金融基本法之間的協(xié)調(diào)性研究

金融基本法之間的協(xié)調(diào)性研究【內(nèi)容提要】隨著我國金融立法進(jìn)程的不斷加快和金融法制建設(shè)的不斷加強(qiáng)，目前，我國金融法律  制度已基本建立，金融行政和金融市場也基本上有法可依。但在實(shí)踐中，卻經(jīng)常遇到運(yùn)  用金融法規(guī)的矛盾和不協(xié)調(diào)，歸根結(jié)底是金融基本法之間的不協(xié)調(diào)。因此，加強(qiáng)對(duì)金融  法之間，尤其是金融基本法之間的協(xié)調(diào)性研究日益重要。本文以《中國人民銀行法》、  《商業(yè)銀行法》和《票據(jù)法》為例……
　改革開放以來，特別是自1995年以來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，借鑒國外金融  發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)和根據(jù)金融工作的現(xiàn)實(shí)，全國人大及其常務(wù)委員會(huì)先后制定了《中國  人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》、《擔(dān)保法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》  和《信托法》等法律�？梢哉f，我國金融法律制度已經(jīng)基本建立，金融行政和金融市場  也基本上有法可依。但是在實(shí)踐中，卻經(jīng)常遇到適用金融法的矛盾和不協(xié)調(diào)，歸根結(jié)底  是金融基本法之間的不協(xié)調(diào)。隨著金融在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中的重要性的進(jìn)一步增強(qiáng)，特別是  加入WTO后，加強(qiáng)對(duì)金融法之間，尤其是金融基本法之間的協(xié)調(diào)性研究日益重要。
　　一、我國金融基本法之間的不協(xié)調(diào)問題產(chǎn)生原因
　　金融基本法是指規(guī)范金融基本法律關(guān)系的法律，在我國主要包括：《中國人民銀行法  》、《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》、《證券法》、《擔(dān)保法》、《保險(xiǎn)法》、《信托法  》等。我國金融法的不協(xié)調(diào)首先表現(xiàn)在金融基本法之間的不協(xié)調(diào)上，并且在某種意義上  ，正是金融基本法之間的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致了整個(gè)金融法體系內(nèi)部之間的不協(xié)調(diào)。其產(chǎn)生原因  主要有以下幾方面：
　　(一)立法指導(dǎo)思想的原因。受當(dāng)時(shí)“先粗后細(xì)”、“成熟一部，制定一部”的指導(dǎo)思  想影響，立法機(jī)關(guān)沒有制作科學(xué)合理可行的立法規(guī)劃，制定法律具有較大的隨意性和盲  目性，使得立法缺乏連貫性、協(xié)調(diào)性和前瞻性。
　　(二)“政出多門”增加了法律不協(xié)調(diào)性的可能性。由于目前金融實(shí)行分業(yè)經(jīng)營和監(jiān)管  ，不同領(lǐng)域的法律起草和制定主體也不同，各金融監(jiān)管部門只注重本監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的立法  工作，過多地考慮本部門的監(jiān)管權(quán)限和利益，相互之間缺少必要的協(xié)調(diào)配合。即使在同  一部門內(nèi)部，金融法律文件的起草也是由不同的內(nèi)設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來完成，缺乏與有關(guān)部門  的足夠溝通、協(xié)商，再加上立法技術(shù)的落后、法律知識(shí)和專業(yè)知識(shí)素質(zhì)的缺乏，使立法  成果并不是最佳的。這樣勢必增加了法律之間的不協(xié)調(diào)性，使法律始終處于不穩(wěn)定的狀  態(tài)。
