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國(guó)民待遇與經(jīng)濟(jì)法解釋中的若干問(wèn)題
國(guó)民待遇與經(jīng)濟(jì)法解釋中的若干問(wèn)題 「摘 要」 加入WTO對(duì)我國(guó)形成強(qiáng)大沖突的，應(yīng)該是其中的國(guó)民待遇。市場(chǎng)開(kāi)放也是與國(guó)民待遇聯(lián)系在一起的。而我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)民待遇的過(guò)程。從動(dòng)態(tài)上看，我國(guó)加入WTO的機(jī)遇來(lái)自于我們應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的策略。國(guó)內(nèi)國(guó)民待遇的實(shí)現(xiàn)是實(shí)現(xiàn)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和應(yīng)對(duì)WTO挑戰(zhàn)的一個(gè)基礎(chǔ)。這就要求我們?cè)诜缮弦幸粋�(gè)改變，增加透明度、穩(wěn)定性和規(guī)范性，特別是經(jīng)濟(jì)法在行政解釋上尤其如此。 「關(guān)鍵詞」 國(guó)民待遇 WTO 經(jīng)濟(jì)法 行政解釋 入世談判的結(jié)束意味著我國(guó)市場(chǎng)開(kāi)放的承諾隨著我國(guó)加入WTO而構(gòu)成相應(yīng)的國(guó)際義務(wù)，違反這些義務(wù)則會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的國(guó)際責(zé)任。圍繞著這一制度會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)多的問(wèn)題，一是在加入WTO之后是否能提供真正的國(guó)民待遇，不單單是對(duì)外國(guó)投資者，還有對(duì)于國(guó)內(nèi)的各類投資者，這里面不但包括形式上的平等，也應(yīng)該包括實(shí)質(zhì)上的平等，這種協(xié)調(diào)肯定不是件容易的事情。二是在大量的法律、法規(guī)基于我國(guó)對(duì)WTO各成員國(guó)的承諾這一基礎(chǔ)而進(jìn)行修訂之后，國(guó)內(nèi)法律的整體性、體系性如何重新得到體現(xiàn)，其中的市場(chǎng)監(jiān)管、政府權(quán)限是否有一個(gè)完整的思路，這個(gè)問(wèn)題不明確，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)法的體系就得不到建立，市場(chǎng)的發(fā)展肯定也會(huì)受到影響。三就是在加入WTO之后，國(guó)內(nèi)法如何發(fā)展和完善，特別是經(jīng)濟(jì)法如何發(fā)展和完善就變得十分突出了。 一、國(guó)民待遇與民營(yíng)經(jīng)濟(jì) 國(guó)民待遇是WTO的基本原則。對(duì)于一個(gè)多元的經(jīng)濟(jì)社會(huì)而言，各種經(jīng)濟(jì)成份的平等競(jìng)爭(zhēng)是十分重要的。在對(duì)外開(kāi)放20年后，我們突然發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放程度甚至要低于對(duì)外資的開(kāi)放程度。因此，國(guó)民待遇不單單是一個(gè)對(duì)于外國(guó)投資者的問(wèn)題，在國(guó)內(nèi)也是如此，只有加強(qiáng)國(guó)民待遇，國(guó)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境才能出現(xiàn)一個(gè)健康的氛圍，加入WTO才能有一個(gè)堅(jiān)實(shí)的國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。 （一）市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題。在不同的時(shí)期、不同的部門中，甚至對(duì)于不同的企業(yè)，對(duì)于某個(gè)市場(chǎng)民營(yíng)企業(yè)能否進(jìn)入，國(guó)家法律和實(shí)踐的回答是不一致的，這與我們的漸進(jìn)式改革有一定的關(guān)系。漸進(jìn)式的改革，是一種逐步的改革，在不同的部門，不同的地區(qū)，在不同的產(chǎn)業(yè)部門，改革的進(jìn)程可能是不一樣的，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在改革日益成熟的今天，這種情況要進(jìn)行整理和統(tǒng)一。 （二）民營(yíng)企業(yè)的保護(hù)問(wèn)題，也就是它的地位和財(cái)產(chǎn)的保護(hù)問(wèn)題。