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在我國確立罷工權(quán)的探討
在我國確立罷工權(quán)的探討 [內(nèi)容提要]罷工權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)下勞動(dòng)者的基本權(quán)利,也是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍承認(rèn)的公民權(quán)利。這一權(quán)利對于平衡和協(xié)調(diào)勞資關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展具有積極的意義。但法律所保障之罷工,是合法罷工。經(jīng)濟(jì)體制改革以來,我國企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系的市場化、契約化、多元化趨勢逐漸增強(qiáng),勞動(dòng)爭議尤其是罷工事件的發(fā)生大量增加。本文通過對罷工現(xiàn)象的分析,認(rèn)為有必要在法律中確認(rèn)勞動(dòng)者享有罷工權(quán),同時(shí)完善保護(hù)合法罷工和限制、取締非法罷工的規(guī)定,設(shè)立專門的實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理罷工案件,將罷工現(xiàn)象納入法制軌道,并且提出了實(shí)施罷工立法的方案。
[關(guān)鍵詞] 勞資矛盾 集體爭議 勞工權(quán)利 罷工權(quán) 規(guī)范
由于勞資矛盾激化和勞工權(quán)益的被侵害,我國目前的集體爭議和罷工事件有不斷上升的趨勢。我國現(xiàn)行法律并未禁止罷工,但也沒有明確規(guī)定公民或勞動(dòng)者享有罷工權(quán)。這種狀況致使罷工的發(fā)生和處理都難以規(guī)范。面對日益突出的勞資沖突,目前亟需完善罷工權(quán)立法,適時(shí)明確地規(guī)定中國的勞動(dòng)者享有罷工權(quán),并規(guī)定合法罷工的要件。
一、罷工的概念
罷工是一個(gè)缺乏公認(rèn)內(nèi)涵的概念,一般認(rèn)為,廣義上罷工指相當(dāng)數(shù)量的勞動(dòng)者有組織地中止勞動(dòng)義務(wù)的行動(dòng),然而這個(gè)概念僅僅為罷工行動(dòng)的事實(shí)描述,難以成為罷工問題研究的基本范疇,因此需要進(jìn)一步區(qū)分為政治罷工與經(jīng)濟(jì)罷工:政治罷工通常指以特定政治主張實(shí)現(xiàn)為目的,針對國家機(jī)構(gòu)的有計(jì)劃中止工作的行為;相應(yīng)地,經(jīng)濟(jì)罷工,又稱狹義上罷工或勞動(dòng)法上罷工,通常是指“多數(shù)之被雇人,以勞動(dòng)條件之維持改善或其他經(jīng)濟(jì)利益之獲得為目的,協(xié)同的為勞動(dòng)之中止”。
二、確立罷工權(quán)的緊迫性
罷工權(quán),是勞動(dòng)基本權(quán)的基本構(gòu)成。勞動(dòng)者能否享有罷工權(quán),直接關(guān)系到勞動(dòng)基本權(quán)是否完整。關(guān)于中國的罷工權(quán)問題,由于涉及到中國的人權(quán)狀況評價(jià),又與工人隊(duì)伍的穩(wěn)定和社會(huì)安定直接相關(guān),因此歷來是中國勞動(dòng)法學(xué)研究中的一個(gè)敏感的問題,加之有關(guān)這一問題的文獻(xiàn)與資料也難以搜求,所以,國內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于中國罷工權(quán)的系統(tǒng)研究極為少見。
但中國在向市場經(jīng)濟(jì)過渡中,由于勞動(dòng)關(guān)系矛盾的尖銳和激化,包括罷工在內(nèi)的勞動(dòng)者的集體行動(dòng)愈來愈普遍,而中國的罷工立法又基本處于空白的狀態(tài),這使得罷工與罷工處理,處于一種無法可依的狀況中。隨著中國加入WTO,中國的勞資矛盾將更加突出,如何通過法制手段來規(guī)范和調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系,已成為中國市場經(jīng)濟(jì)改革的一個(gè)必須要完成的任務(wù)。而罷工權(quán)的立法,則是勞動(dòng)立法中無法回避的一個(gè)問題。
在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,罷工權(quán)的確立和實(shí)施,是勞動(dòng)者權(quán)益保障的一個(gè)重要內(nèi)容。罷工權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)下勞動(dòng)者的基本權(quán)利,是勞動(dòng)權(quán)的自然延伸。罷工權(quán)也是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍承認(rèn)的公民權(quán)利。這一權(quán)利對于平衡和協(xié)調(diào)勞資關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展具有積極的意義。因而,加快中國的罷工權(quán)立法的步伐,也是中國建設(shè)法制經(jīng)濟(jì)的急迫需要。