　　(三)金融法律創(chuàng)制者的特殊性。我國現(xiàn)行金融法律法規(guī)規(guī)章的起草和制定，特別是行  政法規(guī)及監(jiān)管規(guī)章的起草、制定工作基本上由金融監(jiān)管部門完成。但是監(jiān)管部門在具體  法規(guī)和規(guī)章的規(guī)劃、選題、調(diào)研、起草、征求意見、修改、通過等環(huán)節(jié)上往往缺乏嚴(yán)格  而具有約束意義的操作規(guī)則，使得法規(guī)和規(guī)章的科學(xué)、合理、協(xié)調(diào)生成在程序上缺乏保  障。加上監(jiān)管部門事務(wù)繁重，集中于法規(guī)和規(guī)章創(chuàng)制上的時(shí)間、人力、物力都很難得到  充分的保證。法律文件的草擬和創(chuàng)制者的特殊性，制約了金融法律的合理性、協(xié)調(diào)性、  客觀性和公正性。
　　(四)金融指導(dǎo)思想的不確定性。我國改革開放以來，社會(huì)經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，社會(huì)現(xiàn)  實(shí)變革快，立法與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，金融指導(dǎo)思想從“混業(yè)經(jīng)營，統(tǒng)一監(jiān)管”到“分業(yè)經(jīng)營、  分業(yè)監(jiān)管”，不斷變動(dòng)。理論界認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，政府部門對(duì)金融業(yè)的指導(dǎo)方針也不斷變化  ，反映在立法上，成為金融基本法律缺乏協(xié)調(diào)性、連貫性的重要原因之一。
　　(五)金融法律編纂工作的不足。有關(guān)立法部門沒有及時(shí)對(duì)金融法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行  徹底地清理，只注重法律的制定工作，忽視對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定的修改、廢止和宣布失效工  作，使前法與后法、上位法與下位法、同位法相互之間經(jīng)常發(fā)生沖突，不能保證法律規(guī)  定的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)性。
　　當(dāng)然，對(duì)于金融基本法之間的協(xié)調(diào)問題缺乏系統(tǒng)深入的理論研究和實(shí)踐上的重視也是  金融基本法之間存在不協(xié)調(diào)的重要原因之一。
　　二、對(duì)金融法進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)必須注意的問題
　　(一)由誰來協(xié)調(diào)，即協(xié)調(diào)的主體問題。協(xié)調(diào)主體問題必須首先解決協(xié)調(diào)主體的資格問  題。對(duì)于金融法的協(xié)調(diào)主體來說，除需要具備金融法的法律資格之外，必須同時(shí)還要具  備金融的專業(yè)資格。中國人民銀行是大多數(shù)金融法律、法規(guī)和規(guī)章的制定者，并且具有  監(jiān)管金融的職責(zé)，就其法律和專業(yè)資格來說，中國人民銀行具備這種協(xié)調(diào)的資格和能力  ，可以并且應(yīng)當(dāng)成為金融法律的協(xié)調(diào)主體。如果要達(dá)到這樣的目的，我們必須提高《中  國人民銀行法》的法律效力，也就是確立《中國人民銀行法》作為我國金融法的“母法  ”地位，其他金融法律必須與其保持一致，不得發(fā)生抵觸，從而提高中國人民銀行的法  律權(quán)威和效力等級(jí)。另外，對(duì)于協(xié)調(diào)主體資格的問題，必須確立中國人民銀行作為協(xié)調(diào)  主體的唯一性，因?yàn)槿绻�存在兩個(gè)或兩個(gè)以上的平等的協(xié)調(diào)主體，將很難就協(xié)調(diào)問題達(dá)  成共識(shí)。
　　(二)協(xié)調(diào)的依據(jù)問題。協(xié)調(diào)的依據(jù)或者標(biāo)準(zhǔn)是協(xié)調(diào)金融法時(shí)必須解決的問題。在協(xié)調(diào)  金融法的問題上，如果僅僅是將相互不協(xié)調(diào)的、矛盾的或者沖突的法律條文，簡單地加  以修改、廢除，那么這種協(xié)調(diào)很可能只是表面化的，不系統(tǒng)的，也很難達(dá)成深層次科學(xué)  合理的協(xié)調(diào)目的。就我國目前來說，最佳解決方法應(yīng)當(dāng)是制定一部詳細(xì)、全面、合理的  《中國人民銀行法》，并將其作為進(jìn)一步協(xié)調(diào)其他金融法的依據(jù)或者標(biāo)準(zhǔn)。