民營(yíng)企業(yè)的地位不明確也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)大問(wèn)題。相對(duì)于政府部門大力保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，私有財(cái)產(chǎn)的損失在我國(guó)的法律上稱之為經(jīng)濟(jì)糾紛或是民事糾紛，基本上是屬于民事的范圍。通過(guò)行政訴訟進(jìn)行財(cái)產(chǎn)的保護(hù)在理論上是可行的，但在實(shí)踐中是有問(wèn)題的，實(shí)例很少。正是因?yàn)檫@樣， 私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)是一個(gè)很大的問(wèn)題。其中一個(gè)普遍的現(xiàn)象就是征地問(wèn)題，最常見(jiàn)的問(wèn)題是在城市的拆遷過(guò)程中，一些民營(yíng)企業(yè)或是個(gè)體商戶被劃入拆遷的范圍，通常情況是就地關(guān)門，或是易地開(kāi)張，而其中的損失是不會(huì)有人承擔(dān)的。 （三）融資問(wèn)題，也就是拿什么來(lái)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，也就是資本的初始積累的問(wèn)題。一方面，市場(chǎng)在急劇地發(fā)展，意味著巨大的商機(jī)，而另一方面，沒(méi)得資本就意味著不可能進(jìn)行市場(chǎng)生產(chǎn)行為，這就會(huì)產(chǎn)生許多違法的行為，這在馬克思的《資本論》中已作了很好的闡釋。因此，對(duì)于融資問(wèn)題的解決，是解決一個(gè)市場(chǎng)的完整性問(wèn)題，是解決相當(dāng)一部分違法行為產(chǎn)生的根源，是社會(huì)合理化的一個(gè)要求。 （四）政府與市場(chǎng)的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題若不解決，市場(chǎng)中的國(guó)民待遇也是不可能實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)椋菍?duì)政權(quán)的壟斷者，它若進(jìn)入經(jīng)濟(jì)，是沒(méi)有其它競(jìng)爭(zhēng)者與之進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的，也就是它在經(jīng)濟(jì)中是一種反市場(chǎng)的力量，是一種壟斷的力量。市場(chǎng)不存在了，當(dāng)然，國(guó)民待遇也就不存在了。 相對(duì)于民營(yíng)企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的付出及其所作出的貢獻(xiàn)，它所得到的政府的服務(wù)還是非常不對(duì)稱的。長(zhǎng)期的計(jì)劃體制造成了政府對(duì)于民營(yíng)企業(yè)的不信任感幾乎是根深蒂固的。這從民營(yíng)企業(yè)的登記注冊(cè)上看就是一個(gè)很好的例子。與國(guó)外民營(yíng)企業(yè)相比，我國(guó)的民營(yíng)企業(yè)的注冊(cè)非常不容易。所以很多企業(yè)的成立要采用“紅帽子”的方法，也就是掛靠某一個(gè)部門或是國(guó)有企業(yè)，向其交納一定的管理費(fèi)，而實(shí)際上是民營(yíng)企業(yè)。據(jù)世界銀行的調(diào)查，我國(guó)民營(yíng)企業(yè)的登記一般需要3至6個(gè)月，費(fèi)用是5000元，還必須具有所有的要素，包括生產(chǎn)場(chǎng)地、業(yè)務(wù)范圍、各式各樣的許可證等，這樣的難度在世界銀行被調(diào)查的75個(gè)國(guó)家中排名第51.而且同樣的原因還使國(guó)家公務(wù)人員對(duì)私有企業(yè)的態(tài)度隨意，再加上現(xiàn)行法規(guī)在操作上彈性太大，使得公務(wù)人員對(duì)民營(yíng)企業(yè)幾乎有生殺予奪的大權(quán)。即使中央與地方以較大的熱情來(lái)扶植民營(yíng)企業(yè)，但是不形成一個(gè)制度，這種意志是很難轉(zhuǎn)化為有效的行動(dòng)的。 （五）民營(yíng)企業(yè)不規(guī)范的問(wèn)題。民營(yíng)企業(yè)不規(guī)范，有兩方面的原因，一是屬于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)處于發(fā)展的初期，不規(guī)范是必然的，二是由于我國(guó)改革處于探索階段，大的環(huán)境也并不是很規(guī)范，這就很難要求某一個(gè)環(huán)節(jié)有一個(gè)規(guī)范的行動(dòng)。因此，不規(guī)范是一種必然，解決的辦法是促進(jìn)其發(fā)展，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候再進(jìn)行規(guī)范化，而不能強(qiáng)求統(tǒng)一。 