三、確立罷工權(quán)的可能性
承認(rèn)罷工權(quán),雖可能會(huì)給經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定帶來一些風(fēng)險(xiǎn),但這些都是局部的、微小的。它是推動(dòng)勞動(dòng)關(guān)系改善和發(fā)展過程中必須付出的代價(jià),是一種“必要的罪惡”,從某種意義上講,甚至可以起到一種“社會(huì)安全閥”的作用。而且,通過立法規(guī)范罷工權(quán)的行使,可以避免無序罷工所造成的不必要的損失�！拔覀儾豢赡芟T工,但可以通過罷工立法管理好罷工�！贝送�,罷工權(quán)的確立可以減少怠工這種現(xiàn)象的發(fā)生。怠工行為不但造成生產(chǎn)上的隱性損失,而且勞資雙方的尖銳矛盾暫時(shí)隱性化,并越積越深,蘊(yùn)藏著極大的危機(jī)。
從西方各國社會(huì)發(fā)展歷程來看,在經(jīng)濟(jì)變革和高速增長時(shí)期,罷工現(xiàn)象的相對增多是極為普遍的。而在我們這樣一個(gè)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制改革期的國家,就更不足為奇了。在西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷史上,也并沒有因?yàn)閷αT工權(quán)的承認(rèn)和保護(hù)而導(dǎo)致“罷工狂潮”的出現(xiàn),相反,經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展、勞資關(guān)系的緩和、工人工資收入的提高、休息時(shí)間的不斷增多、勞動(dòng)保險(xiǎn)福利待遇不斷改善無一不與罷工權(quán)的行使相關(guān)。
四、罷工權(quán)的法律性質(zhì)和特征
研究罷工權(quán)立法,需要對于罷工權(quán)的法律性質(zhì)和特征作一探討。
首先需要明確的是,由于中國的勞動(dòng)立法以市場經(jīng)濟(jì)為價(jià)值取向,所以我們也將罷工權(quán)定位于市場經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)法上的權(quán)利。勞動(dòng)法上的罷工權(quán),一般是指以維持、改善勞動(dòng)條件為目的集體停止工作的權(quán)利。作為市場經(jīng)濟(jì)下勞動(dòng)者的基本權(quán)利,罷工權(quán)的法的依據(jù),是勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)的自然延伸。勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)利,其含義是指勞動(dòng)者在勞動(dòng)和工作問題上,有作為或不作為的選擇,即勞動(dòng)者可以選擇工作,也可以選擇不工作。罷工行為,即是勞動(dòng)者集體停止工作的行為。但是,勞動(dòng)者的這種停止工作的行為,不得隨意而為,而必須具備基本的要件:其一,罷工權(quán)的實(shí)施,必須是在雇主已經(jīng)侵害了勞動(dòng)者一方的利益或勞動(dòng)者的利益將要被侵害,并且已經(jīng)無法通過集體談判的途徑解決的;其二,罷工必須要經(jīng)過大多數(shù)勞動(dòng)者的同意并進(jìn)行一致的集體行動(dòng)。罷工權(quán)在大多數(shù)國家是作為憲法權(quán)利規(guī)定的。有些國家除憲法規(guī)定了罷工權(quán)外,還在勞動(dòng)法中加以罷工權(quán)行使的具體規(guī)定,有的國家雖然憲法沒有規(guī)定罷工權(quán),但在勞動(dòng)法中明確予以規(guī)定。不管是在憲法中還是在勞動(dòng)法中,關(guān)于罷工的權(quán)利性規(guī)定,在絕大多數(shù)的市場經(jīng)濟(jì)國家都已經(jīng)成為一種普遍的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利被法律所承認(rèn)。罷工權(quán)在市場經(jīng)濟(jì)國家被普遍認(rèn)可,是工人階級斗爭的結(jié)果,也是市場經(jīng)濟(jì)的社會(huì)制度發(fā)展的客觀要求。罷工權(quán)的存在,對于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展,具有直接的積極意義。