　　(三)與國際慣例接軌的問題。應(yīng)當(dāng)考慮WTO的協(xié)議和附件(《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》與《關(guān)  于金融服務(wù)承諾的諒解》)中有關(guān)金融的法律規(guī)定，同時(shí)也要考慮我國加入和參加的其  他國際性法律文件中有關(guān)金融的規(guī)定，根據(jù)《中國加入世界貿(mào)易組織有關(guān)承諾(金融業(yè))  》，對(duì)現(xiàn)行金融法律進(jìn)行修改、清理和整合。
　　三、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》和《票據(jù)法》等相關(guān)法律之間不協(xié)調(diào)的具  體表現(xiàn)
　　(一)《中國人民銀行法》與其他金融基本法的不協(xié)調(diào)
　　1.市場退出制度不完備。《中國人民銀行法》第31條規(guī)定“中國人民銀行按照規(guī)定審  批金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍”，但是其具體的操作程序、權(quán)力的行使  、考慮的因素、對(duì)權(quán)力的監(jiān)督等問題均未涉及。目前《商業(yè)銀行法》、《金融機(jī)構(gòu)撤銷  條例》(2001年11月23日國務(wù)院令第324號(hào))以及人民銀行制定的有關(guān)規(guī)章，對(duì)金融機(jī)構(gòu)  市場退出制度作了部分規(guī)定，但總體而言，缺乏市場經(jīng)濟(jì)條件下金融機(jī)構(gòu)退出市場的全  套系統(tǒng)規(guī)則。
　　2.金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員任職資格管理方面的規(guī)定不協(xié)調(diào)。首先是法律的銜接問題。  《中國人民銀行法》沒有對(duì)任職資格管理作具體規(guī)定，《商業(yè)銀行法》僅在第二十四條  規(guī)定，商業(yè)銀行“更換董事長(行長)、總經(jīng)理時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)中國人民銀行審查其任職條  件�！薄督鹑谶`法行為處罰辦法》(1999年2月22日國務(wù)院令第260號(hào)，以下簡稱《處罰  辦法》)、《金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員任職資格管理辦法》(2000年3月24日中國人民銀行  令[2000]第1號(hào))和一系列其他規(guī)范性文件，所規(guī)定的任職資格管理內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了《中  國人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》的范圍。其次對(duì)取消高級(jí)管理人員任職資格行為的定  性問題不明確。由于缺乏法律的明確界定，實(shí)踐中對(duì)取消高級(jí)管理人員任職資格行為的  定性問題存在較大分歧，人民銀行認(rèn)為不屬于行政處罰，但法院在審判中一般都按照行  政處罰對(duì)待，要求履行告知程序，這關(guān)系到人民銀行的具體行政行為是否有效。
　　3.金融監(jiān)督管理職權(quán)方面的不協(xié)調(diào)�！吨袊�人民銀行法》第五章對(duì)人民銀行金融監(jiān)督  管理職權(quán)作了專章規(guī)定，但其條文僅有7條，而且均過于籠統(tǒng)、原則，與《商業(yè)銀行法  》的規(guī)定存在以下不協(xié)調(diào)之處：
　　(1)缺乏對(duì)人民銀行緊急處置權(quán)力的規(guī)定。目前，我國的金融監(jiān)管比較注重市場準(zhǔn)入和  業(yè)務(wù)活動(dòng)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，而對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的緊急處置相對(duì)較弱，制度的空白點(diǎn)較多。在  金融風(fēng)險(xiǎn)的處置過程中，人民銀行需要具有充分的緊急處置權(quán)力。而處于金融“母法”  位置的《中國人民銀行法》恰恰缺少這一方面的系統(tǒng)規(guī)定。