形成一個(gè)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是社會(huì)發(fā)展的需要，也是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)必然要求。從已有的開(kāi)放行業(yè)來(lái)看，如家電行業(yè)，發(fā)展之迅速是出乎我們的想象的。短短的二十幾年的時(shí)間，從無(wú)到有、從小到大、從國(guó)內(nèi)到國(guó)外，也正是這種活力是我們提升我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的重要基礎(chǔ)，也是應(yīng)對(duì)WTO挑戰(zhàn)所應(yīng)發(fā)揮的巨大潛力。 二、國(guó)民待遇與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 國(guó)民待遇在國(guó)內(nèi)的普遍施行對(duì)我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革是一個(gè)促進(jìn)，國(guó)有企業(yè)在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，就有了一個(gè)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)，這與以前企業(yè)的經(jīng)營(yíng)好壞由上級(jí)部門進(jìn)行評(píng)定是前進(jìn)了一大步。 無(wú)論從我國(guó)的政治制度，還是經(jīng)濟(jì)制度，以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)的歷史和現(xiàn)狀，國(guó)有企業(yè)具有生命力是一個(gè)不容否定的事實(shí)，只是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一過(guò)程中，一者經(jīng)營(yíng)者不能適應(yīng)這樣一個(gè)轉(zhuǎn)變，二者由于改革思路不清晰，法規(guī)不明確，給少數(shù)經(jīng)營(yíng)者中飽私囊提供了條件。另外，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的行政化和統(tǒng)一化也是其改革的一個(gè)中心環(huán)節(jié)，市場(chǎng)是一個(gè)多元化的環(huán)境，完全一樣的經(jīng)營(yíng)方式以及以行政命令為主的經(jīng)營(yíng)方式都會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題和無(wú)效率。一者規(guī)范國(guó)有企業(yè)和政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理，二者加入民營(yíng)的成份。國(guó)有企業(yè)的活力是不容置疑的。而這一目標(biāo)的達(dá)到，國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)必須是完整的，競(jìng)爭(zhēng)必須是公平的，如果國(guó)有企業(yè)仍置身于政府的權(quán)力保護(hù)之下，或是處于行政壟斷之中，國(guó)有企業(yè)的改革必將受到阻礙，國(guó)有企業(yè)面對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)必將無(wú)所適從，競(jìng)爭(zhēng)的危機(jī)及被外國(guó)企業(yè)和跨國(guó)公司所壟斷的情況也將會(huì)出現(xiàn)，這是我們開(kāi)放和加入WTO所不愿看到的，但這種情況并不是不存在。這也是為什么我們要講，加入WTO是一個(gè)機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的情況。 WTO的加入，給我們?cè)O(shè)定了一個(gè)時(shí)間表，改革必須進(jìn)入一個(gè)快車道。平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境必須得以實(shí)現(xiàn)。這是我國(guó)在對(duì)應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)基本的方面，也是我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管要實(shí)現(xiàn)的一個(gè)基本目標(biāo)。 三、加入WTO后的市場(chǎng)監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)法的行政解釋 加入WTO之后，一個(gè)突出的問(wèn)題就是政府在經(jīng)濟(jì)生活中的如何發(fā)揮作用。WTO的市場(chǎng)基礎(chǔ)在很大程度上說(shuō)明了WTO的目的是限制經(jīng)濟(jì)生活中政府的作用，發(fā)揮市場(chǎng)的作用。