美國《金融服務現(xiàn)代化法案》對我國國有商業(yè)銀行的借鑒與啟示

美國《金融服務現(xiàn)代化法案》對我國國有商業(yè)銀行的借鑒與啟示　【內容提要】適應金融國際化和防范金融風險的需要，我國的金融體制應繼續(xù)進行改革。借鑒他國的成功經驗，結合我國實際，國有商業(yè)銀行從分業(yè)經營走向混業(yè)經營不可避免。經營范圍的變化并不代表經營機制的轉換。只有轉換經營機制，進行產權制度的徹底改革，方能達到改革目標。
【關  鍵  詞】美國《金融服務現(xiàn)代化法案》/商業(yè)銀行/混業(yè)經營/借鑒與啟示
　　1999年11月4日，美國參眾兩院分別以壓倒性多數(shù)票通過了《金融服務現(xiàn)代化法案》的最后文本[1]（第7版）。同月12日克林頓總統(tǒng)簽署了這部法案。該法案取消了20世紀30年代大蕭條時期出臺的旨在限制商業(yè)銀行、證券公司和保險公司混業(yè)經營的法律，即格拉斯—斯蒂格爾法(Glass-steagall  Act)，從而使美國金融業(yè)跨入了一個嶄新時代。該法案的最終通過，將為商業(yè)銀行、證券公司和保險公司的大融合鋪平道路，使美國的公司在全球金融市場中具有更強的競爭力，有助于美國的金融服務系統(tǒng)推動美國經濟邁入21世紀，為延續(xù)美國歷史上和平時期的經濟增長創(chuàng)造條件。美國是世界上最大的發(fā)達國家，中國是世界上最大的發(fā)展中國家，美國金融立法的重大變化必將對我國金融業(yè)特別是國有商業(yè)銀行的發(fā)展產生重大影響，值得認真研究。
　　一、美國商業(yè)銀行經營范圍的簡要回顧
　　自美國獨立戰(zhàn)爭到20世紀30年代的近100年間，美國的金融業(yè)一直實行自由銀行制度，混業(yè)經營。雖然聯(lián)邦政府開始管理金融事務，但銀行的市場準入和業(yè)務范圍仍然相當寬松；同時，證券業(yè)已成長起來，其交投異�；钴S。美國這段時期的金融業(yè)混業(yè)經營，極大地促進了經濟的發(fā)展。
　　1929年美國紐約股市崩潰，造成大批商業(yè)銀行破產。1930年美國議會成立了銀行調查委員會，對商業(yè)銀行同時經營證券業(yè)務和保險業(yè)務的情況進行調查。經調查，該委員會認為，商業(yè)銀行經營證券業(yè)務和保險業(yè)務，不僅造成短期負債與長期資產（股票、債券等）之間嚴重失衡，而且刺激商業(yè)銀行在證券市場的大規(guī)模投資沖動，從而影響了商業(yè)銀行經營的穩(wěn)定性，對存款人存在嚴重損害，因此不宜混業(yè)經營。1933年美國頒布了《格拉斯—斯蒂格爾法》，把商業(yè)銀行業(yè)務與證券業(yè)務、保險業(yè)務區(qū)別開來，實行分業(yè)經營，商業(yè)銀行不得經營證券業(yè)務，不得為自身投資而購買股票，購買公司債券也有嚴格限制。
　　隨著自20世紀80年代以來席卷全球的金融自由化浪潮和美國金融業(yè)在國際市場競爭能力的下降，美國金融監(jiān)督當局采取了一些寬松措施，以提高美國銀行的競爭力。如1980年美國國會批準了《放松存款機構管理和貨幣管制法》，1982年施行的《加恩—圣日曼法》等一些法律，改變了原有的金融監(jiān)管框架，賦予了商業(yè)銀行較大的經營范圍和空間。再如1987年美國聯(lián)邦儲備銀行允許銀行控股公司可以包銷地方債券、商業(yè)票據(jù)和抵押證券；美聯(lián)儲于1989年1月又批準了花旗銀行、大通銀行、摩根銀行、銀行家信托公司、太平洋安全銀行等5家銀行的申請，允許它們包銷企業(yè)債券，逐步考慮放開不許銀行包銷企業(yè)股票的限制。然而美國80年代以來的金融改革對各類金融機構來說是不平衡的。美國金融監(jiān)管當局放松了對非銀行金融機構的限制，允許它們經營商業(yè)銀行的傳統(tǒng)業(yè)務，甚至允許美國的某些工商企業(yè)通過兼并非銀行金融機構開展廣泛的金融業(yè)務，而商業(yè)銀行仍然受到分業(yè)經營的限制。