　　(2)對(duì)現(xiàn)場監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管的關(guān)系問題規(guī)定不明確�！吨袊�人民銀行法》第三十二條  的規(guī)定主要強(qiáng)調(diào)人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)“隨時(shí)”進(jìn)行現(xiàn)場檢查的權(quán)力，而隨著金融業(yè)的不  斷發(fā)展，金融監(jiān)管更應(yīng)加強(qiáng)非現(xiàn)場監(jiān)管，逐步減少現(xiàn)場監(jiān)管檢查的比重。另外，盡管《  商業(yè)銀行法》對(duì)人民銀行的這部分職權(quán)有所補(bǔ)充，但是對(duì)權(quán)力如何運(yùn)作仍缺乏詳盡的規(guī)  定。
　　(3)對(duì)反洗錢的監(jiān)管問題沒有規(guī)定�！吨袊�人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》均未規(guī)定，  《票據(jù)法》也僅在第3、12條中隱含著不得利用票據(jù)結(jié)算進(jìn)行洗錢的規(guī)定。這使人民銀  行的監(jiān)管和商業(yè)銀行的控制處于無法可依的境地。
　　(4)對(duì)商業(yè)銀行報(bào)送各類報(bào)表資料的規(guī)定存在不協(xié)調(diào)�！渡虡I(yè)銀行法》第75條僅規(guī)定人  民銀行對(duì)“提供虛假的或者隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表”、“拒絕人民銀行稽核、檢  查監(jiān)督”的商業(yè)銀行有權(quán)進(jìn)行處罰，與《中國人民銀行法》第33條規(guī)定相對(duì)照，很顯然  遺漏了提供有關(guān)材料和信息不及時(shí)、不完整或不正確的情形。
　　4.關(guān)于取締非法金融的問題。首先，法律規(guī)定不銜接�！吨袊�人民銀行法》沒有涉及  取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)問題�！斗欠ń鹑跈C(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締  辦法》(1998年7月13日國務(wù)院令第247號(hào)，以下簡稱《取締辦法》)對(duì)于取締的性質(zhì)屬于  行政處罰還是行政強(qiáng)制措施、取締的具體措施、人民銀行有無采取強(qiáng)制措施的權(quán)力等重  要問題，均無明確規(guī)定。其次，《取締辦法》對(duì)人民銀行責(zé)令金融機(jī)構(gòu)停止為非法金融  辦理結(jié)算的規(guī)定有違《商業(yè)銀行法》。停止結(jié)算包括停止對(duì)外付款，相當(dāng)于凍結(jié)存款，  而根據(jù)《商業(yè)銀行法》第30條，《取締辦法》作為行政法規(guī)，無權(quán)規(guī)定有關(guān)凍結(jié)存款的  內(nèi)容。再次，《刑法》(1997年3月14日八屆全國人大第五次會(huì)議修訂)對(duì)非法集資犯罪  的規(guī)定不完善�！缎谭ā分灰�(guī)定了“非法吸收公眾存款罪”(第176條)和“集資詐騙罪  ”(第192條)，不能涵蓋所有非法金融活動(dòng)的形態(tài)，致使無法追究某些非法金融活動(dòng)的  刑事責(zé)任。
　　5.關(guān)于網(wǎng)上銀行的問題。《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》對(duì)網(wǎng)上銀行沒有涉及  �！毒W(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)管理暫行辦法》(2001年6月21日中國人民銀行令[2001]第6號(hào))效力等  級(jí)較低，涉及面較窄。鑒于網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)與傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的較大區(qū)別，亟需制定系統(tǒng)完  善的網(wǎng)上銀行法律規(guī)定。
　　(二)《商業(yè)銀行法》與其他金融基本法的不協(xié)調(diào)