對(duì)于政府在市場(chǎng)中作用需要討論課題很多，這里只就經(jīng)濟(jì)法的行政解釋作一討論。 （一）改革的變動(dòng)性與行政解釋的重要性。市場(chǎng)化是個(gè)十分復(fù)雜的過(guò)程，從西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上來(lái)看，它是經(jīng)歷了幾百年的過(guò)程，在這一過(guò)程中，它的法律規(guī)則得到不斷地發(fā)展，市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)從自由競(jìng)爭(zhēng)到壟斷競(jìng)爭(zhēng)，從自由資本主義到壟斷資本主義，從自由放任到政府管制，再到新的自由經(jīng)濟(jì)，從市場(chǎng)混亂到自律制度的建立，這一系列過(guò)程都是市場(chǎng)本身發(fā)展的結(jié)果。而我們的改革，則不相同，一是我們是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過(guò)來(lái)的，市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)的運(yùn)作方式、都有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩；二是我們的市場(chǎng)起點(diǎn)低，它的行為的規(guī)范性、自律性都存在著問(wèn)題。在這一時(shí)期，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)性和不確定性，法律對(duì)于社會(huì)整個(gè)結(jié)構(gòu)的規(guī)定不可能十分明確。法律的不明確又往往會(huì)對(duì)市場(chǎng)的不規(guī)范、權(quán)力的濫用大開(kāi)方便之門。這就是政府管理在這一轉(zhuǎn)變時(shí)期存在著的一對(duì)矛盾，這個(gè)矛盾表現(xiàn)在法律上就是法律的行政解釋的問(wèn)題。 （二）經(jīng)濟(jì)法的行政解釋。在現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)法律的原則性規(guī)定是大量的，是一種普遍現(xiàn)象，這是其一；二是法律規(guī)則相對(duì)于現(xiàn)實(shí)生活，它的規(guī)定也是需要解釋的；三是在現(xiàn)階段，政府在經(jīng)濟(jì)生活中具有非常重要的地位，在形成的法律關(guān)系中，如《證券法》，大量的是政府管理機(jī)關(guān)與市場(chǎng)主體的關(guān)系，尚未形成以民事制約和民事關(guān)系為主體的市場(chǎng)關(guān)系，市場(chǎng)的規(guī)范化主要是靠政府的行為來(lái)進(jìn)行的，來(lái)源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府的巨大影響力和市場(chǎng)關(guān)系的低起點(diǎn)，使得以民事關(guān)系為主體來(lái)構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚存在著相當(dāng)大的困難，這就需要政府在經(jīng)濟(jì)生活中，甚至在整個(gè)社會(huì)生活中發(fā)揮相當(dāng)重要的作用。 在這種前提下，將政府在市場(chǎng)中的行為納入到法律的規(guī)范中，就非常必要。而法律規(guī)定在這個(gè)問(wèn)題上，存在著兩個(gè)方面的特征，一是法律存在著不完整的地方，這我們?cè)谏厦嬉呀?jīng)講過(guò)，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)正處于變動(dòng)之時(shí)，一些基本關(guān)系尚不明確，如政府在市場(chǎng)中的定位等；二是法律規(guī)定大量是政府的管理規(guī)定，而這些規(guī)定由于經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)性和法律本身的不完善和法律本身規(guī)定的局限性，它不可能進(jìn)行十分詳細(xì)的規(guī)定，而需要行政機(jī)關(guān)在行使管理權(quán)力的過(guò)程中，根據(jù)具體情況進(jìn)行解釋，制定針對(duì)具體情況執(zhí)行其職能的規(guī)則。 在行政管理機(jī)關(guān)職能的行使中，有一個(gè)重要的環(huán)節(jié)是將法律規(guī)則解釋成行政命令的過(guò)程，這就是行政解釋的主要特點(diǎn)。正是行政管理職能的特點(diǎn)，行政解釋具有這樣幾個(gè)要求：一是明確性，也就是要具有命令的特點(diǎn)，可以據(jù)此給各級(jí)行政管理機(jī)關(guān)的行動(dòng)提供直接的依據(jù)；二是準(zhǔn)確性，也就是它必須是一種解釋，是與法律相一致的，如果它的解釋與法律產(chǎn)生沖突，就喪失了它解釋的功能；三是它與其他行政解釋要一致，行為的一致性是現(xiàn)代法治的一個(gè)基本觀念，禁止歧視是基本原則。