　　90年代，全球經濟一體化和金融國際化的步伐進一步加快，歷來對商業(yè)銀行經營范圍限制較少的西歐銀行業(yè)務的綜合化全能化趨勢繼續(xù)發(fā)展。由于這些銀行可以廣泛經營商業(yè)銀行業(yè)務、證券業(yè)務和保險業(yè)務，逐漸在國際金融市場的競爭中體現(xiàn)出多元化經營的明顯優(yōu)勢，如德國的商業(yè)銀行可以從事全面的金融業(yè)務。據(jù)統(tǒng)計，在80年代初，德國最大的商業(yè)銀行——德意志銀行的證券業(yè)務已達300多億馬克，成為德國最大的證券交易商。英國經過1986年的倫敦“大爆炸”，傳統(tǒng)金融業(yè)的分業(yè)經營格局發(fā)生了重大變化，商業(yè)銀行開始涉足證券業(yè)務，證券資產在其總資產中的比重迅速上升。仿照分業(yè)經營而構建的日本金融體制也逐步放松了限制商業(yè)銀行經營非銀行金融業(yè)務的限制。
　　美國《金融服務現(xiàn)代化法案》共7章219條，分別為促進證券公司和保險公司之間的聯(lián)營、功能性監(jiān)管、保險、單一儲貸協(xié)會控股公司、隱私、聯(lián)邦住宅系統(tǒng)現(xiàn)代化和其他條款。這部法案體系龐大，對銀行、證券和保險在內的金融活動進行了規(guī)范，在實體權利和程度方面的操作規(guī)范作了明確規(guī)定。美國《金融服務現(xiàn)代法案》施行的直接效果，將掀起新一輪金融業(yè)的合并浪潮。屆時各大銀行將建立“金融超級市場”，客戶在同一營業(yè)場所可以得到各項服務。如以前客戶須到甲商業(yè)銀行辦理存款業(yè)務，到乙證券公司買賣股票，到丙保險公司投保財產險。而不久將來，只要客戶愿意，所有金融服務均可在一家“金融超市”中辦妥，不需客戶來回奔波。
　　二、我國國有商業(yè)銀行在分業(yè)經營中存在的突出問題
　　在我國，分業(yè)經營對商業(yè)銀行、證券公司和保險公司的發(fā)展有較大制約作用。經過幾年的實踐與摸索，1999年國家已開始逐步放松對保險業(yè)和證券業(yè)經營范圍的限制，但對商業(yè)銀行的限制仍然沒有改變。
　　自1995年7月1日開始施行的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（以下簡稱《商業(yè)銀行法》）第三條對商業(yè)銀行可以經營的范圍進行了明確規(guī)定。該法第四十三條規(guī)定：商業(yè)銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和股票業(yè)務，不得投資于非自用不動產。商業(yè)銀行在中華人民共和國境內不得向非銀行金融機構和企業(yè)投資�！�…《商業(yè)銀行法》實施后，對規(guī)范商業(yè)銀行的經營管理行為，加強監(jiān)督管理，的確起到了相當大的作用。但是，商業(yè)銀行的信貸資產質量低下是其經營中存在的不可忽視的突出問題。
　　造成信貸資產質量低下的原因不外乎內部原因和外部原因，外部原因也有多個方面，在這里只談談外部原因的某些方面。貸款業(yè)務是我國商業(yè)銀行的主要業(yè)務，它既是經濟發(fā)展的推進器，又是商業(yè)銀行收入的主要來源。在對某銀行自1979年至1989年期間的資產業(yè)務的統(tǒng)計中發(fā)現(xiàn)，信貸資產占比高達85%。為保證銀行貸款能按期如數(shù)收回，都要求提供相應的擔保。在各種擔保方式中，抵押是使用頻率最高的。在對某銀行的調查中發(fā)現(xiàn)，抵押貸款占有全部貸款的比例達80%。抵押貸款到期，借款人不能償還貸款本息，根據(jù)合同約定，以抵押物折價或者以拍賣、變賣該抵押物所得價款受償。按照我國《擔保法》第三十四條規(guī)定，可以充當?shù)盅何锏呢敭a有：（一）抵押人所有的房屋和其他地上定著物；（二）抵押人所有的機器、交通運輸工具和其他財產；（三）抵押人依法有權處分的國有土地使用權、房屋和其他地上定著物；（四）抵押人依法有權處分的國有的機器、交通運輸工具和其他財產；（五）抵押人依法承包并經發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權；（六）依法可以抵押的其他財產。