　　1.《商業(yè)銀行法》對(duì)混業(yè)經(jīng)營禁止的規(guī)定與現(xiàn)實(shí)存在沖突。《商業(yè)銀行法》第43條對(duì)  金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營作了明確的限制性規(guī)定。如果嚴(yán)格適用該條，許多金融實(shí)踐活動(dòng)和有  關(guān)行政文件都有違法之嫌。如儲(chǔ)蓄所代理證券基金業(yè)務(wù)，金融超市的開辦和商業(yè)銀行個(gè)  人理財(cái)業(yè)務(wù)的開展，《證券公司進(jìn)入銀行間同業(yè)市場管理規(guī)定》、《保險(xiǎn)公司進(jìn)入銀行  間同業(yè)市場管理規(guī)定》和《證券公司股票質(zhì)押貸款管理辦法》(2000年2月2日銀發(fā)[2000  ]40號(hào))的公布�！渡虡I(yè)銀行中間業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》第7條規(guī)定商業(yè)銀行可以開辦“各類投  資基金托管、注冊(cè)登記、認(rèn)購、申購和贖回業(yè)務(wù)”以及代理證券業(yè)務(wù)和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，實(shí)際  上進(jìn)一步突破了《商業(yè)銀行法》的限制規(guī)定，標(biāo)志著銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)間相互滲透  的漸進(jìn)探索。
　　2.銀行資金進(jìn)入股市方面的有關(guān)規(guī)定不協(xié)調(diào)。《證券公司股票質(zhì)押貸款管理辦法》允  許證券公司從銀行獲得貸款，用于自營業(yè)務(wù)，實(shí)際上默許了銀行資金進(jìn)入股市。這與《  證券法》第133條“禁止銀行資金違規(guī)流入股市。證券公司的自營業(yè)務(wù)必須使用自有資  金和依法籌集的資金”的規(guī)定產(chǎn)生了沖突。
　　4.外資銀行法律體系有待完善。目前我國針對(duì)外資銀行的法律規(guī)范主要包括《中國人  民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則、《外資金融  機(jī)構(gòu)駐華代表機(jī)構(gòu)管理辦法》，這些法律法規(guī)和規(guī)章奠定了外資銀行監(jiān)管的法律基礎(chǔ)，  但存在以下主要問題：一是與WTO規(guī)則(《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》與《關(guān)于金融服務(wù)承諾的諒  解》)所確立的透明度原則、逐步市場準(zhǔn)入原則、國民待遇原則、非歧視性原則等基本  原則存在一定的差距。二是相關(guān)法律的銜接不夠。首先，《中國人民銀行法》對(duì)外資銀  行的監(jiān)管未做出特別規(guī)定，使外資銀行專門立法缺乏必要的基本法依據(jù)。其次，《外資  金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對(duì)《商業(yè)銀行法》第88條的規(guī)定沒有做出相應(yīng)規(guī)范。三是部分規(guī)定  存在沖突，如《商業(yè)銀行法》第13條規(guī)定“設(shè)立商業(yè)銀行的注冊(cè)資本最低限額為十億元  人民幣”，而《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第5條規(guī)定“獨(dú)資銀行、合資銀行的注冊(cè)資本  最低限額為3億元人民幣等值的自由兌換貨幣”，內(nèi)外有別。四是《中國人民銀行法》  、《商業(yè)銀行法》缺乏對(duì)銀行保密、存款保險(xiǎn)制度、最后貸款制度、接管制度、市場退  出制度的完善規(guī)定，造成了對(duì)外資銀行的監(jiān)管缺乏法律依據(jù)。五是新修訂的《外資金融  機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)管等后續(xù)監(jiān)管問題的規(guī)定仍然較為原則。六是  缺乏《巴塞爾協(xié)議》所倡導(dǎo)的“母國監(jiān)管”和“綜合監(jiān)管”原則的協(xié)調(diào)。
　　(三)《票據(jù)法》與其他金融基本法的不協(xié)調(diào)
　　1.《票據(jù)法》等支付結(jié)算法規(guī)與《中國人民銀行法》。
　　(1)關(guān)于金融機(jī)構(gòu)賬戶透支的規(guī)定�！吨袊�人民銀行法》第25條規(guī)定，人民銀行不得對(duì)  金融機(jī)構(gòu)的賬戶透支，但缺乏發(fā)生透支時(shí)應(yīng)采取的措施，以及法律責(zé)任的規(guī)定。