在行政機(jī)關(guān)的各種解釋中，要有一個(gè)互相銜接的問(wèn)題。這是行政解釋的一個(gè)基本要求。 （三）經(jīng)濟(jì)法行政解釋中的問(wèn)題。在我們的行政解釋中，存在著一系列的問(wèn)題。 首先，是解釋方式存在著一定的問(wèn)題。到目前為止，行政解釋都是就某法進(jìn)行解釋，而沒(méi)有就某一條款進(jìn)行的解釋。這在法律不完善的情況下是合理的。但是，在市場(chǎng)法律不斷完善，在制定了《立法法》對(duì)法律權(quán)限進(jìn)行規(guī)定的情況下，這種解釋方法就會(huì)存在問(wèn)題。 根據(jù)某一法律的解釋就必須與所依據(jù)的法律的所有條款都相一致，這對(duì)于解釋規(guī)則中的一些不明確的條款的再解釋就存在著問(wèn)題。而如果是對(duì)于某一法律條款的解釋，那么在執(zhí)行中對(duì)它的解釋的精確性就明確的多了。這對(duì)于規(guī)范政府權(quán)利和使中央政府政策的順利下達(dá)是有好處的，否則，作為一種對(duì)整體法律的解釋，就有可能在執(zhí)行中使法律本身的規(guī)則被解釋的規(guī)則所代替，這與法律解釋的目的不一致。在我國(guó)的實(shí)際生活中，解釋規(guī)則在實(shí)踐生活中的重要性要超過(guò)被解釋的法律，這種現(xiàn)象在相當(dāng)大程度上是由于這種解釋方式造成的。這就會(huì)為地方保護(hù)勢(shì)力、地區(qū)封鎖利用解釋規(guī)則中對(duì)某些條款再行擴(kuò)充解釋，來(lái)代替原有的法律，從而在一定程度上可能為非法行為提供合法性依據(jù)。這也在相當(dāng)大程度上使原有的法律喪失其應(yīng)有的作用。我國(guó)原有的情況是制定一部法律，就形成相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，也屬于這樣一種解釋方法，這在相當(dāng)大程度上使細(xì)則的規(guī)則效力代替了法律本身的效力，這種規(guī)定的方法的不足已逐漸為我們所認(rèn)識(shí)。解釋方法的規(guī)范化和精確化是解釋忠實(shí)于原法的一個(gè)要求。 現(xiàn)在我們還缺少對(duì)抽象行政行為的司法訴訟程序，在我們對(duì)這一方面的制度完善之后，這樣一種針對(duì)某一規(guī)則的行政解釋方法在提供其合法性的依據(jù)就容易的多了。否則，要證明它符合該法的每一個(gè)條款就不那么容易了。應(yīng)該看到，行政解釋并不是最終的解釋，它的最終的效力還是要取決于立法審查（和司法審查），雖然我們?cè)谶@一方面的規(guī)定并不完善，但是，就規(guī)范行政管理和法治化的要求上看，解釋的精確化、規(guī)范化是必須的。 其次，行政解釋在現(xiàn)有的法律制度中確實(shí)會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，最為明顯的是一些地方保護(hù)主義就是依據(jù)一些行政法規(guī)則進(jìn)行的，對(duì)于這一部分的規(guī)定，我們現(xiàn)在主要采取的是行政機(jī)關(guān)自我審查的方式，也就是由上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)定進(jìn)行審查。這種方式與行政權(quán)力比其他方式的權(quán)力相對(duì)要大是分不開(kāi)的，但是如果與司法訴訟的方式結(jié)合起來(lái)，將對(duì)那些諸如地方保護(hù)主義、地區(qū)封鎖等行政權(quán)力濫用提供一個(gè)更有效、更為直接的監(jiān)督。這在我們的法制建設(shè)中是值得考慮的一個(gè)思路，也是更好地轉(zhuǎn)變政府職能的一個(gè)有效監(jiān)督機(jī)制。 改革的漸進(jìn)性，使得相當(dāng)一部分的規(guī)定會(huì)出現(xiàn)矛盾的狀況，這和法律或是規(guī)則的整體性的要求是不相符合的，這也就是我們法治中存在的基本問(wèn)題之一�；ハ嗝艿恼弑仨毻ㄟ^(guò)具有整體性法律才能克服它可能帶來(lái)的前后不一致。而行政機(jī)關(guān)由于它的具體的執(zhí)行性和經(jīng)濟(jì)生活的管理性特征，要求它本身來(lái)實(shí)現(xiàn)整體性和前后的一致是存在著問(wèn)題，它的職能要求它的管理要具即時(shí)性，而整體性的考察則會(huì)使其喪失即時(shí)性。因此，行政解釋具備明確性，便于實(shí)際操作和貫徹執(zhí)行。另外，目前我們的立法機(jī)關(guān)的審查有三個(gè)方面的不足，一是缺少程序性規(guī)定，二是不能與訴訟相結(jié)合，不能及時(shí)糾正訴訟中發(fā)現(xiàn)的法律上的不一致，三是缺少專門的審查機(jī)關(guān)，不符合法律審查所要求的專業(yè)性和獨(dú)立性。 第三，在現(xiàn)階段，我們并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)于抽象的行政行為的訴訟機(jī)制，這是有其考慮的。