從另一個角度來講，抵押貸款的債務人到期不能償還貸款本息時，只能以上述之一或全部財產折價或拍賣、變賣來清償。目前，銀行依法收貸所收到的物資主要集中在土地、車輛、房屋上。據(jù)對某銀行抵押貸款統(tǒng)計，用土地使用權抵押的貸款占貸款總數(shù)的38.5%，用車輛抵押的占比例為13.5%，用房屋抵押的占比為38%，用其他財產抵押的占10%。一般來說，銀企雙方協(xié)商以抵押物折價來償還貸款的可能性不大，因為雙方在折價上的分歧較大；大多數(shù)情況是訴諸法院來解決的。目前，我國的拍賣市場不規(guī)范、不發(fā)達，拍賣成本高，期限長，致使對抵押物的處置，也很少采用此種方式。法院判決書有的以將抵押物直接抵償給銀行的方式來解決這個問題。銀行通過有關部門將抵押物過戶后，因無相應市場進行轉讓、變現(xiàn)，使這些東西長期滯留手中。據(jù)對某銀行調查得知，從1993年1月至1998年底，共有7034.5萬元抵貸財產滯留手中，這筆財產占該銀行全部資產的38.75%。這種情況不改變，長此下去，銀行將變成房地產商和汽車銷售商等。從對某銀行勝訴執(zhí)行情況來看，已執(zhí)行的標的額占全部申請執(zhí)行標的額比例僅為23.89%，其中已執(zhí)行回來的貨幣占全部申請執(zhí)行標的額的比例不足10%，其余執(zhí)行回來的全部為物資。從這個統(tǒng)計結果看，法院判決書、調解書生效后的執(zhí)行率低，且執(zhí)行回來的大部分為非貨幣財產，如房地產、荒山、荒灘、車輛等財產的使用權或所有權。收回這些非貨幣財產，銀行也是不得已而為之。因為相當部分借款企業(yè)無其它財產可供執(zhí)行。至此，大家都抱著一種想法“有財產比沒有好”。如銀行拒絕接收這些財產，可能一無所獲。另外，在收回這些財產抵償銀行貸款本息時，要經過評估機構評估。有時因評估行為不規(guī)范，往往造成高估，使銀行收回這些財產時，又損失一大塊。存款對銀行來說，是一種“硬約束”，存款到期非清償不可；貸款對借款來說，是一種“款約束”，到期不能全部或部分收回時，銀行無能為力，只能讓其損失，或收回一些“破銅爛鐵”或其他一些很難變現(xiàn)的財產。
　　從對某銀行自1993-1996年期間從事貸款業(yè)務的情況來看，從事這項業(yè)務基本上是虧損的。這種情況在我國的中西部地區(qū)帶有一定普遍性。造成虧損的原因主要有三個方面：一是資本市場、商品市場不發(fā)達，銀行依法收回的股票、債券、房地產、車輛等財產不能通過市場轉讓而變現(xiàn)，銀行的信貸資金沉淀為物資，“活錢”變成“死錢”。二是《擔保法》所規(guī)定的可以抵押、質押的財產范圍過窄和處置抵押物、質物的環(huán)節(jié)多，造成實現(xiàn)抵押權的費用大，周期長。尤其是對抵押物、質物的所有權的規(guī)定，不利于市場流通和督促債務人、擔保人履行義務。三是分業(yè)經營的規(guī)定捆住了商業(yè)銀行的手腳，限制了商業(yè)銀行在市場經濟大潮中施展“拳腳”的空間。一旦法院將抵押物、質物拍賣或變賣成貨幣形式償還貸款本息的努力失敗，銀行只有接受這些非貨幣財產，并到有關部門辦理產權交易、登記過戶手續(xù)，而成為這些財產的所有權人或股東。雖然出現(xiàn)這些情況不是商業(yè)銀行主動為之，但事實上商業(yè)銀行已涉足股票市場、債券市場、房地產市場、汽車交易市場等。我國《商業(yè)銀行法》對商業(yè)銀行從事信托投資和股票業(yè)務，投資于非自用不動產有禁止性規(guī)定，但在現(xiàn)實經濟生活中，商業(yè)銀行卻實實在在地不得已地在從事這方面的業(yè)務。或者想方設法地但風險很大地從事這方面的業(yè)務。對此，商業(yè)銀行進退兩難。
　　三、《金融服務現(xiàn)代化法案》對我國國有商業(yè)銀行的借鑒與啟示