　　(2)關(guān)于組織金融機(jī)構(gòu)間的清算系統(tǒng)的規(guī)定�！吨袊�人民銀行法》第26條規(guī)定，中國人  民銀行應(yīng)當(dāng)組織或協(xié)助組織金融機(jī)構(gòu)間的清算系統(tǒng)，協(xié)調(diào)清算事項(xiàng)，提供清算服務(wù)，具  體辦法由中國人民銀行規(guī)定。但截止目前，缺乏對(duì)清算系統(tǒng)有關(guān)問題的全面系統(tǒng)規(guī)定。
　　2.《票據(jù)法》等支付結(jié)算法規(guī)與《商業(yè)銀行法》。
　　(1)關(guān)于銀行賬戶的規(guī)定�！渡虡I(yè)銀行法》第48條規(guī)定了“企業(yè)事業(yè)單位”可以且只能  在一家商業(yè)銀行的營業(yè)場所開立一個(gè)基本賬戶。這一規(guī)定與現(xiàn)行的《銀行賬戶管理辦法  》第2條、13條和23條不相符。
　　(2)有關(guān)結(jié)算業(yè)務(wù)的規(guī)定。《商業(yè)銀行法》第44條中的“收付入賬”一詞邏輯不通�！�  收”和“付”各代表兩種不同的貨幣資金流向，而“入賬”則僅是“收”的一個(gè)結(jié)果，  三者合用一起明顯不妥。
　　(3)有關(guān)結(jié)算業(yè)務(wù)法律責(zé)任的規(guī)定�！渡虡I(yè)銀行法》第73條和76條規(guī)定了壓單、壓票或  者違反規(guī)定退票時(shí)對(duì)直接責(zé)任人員的紀(jì)律處分。與《票據(jù)法》第106條第一款對(duì)照，兩  者對(duì)有權(quán)作出紀(jì)律處分部門的規(guī)定不同，前者為商業(yè)銀行，后者為中國人民銀行。
　　(4)關(guān)于手續(xù)費(fèi)的規(guī)定�！渡虡I(yè)銀行法》第50條規(guī)定，“商業(yè)銀行辦理業(yè)務(wù)，提供服務(wù)  ，按照中國人民銀行的規(guī)定收取手續(xù)費(fèi)”，而《支付結(jié)算辦法》第257條規(guī)定，手續(xù)費(fèi)  按銀行(城鄉(xiāng)信用社)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)收取。兩者手續(xù)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定主體不同。
　　3.《票據(jù)法》與《擔(dān)保法》。
　　《票據(jù)法》要求以票據(jù)質(zhì)押“應(yīng)當(dāng)”作出背書，否則不構(gòu)成票據(jù)質(zhì)押。而《擔(dān)保法》  對(duì)票據(jù)質(zhì)押背書卻未作規(guī)定，只要簽訂合同并及時(shí)交付票據(jù)即可構(gòu)成票據(jù)權(quán)利質(zhì)押。但  《最高人民法院關(guān)于適用＜擔(dān)保法＞若干問題的司法解釋》(以下簡稱《擔(dān)保法司法解釋  》)第98條規(guī)定，未制作質(zhì)押背書的，不得以票據(jù)出質(zhì)對(duì)抗善意第三人。由此可見，是  否質(zhì)押背書成為兩部法律及其司法解釋的主要沖突之處。
　　4.《票據(jù)法》與其他支付結(jié)算法規(guī)。
　　(1)有關(guān)票據(jù)轉(zhuǎn)讓的限制規(guī)定。《票據(jù)法》規(guī)定，一切票據(jù)均可以經(jīng)背書而轉(zhuǎn)讓。而《  支付結(jié)算辦法》卻規(guī)定填明“現(xiàn)金”字樣的票據(jù)不得背書轉(zhuǎn)讓，阻礙了票據(jù)的流通性。
　　(2)有關(guān)票據(jù)欺詐行為行政處罰的不同規(guī)定。《票據(jù)法》對(duì)具體的行政處罰未作規(guī)定。  《票據(jù)管理實(shí)施辦法》第30、31、33條規(guī)定了部分處罰措施，但是第30條規(guī)定，對(duì)尚未  構(gòu)成犯罪的票據(jù)欺詐行為，由公安機(jī)關(guān)依法予以處罰，這里對(duì)“公安機(jī)關(guān)”與中國人民  銀行的管轄權(quán)未明確界定。而《支付結(jié)算辦法》明確規(guī)定，對(duì)不構(gòu)成犯罪的票據(jù)欺詐行  為由中國人民銀行委托商業(yè)銀行執(zhí)行。
　　(3)有關(guān)重大過失的規(guī)定�！镀睋�(jù)法》規(guī)定了重大過失取得票據(jù)和重大過失付款，但沒  有列舉具體的重大過失情形。《最高人民法院關(guān)于審理票據(jù)糾紛案件若干問題的規(guī)定》  第75條擴(kuò)大了“重大過失”的范圍，加重了付款人和代理付款人的審查責(zé)任，與《支付  結(jié)算辦法》第17條相沖突。