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)的法律權(quán)限以及它的實(shí)際影響力都是十分巨大的。這是由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的管理主要是通過(guò)行政的方法進(jìn)行著的。正是由于行政管理機(jī)關(guān)的實(shí)際影響力，對(duì)于它的抽象行政行為的訴訟機(jī)制的建立也會(huì)使提出方處于弱者的地位，與行政機(jī)關(guān)對(duì)簿公堂常常是得不償失。而且，行政機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中，由于政策的變動(dòng)性，行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，其前后矛盾也是不可避免的，這也就是我們?cè)谇懊嫠v的，漸進(jìn)性改革與法治的理念是存在著一定的矛盾的。法律機(jī)制的引進(jìn)，會(huì)產(chǎn)生許多不必要的、也是沒(méi)有辦法解決的訴訟，這應(yīng)該是我們不引入司法方法的最為重要的考慮。另一方面，我們也應(yīng)該看到，由于行政管理機(jī)關(guān)的實(shí)際影響力很大，行政機(jī)關(guān)在一定程度上是擔(dān)當(dāng)著執(zhí)法者的角色。在行政管理中，主要的方法有兩種，一是大檢查，二是舉報(bào)和投訴。這種方法在法律審查上具有一定的局限性，它不可能發(fā)現(xiàn)和糾正所有的法規(guī)不一致。 在目前這種情況下，對(duì)于這樣一部分規(guī)則爭(zhēng)議的解決，是可以在行政機(jī)關(guān)中設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的部門，來(lái)專門處理有關(guān)的規(guī)則的爭(zhēng)議，這對(duì)于完善職能部門和發(fā)揮其執(zhí)法功能是有好處的。就目前而言，這兩種職能在行政機(jī)關(guān)是不分離的，這兩個(gè)部門是否進(jìn)行分離是我們應(yīng)該考慮的。另外，關(guān)于現(xiàn)階段對(duì)于抽象的行政行為進(jìn)行審查這一問(wèn)題，是否由行政機(jī)關(guān)自身具有這一方面的功能，設(shè)立相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)，也就是由本身或是由上一級(jí)的行政機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行對(duì)自身規(guī)則的審查，這一思路也是可以進(jìn)行考慮的。 （四）行政解釋規(guī)范化。行政解釋的規(guī)范化是規(guī)范行政行為，盡最大可能明確政府的權(quán)限與市場(chǎng)的關(guān)系。政府的權(quán)力可以講是一種國(guó)家壟斷的權(quán)力，它在經(jīng)濟(jì)生活中沒(méi)有制約地存在是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的一種破壞。這在完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家是如此，在我們市場(chǎng)化程度不高，市場(chǎng)起點(diǎn)較低的國(guó)家更是如此。發(fā)揮市場(chǎng)的作用，一個(gè)重要的前提是規(guī)范行政權(quán)力在市場(chǎng)中的作用，避免權(quán)力與利益的置換。這種置換是改革開(kāi)放以來(lái)出現(xiàn)大量的經(jīng)濟(jì)腐敗的一個(gè)根本原因。行政管理職能的行使要在法律的規(guī)范下進(jìn)行，這是我們?cè)凇坝蟹ǹ梢馈边@一環(huán)節(jié)需要解決的問(wèn)題，特別是政府與市場(chǎng)關(guān)系的總的界定，這是一個(gè)重要的問(wèn)題。另外，行政管理職能的行使是依據(jù)它自身的內(nèi)部規(guī)定來(lái)進(jìn)行的，在我們的法律體系中，這一部分也是法律淵源，因此，這一部分也必須符合法律的整體性、明確性和一致性等特征。這就是要求行政解釋具有規(guī)范化的特征。 法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)使得社會(huì)生活建立在規(guī)則的基礎(chǔ)上，這是社會(huì)現(xiàn)代化的一個(gè)基本特征，也是我們社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的標(biāo)志。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在相當(dāng)大程度上是建立在行政解釋規(guī)范化的基礎(chǔ)之上的，這也是市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)范化的基礎(chǔ)。 桁 林
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