　　1.從世界上市場經濟發(fā)達國家的金融業(yè)的發(fā)展，尤其是德國全能銀行的發(fā)展情況來看，混業(yè)經營并不必然導致金融業(yè)的不穩(wěn)定和金融風險的加大。隨著我國市場經濟體制的不斷健全與完善，分業(yè)經營將向混業(yè)經營轉變。
　　我國目前實行分業(yè)經營，其目的在于控制風險，便于監(jiān)管，抑制商業(yè)銀行的不規(guī)范行為，但同時產生了條塊分割、金融市場不統(tǒng)一、商業(yè)銀行經營方式單一、不靈活、風險高度集中等弊端。分業(yè)經營制度，英美為典型代表。該制度的理論基礎為早期的銀行經營理論“商業(yè)性放貸理論”（真實票據(jù)論）[2]（第93頁）。該理論認為，商業(yè)銀行的負債多為活期存款，流動性要求高，因此商業(yè)銀行的資產業(yè)業(yè)應集中于短期自償性貸款，且貸款應以真實交易為基礎，以真實的商務票據(jù)作抵押，以保證貸款的安全。據(jù)此理論，商業(yè)銀行不宜發(fā)放長期貸款、消費貸款，更不能將銀行資金用于債券、股票及實物資產等高風險、低流動性的投資。英美實行分業(yè)經營是有其經濟基礎的。英美較早發(fā)生工業(yè)革命，資本原始積累比較充分。尤其是英國，壟斷資本長期處于世界壟斷地位，工商業(yè)擁有巨額利潤和資本積累，因而其經營活動不必借助銀行的長期資金支持。而美國經過兩次世界大戰(zhàn)，國民經濟得到超常發(fā)展，成為戰(zhàn)后頭號經濟強國，企業(yè)積累了雄厚資本，其工商企業(yè)自有資本占資本總來源的比重一直保持在40%以上；加之其國內資本市場較發(fā)達，其企業(yè)外部融資也較容易，故企業(yè)對商業(yè)銀行依賴較小。但是，導致美國實行分業(yè)經營的直接原因是1929-1933年的大危機。
　　分業(yè)經營制度，其優(yōu)點在于：(1)有利于政府和中央銀行根據(jù)具體情況分別調控和管理金融活動；(2)禁止商業(yè)銀行從事證券經營與投資，防止銀行以客戶的存款投資于證券，獲利歸己，風險或損失留歸客戶或轉嫁給其他機構；同時可以避免證券市場和企業(yè)的經營風險對銀行產生沖擊，加大了商業(yè)銀行的風險，產生金融危機的“多米諾骨牌效應”；(3)對銀行壟斷集團的形成與發(fā)展具有一定的抑制作用，有利于自由競爭局面的維持。其缺陷表現(xiàn)在：(1)限制了商業(yè)銀行的發(fā)展壯大，削弱了本國商業(yè)銀行的國際競爭能力；(2)使商業(yè)銀行缺乏資產經營的靈活性及內部損益互補的機制，資產單一化致使風險高度集中；(3)不能提供全面金融服務，不利于密切銀企關系，不利國家整體經濟實力的增強。
　　德國實行混業(yè)經營，其主要原因是德國的工業(yè)化起步較晚，程度較低，加之戰(zhàn)爭對經濟的毀滅性破壞，企業(yè)的資本積累極其有限，資本市場不發(fā)達，無法與英美等國相比，工商企業(yè)的資金需求高度依賴于銀行也沒有足夠證據(jù)證明前幾年金融秩序的混亂是由于銀行經營了證券、投資業(yè)務，且我國加入WTO后將迫使國有商業(yè)銀行混業(yè)經營。這就從客觀上要求銀行提供全方位、多樣化的金融服務，允許商業(yè)銀行以證券形式對企業(yè)進行長期投資和融資，以此形成了以銀行為核心的實力雄厚的資本集團。其優(yōu)勢體現(xiàn)在：(1)全面的業(yè)務范圍給商業(yè)銀行的發(fā)展提供了廣闊空間，拓寬了業(yè)務收入來源，增加了經營上的靈活性與主動性；(2)較之分業(yè)經營而言使商業(yè)銀行具有較大的整體穩(wěn)定性；(3)可對企業(yè)提供全方位的金融服務，既利于銀企的發(fā)展，又密切了彼此之間的關系；(4)有利于動員社會儲蓄，并使儲蓄向投資轉化。
　　分業(yè)經營與混業(yè)經營制度的各自優(yōu)勢正是對方的劣勢，兩者存在互補性。隨著世界經濟一體化和金融全球化的加快，分業(yè)經營正向混業(yè)經營發(fā)展。20世紀70年代，愛德華·肖與羅納德·麥金農提出了金融深化理論，提出了銀行綜合經營、鼓勵競爭的改革方案。這一方案對各國的金融改革都產生了影響。近年來，有些國家提出了“一步銀行”的構想，即銀行向客戶提供盡可能全面的服務，形成了一股世界范圍內的全能化浪潮。美國此次出臺的《金融服務現(xiàn)代化法案》就是這種轉變的一個典型代表。
