干預更高層次的要求。它要求國家或經濟自治團體在行使自由裁量權進行干預時應當謹慎從事，符合市場機制自身的運作規(guī)律，不可因干預而壓制市場主體的經濟自主性與創(chuàng)造性和阻礙經濟的高速、穩(wěn)定的發(fā)展。具體講，這主要是指： 第一，國家干預不可取代市場的自發(fā)調節(jié)成為資源配置的主導型力量。市場經濟是一種以市場為導向以及作為資源配置主要手段的經濟體制，它十分強調市場的主體性。而國家干預作為一種強制性的外部力量，只是在市場失靈的時候才充當“替補隊員”介入市場，具有輔助性。因而，凡是市場機制本身能夠有效調節(jié)的領域，國家就不應介入，只有在市場機制調節(jié)不好或調節(jié)不了的領域，國家才應對市場調節(jié)的結果進行干預、糾正或者直接調節(jié)。國家切不可擅自擴大干預之界域并取代市場成為資源配置之基礎性手段。 第二，國家干預不可成本大于收益。國家干預活動是一系列預測、決策、執(zhí)行、檢查、監(jiān)督行為的綜合，是信息的收集、儲存、加工、輸出、反饋過程，它需要支付一定的成本。另一方面，國家干預可以改善經濟運行狀態(tài)，增加社會總產出，它可以取得一定的收益。一般來說，只有在國家干預收益大于成本時，國家干預才是必要的。否則，就是多余的甚至是有害的。因此，國家在干預市場之前，必須進行成本—收益分析，切不可使干預成本大于收益。 第三，國家干預不可違背經濟法所追求的經濟自由、經濟公平、經濟效率、經濟安全等價值目標�！胺稍瓌t即是規(guī)則和價值觀念的匯合點”［5］，經濟法的適度干預原則是經濟法規(guī)則的基礎，也是經濟法維護社會整體市場自由競爭秩序、保障市場公平、高效運行的價值目標的生動體現(xiàn)。因此，謹慎干預決不能違背經濟法的價值目標，它必然要求國家干預以維護社會自由競爭秩序為出發(fā)點和歸宿，為了市場主體的經濟自由而干預、限制；要求國家在公平兼顧市場主體各方利益和社會整體利益的基礎上高效地干預經濟；要求通過國家干預能保障國民經濟穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展，控制經濟風險和社會風險，防止經濟疲軟、過熱和動蕩以及通貨膨脹、經濟危機等消極經濟狀態(tài)。 三、我國貫徹經濟法適度干預原則的困難及途徑選擇 （一）我國貫徹經濟法適度干預原則的困難 實事求是地講，嚴格按照上述正當干預和謹慎干預的要求貫徹經濟法適度干預原則并不是一件輕而易舉的事情。尤其是在我國這種新舊體制交替的特殊時期，要貫徹適度干預原則更是具有其特殊的困難性。概括地講，我國貫徹適度干預原則的困難主要來自于以下幾個方面： 首先是來自觀念方面的阻力。適度干預要求政府樹立依法行政的觀念，按照法定范圍、程序及手段正當?shù)馗深A經濟。然而由于人治傳統(tǒng)和長期的計劃體制形成的“政府萬能”、“政府代表一切”等根深蒂固的觀念作崇，我國一些地方政府沒有“政府干預也要依法而為”的法治觀念，在干預經濟時很少考慮自己的行為是否合法，動輒凌駕于市場之上，隨意粗暴地干預市場。比如政府“婆婆”意識濃厚，常常超越法律的范圍干預企業(yè)的經營管理；政府服務意識淡薄，習慣于以法律所不允許的行政命令干預經濟。這些都在一定程度上增加了我國貫徹經濟法的適度干預原則的困難。 其次是市場和政府自身方面的阻力。適度干預還需要政府依據(jù)市場和政府的內在運行規(guī)律，在比較成本收益的基礎上以經濟自由、經濟效率、經濟公平以及經濟安全為目的謹慎干預�？墒�，我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的過程中，由于計劃經濟的強大慣性，真正的市場還遠未形成，政府職能的轉變也尚未達到預期目的，出現(xiàn)了市場短缺與政府職能錯位的特殊情況。市場短缺表現(xiàn)為市場體系不完整、市場規(guī)制不健全、市場信息不暢通、市場信號人為地扭曲等等。政府職能錯位則主要表現(xiàn)為政府對經濟的干預表現(xiàn)出了過度與不足并存的紊亂局面。一方面，政府大量介入其不該管而又管不好的領域，尤其是某些本應由企業(yè)管理和市場調節(jié)的微觀層次的事情，政府干預過度；另一方面，那些屬于政府職責范圍內的事情政府又由于財力不敷及權威性流失等原因而沒有去管或沒有管好，干預不足。這些市場和政府自身的問題既遏制了市場在資源配置中基礎性功能的正常發(fā)揮，又導致了國家干預的效益不高和難以兼顧經濟自由、公平、效率乃至經濟安全的弊病，從而使貫徹謹慎干預的效果不甚理想。 （二）我國貫徹經濟法適度干預原則的途徑選擇 正因為我國貫徹經濟法適度干預原則存在上述這些困難，我們在貫徹適度干預原則時一定要特別注意選擇適合我國國情的途徑。就筆者看來，應當作如下選擇： 首先應加強法律對國家干預的規(guī)制以確保正當干預。我國貫徹適度干預原則的一大難題就是政府缺乏依法行政的意識，因此我們必須建立一整套規(guī)范、控制國家干預市場，包括主體資格認定，干預范圍、程序、手段、力度等內容在內的法律制度，使國家干預法制化、規(guī)范化。針對我國目前干預主體濫用權力、違背程序干預嚴重的現(xiàn)狀，在把這些國家干預的活動納入法制軌道的過程中，尤其要加強對干預主體的法律控制，讓具有監(jiān)督權的主體對政府機關在實行經濟管理活動中是否依法干預、是否合理干預進行事前或事后的審查和控制。另外，還應著重加強對國家干預程序的法律規(guī)制，要求國家在宏觀經濟決策、微觀經濟管理和救濟中必須按照法定的步驟和方式行事。 其次應在理順市場和政府的關系的基礎上重塑國家的經濟職能以確保謹慎干預。在我國貫徹適度干預原則的另一困難就是國家因市場和政府的雙重問題而無法高效地發(fā)揮輔助性作用干預市場。因此我們必須在首先明確市場機制在資源配置中的基礎性地位和國家在市場經濟中的輔助者、服務者和宏觀調控者地位的前提下，重塑和再造國家的經濟職能。一方面針對政府職能錯位的問題，糾正原有的錯位的國家經濟職能。在梳理原有國家經濟職能體系的基礎上限制、削弱政府的某些本該屬于市場、企業(yè)的權力或職能，即放棄社會資源指令性計劃配置和直接生產經營的權力，把屬于企業(yè)的自主權切實還給企業(yè)，使企業(yè)真正成為自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭主體；把屬于市場調節(jié)的職能切實轉移給市場，使市場在資源配置中更好地發(fā)揮基礎性作用；把經濟活動中的社會服務性及某些執(zhí)行性、操作性職能轉移給社會中介組織，以防止國家干預過度造成政府失靈。另外，為切實發(fā)揮國家干預在克服市場失靈方面的作用，還應強化、拓展、增加某些宏觀調控職能，提升政府在財政、金融和行政組織方面的能力和科學決策、有效管理能力，以便及時扭轉簡政放權過程中出現(xiàn)的國家調控權威下降和調控能力弱化的局面，創(chuàng)造一個有利于市場機制良性運作和逐漸成熟的體制、政策和社會經濟環(huán)境。另一方面，針對我國市場短缺不能充分有效實現(xiàn)資源配置的問題，我國國家干預還應承擔部分地替代市場、培育市場和推進市場化改革的功能。在市場機制尚不能充分發(fā)揮作用的領域，國家應代替市場行使一部分資源配置的職能，以適應經濟發(fā)展的需要；在市場進程緩慢的情況下，國家要拆除市場發(fā)展所面臨的各種障礙，培育并創(chuàng)造能夠促進市場發(fā)展的經濟條件；為減少無序狀態(tài)，緩解矛盾沖突，國家應全力推進體制轉軌，促進市場化改革目標的實現(xiàn)，向社會公眾灌輸市場經濟觀念并在社會普遍推行市場經濟原則使之逐步合法化，為失業(yè)人員提供保險，創(chuàng)造就業(yè)機會等等。 適度干預原則是經濟法現(xiàn)代化的產物，是市場化、法治化對國家干預經濟行為提出的內在理性要求。它一方面反映了對市場理性的尊重，另一方面體現(xiàn)了對政府完全理性假設的否定，完全符合經濟法現(xiàn)代化的理念�？梢哉f，適度干預原則被真正貫徹之日，就是市場發(fā)達、政府成熟之時。針對我國市場短缺、國家經濟職能錯位的特殊國情，我國經濟法特別應把握時機，努力創(chuàng)造各種條件貫徹適度干預原則以促成市場和政府的成熟，推進社會主義市場經濟體制改革。 參考文獻： ［1］［英］亞當·斯密。國民財富的性質和原因的研究：下卷［M］。北京：商務印書館，1988.27。 ［2］［前蘇聯(lián)］米舒寧等。完善經濟立法［A］。蘇聯(lián)經濟法論文選［C］。北京：法律出版社，1982.150。 ［3］Harolk.TheRoadtoSeifdom［M］。London，1994。 ［4］［美］克魯格。發(fā)展過程中的“政府過失”［J］。經濟社會體制比較，1991，（3）：39。 ［5］［英］麥考密克，魏因貝格爾，周葉謙。制度法論［M］。北京：中國政法大學出版社，1994.90。 李 靜
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