　　(4)關(guān)于公示催告期間付款的規(guī)定�！镀睋�(jù)法司法解釋》第70條規(guī)定，公示催告期間對(duì)  公示催告的票據(jù)付款的，應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)責(zé)任，這在一定程度上否認(rèn)了票據(jù)的要式性特征  ，強(qiáng)加給付款人或代理付款人必須注意公示催告的義務(wù)。
　　四、關(guān)于《中國人民銀行法》的立法修改建議
　　在解決我國金融基本法的協(xié)調(diào)問題過程中，完善和修改《中國人民銀行法》是最重要  的。因?yàn)槿缜拔乃�述，人民銀行具有協(xié)調(diào)金融基本法和其他金融法的資格和能力，而從  法律的角度來看，人民銀行的這種權(quán)威地位、協(xié)調(diào)能力和職能必須在《中國人民銀行法  》中得到確認(rèn)和明確規(guī)定才能實(shí)現(xiàn)。因此，如何修改和完善《中國人民銀行法》，使其  具有金融“母法”的地位，成為制定和協(xié)調(diào)其他金融法的基本依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)是我們研  究和實(shí)踐金融法協(xié)調(diào)性最重要的問題。
　　(一)確立中國人民銀行作為金融公法最主要法律主體的地位
　　1.加強(qiáng)中國人民銀行的獨(dú)立性，提高其法律地位。建議將第2條改為“中國人民銀行是  中華人民共和國的中央銀行。中國人民銀行在全國人大常務(wù)委員會(huì)財(cái)經(jīng)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下  ，與國務(wù)院及其各部門相配合，根據(jù)國家和公共經(jīng)濟(jì)需要獨(dú)立制定和實(shí)施貨幣政策，對(duì)  金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理”。這樣修改可以確立中國人民銀行獨(dú)立的法律地位，以保證金融  的穩(wěn)定性、安全性和長遠(yuǎn)的效益性。考慮到實(shí)際情況，可以把上述建議作為遠(yuǎn)期目標(biāo)，  近期首先實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)，即參照財(cái)政部、計(jì)劃委員會(huì)、審計(jì)署模式，讓人民銀行代表金  融界向全國人民代表大會(huì)作工作報(bào)告，由人大代表審議通過，以提升人民銀行的地位。
　　2.增加和修改中國人民銀行的職責(zé)。建議將第4條增加一款(可以作為其第十一項(xiàng)職責(zé))  規(guī)定：“中國人民銀行負(fù)責(zé)查處金融業(yè)內(nèi)的違法活動(dòng)。”其第十二項(xiàng)職責(zé)可以將“國務(wù)  院規(guī)定的其他職責(zé)”修改為“法律規(guī)定和全國人大常務(wù)委員會(huì)財(cái)經(jīng)委員會(huì)規(guī)定的其他職  責(zé)�！绷硗猓�中國人民銀行的職責(zé)應(yīng)當(dāng)單列為一章內(nèi)容，并且每一項(xiàng)職責(zé)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合金  融業(yè)的實(shí)際需要，根據(jù)已有的法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，使每項(xiàng)職責(zé)的內(nèi)容及運(yùn)  作程序在法律中具體化和詳細(xì)化，擺脫人民銀行在具體行使職責(zé)時(shí)，必須依賴于比《中  國人民銀行法》效力低的法律、法規(guī)和規(guī)章的現(xiàn)狀。相應(yīng)地，第5條應(yīng)修改為：“中國  人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率協(xié)商國務(wù)院后做出決定，并報(bào)全國人大常務(wù)委  員會(huì)財(cái)經(jīng)委員會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行，國務(wù)院有關(guān)部門必須執(zhí)行上述決定。中國人民銀行就前款  規(guī)定以外的其他有關(guān)貨幣政策事項(xiàng)做出決定后，即予以執(zhí)行，并通知國務(wù)院有關(guān)部門執(zhí)  行，報(bào)全國人大常務(wù)委員會(huì)財(cái)經(jīng)委

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