　　我國目前經濟發(fā)展水平較低，工業(yè)化程度不高，企業(yè)資本的自我積累極其有限，且資本市場不發(fā)達，工商企業(yè)的資金需求高度依賴于銀行。這些情況決定了我國目前實行分業(yè)經營制度只是暫時的，其發(fā)展方向是混業(yè)經營制度。
　　2.加快國有商業(yè)銀行股份制改造的步伐，壯大國有商業(yè)銀行的實力，轉換內部經營機構，迎接世界經濟的挑戰(zhàn)。
　　鑒于我國傳統(tǒng)經濟的弊端，自1978年開始我國對經濟體制進行了重大改革。改革是首先從農村開始的，1978年下半年實行了以土地使用權與土地所有權相分離為特征的家庭聯(lián)產承包責任制。1979年和1980年開始對國有工業(yè)企業(yè)實行利潤留成和利改稅等以放權讓利為核心的改革措施。為適應經濟體制改革的需要，我國自80年代初開始逐步對傳統(tǒng)的金融體制進行了改革：一是進行金融組織創(chuàng)新，組建新的金融機構，實現(xiàn)金融機構的多元化。如1979年2月恢復了中國農業(yè)銀行的建制，1979年3月決定將中國銀行從中國人民銀行分設出來，1979年8月決定將長期隸屬于財政部的中國人民建設銀行改為國務院直屬機構，1984年決定中國人民銀行專門行使中央銀行的職能，同時成立中國工商銀行。1979年還決定恢復中國人民保險公司的國內保險業(yè)務，還批準成立了中國國際信托投資公司等非銀行金融機構。二是改革傳統(tǒng)的信貸資金供給制的管理體制，擴大專業(yè)銀行的經營自主權；三是改革政策性金融與商業(yè)性金融混業(yè)經營局面，成立了國家政策性銀行（中國農業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行、國家開發(fā)銀行）；四是為了防范和化解金融風險，依法處置國有商業(yè)銀行的不良資產，加強對國有商業(yè)銀行經營情況的考核，國家組建了中國華融資產管理公司、中國長城資產管理公司、中國東方資產管理公司和中國信達資產管理公司，分別收購、管理、處置從中國工商銀行、中國農業(yè)銀行、中國銀行和中國建設銀行剝離的不良資產，以最大限度保全資產、減少損失。
　　隨著金融體制改革的不斷深化，產權制度改革這個即繞不開也不得不解決的“硬骨頭”日益凸現(xiàn)。為解決國有商業(yè)銀行的部分不良資產，國家成立了資產管理公司，其目的和出發(fā)點是好的。但有幾個問題無法解決：一是資產管理公司的法律地位不明。雖然國家有關部門賦予它們很大的經營權利，但由于缺乏法律支持，其權益沒有法律保障。二是金融市場不健全、不發(fā)達，資產公司無用武之地。三是國家有關部門規(guī)定，資產管理公司剝離的資產以2700億元為限，但這只占各國有商業(yè)銀行不良資產的一小部分，如何化解國有商業(yè)銀行剩余的不良資產，國家沒有相應措施，國家立法缺少支持，國有商業(yè)銀行對此也無計可施。四是將國有商業(yè)銀行的不良資產劃轉到資產公司將誘發(fā)極大的道德風險。
　　我國金融體制改革，應標本兼治，而這個“本”就是產權制度。因此，筆者可以肯定地說，如果不對我國的國有商業(yè)銀行進行股份制改造，是難以達到改革目的的。值得欣慰的是，中國共產黨十五屆四中全會通過了國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定，創(chuàng)造性地提出了國有經濟控制力的概念。這將為加快對國有商業(yè)銀行的股份制改造起到指南針的作用。此外，要改革金融監(jiān)管體制，改善金融監(jiān)管的手段與方法，以適應分業(yè)經營向混業(yè)經營的轉變。
【參考文獻】
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