罷工權(quán)立法也是國際公約中的一個(gè)重要內(nèi)容�！稓W洲社會(huì)憲章》規(guī)定:“在權(quán)利沖突的情況下,工人和雇主只要遵守由以前所達(dá)成的集體協(xié)議所派生出來的義務(wù),就享有采取集體行動(dòng)的權(quán)利,包括罷工的權(quán)利”。這是規(guī)定罷工權(quán)最早的國際文件�！督�(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》規(guī)定:“有權(quán)罷工,但應(yīng)按照各個(gè)國家的法律行使此項(xiàng)權(quán)利�！弊罱ㄟ^的《歐盟公民的基本權(quán)利憲章》也明確規(guī)定:“工人和雇主,或工人組織和雇主組織,按照歐盟法律、國家法規(guī)和慣例,有在適當(dāng)級別進(jìn)行集體談判、簽訂集體協(xié)議的權(quán)利。在利益沖突不可調(diào)節(jié)的情況下,有采取集體行動(dòng),包括罷工的權(quán)利。”就其一般的法律性質(zhì)而言,作為公民權(quán)或人權(quán)的內(nèi)容之一,罷工權(quán)這項(xiàng)權(quán)利所體現(xiàn)的是具有公權(quán)性質(zhì)的勞動(dòng)者的自由權(quán)。罷工權(quán)在民主國家是一項(xiàng)憲法權(quán)利,這一權(quán)利是公民自由權(quán)的構(gòu)成,所以罷工權(quán)又稱之為罷工自由權(quán)。罷工作為憲法上的自由權(quán),意義主要在于勞動(dòng)者的罷工行為不由國家或其他公共團(tuán)體濫為禁止或限制。有的論者認(rèn)為,罷工權(quán)在勞動(dòng)者和國家的縱的關(guān)系中,為一權(quán)利行為,但在勞動(dòng)者與雇主的橫的關(guān)系中,則非權(quán)利行為而屬實(shí)施行為。筆者則以為,由于罷工行為的實(shí)施已將雇主作為具體的對象,雇主對于這一權(quán)利的行使,負(fù)有不得影響這一權(quán)利實(shí)施的不作為義務(wù),因而已經(jīng)形成了一種實(shí)際的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
五、規(guī)范罷工立法的措施
立法不應(yīng)忽視的是罷工具有兩面性,一方面,其是保證勞動(dòng)者權(quán)益的重要武器,是不可或缺的“社會(huì)安全閥”,另一方面,其又不可避免具有破壞性,影響或阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行,因此考察各國相關(guān)立法,實(shí)則包含保護(hù)性和限制性兩種規(guī)范類型,有時(shí)也存在同一規(guī)范兼具保護(hù)和限制傾向,而不同類型規(guī)范的比重又依賴于具體國家的歷史、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化以及政治等背景,不過總體趨勢,是限制逐步解除,保護(hù)力度加大,以下試分述之:
(一)罷工權(quán)的保護(hù)性規(guī)范,是指法律為實(shí)現(xiàn)罷工權(quán)這一基本人權(quán)而提供的保護(hù)性措施,包括但不限于以下:
1、工會(huì)擁有的罷工組織權(quán)受法律保護(hù),一方面工會(huì)的罷工決定應(yīng)符合所屬會(huì)員意愿,必須舉行會(huì)員大會(huì)以絕對多數(shù)表決通過,另一方面這是由工會(huì)壟斷的權(quán)利,非由工會(huì)組織勞動(dòng),而由少數(shù)勞動(dòng)者擅自發(fā)動(dòng)的自發(fā)性罷工,即野貓罷工(Wildcat Strike),屬非法罷工。
2、準(zhǔn)許勞動(dòng)者采取適當(dāng)措施保護(hù)罷工的有序性,例如設(shè)置糾察線(Picket Line),成立糾察隊(duì)防止不利因素的干擾,甚至在資方嚴(yán)重侵害勞動(dòng)權(quán)益時(shí),可以采取占領(lǐng)勞動(dòng)場所等自力救濟(jì)手段,但是相關(guān)行為應(yīng)符合妥當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn),一般應(yīng)為“正當(dāng)非暴力”。
3、罷工權(quán)行使的法律責(zé)任豁免,如上所述,即使罷工直接或間接違反有關(guān)勞動(dòng)合同或給資方以及第三方利益造成損害,若未違反法律禁止性規(guī)定,則免除由此產(chǎn)生的違約和侵權(quán)責(zé)任,若對社會(huì)公共秩序產(chǎn)生影響,也不得依據(jù)《治安管理處罰條例》等行政法規(guī)和《刑法》予以懲處。
4、保護(hù)參加罷工的勞動(dòng)者個(gè)人權(quán)益,例如,在罷工期間,因?yàn)閯趧?dòng)合同中止,罷工者無法獲得勞動(dòng)報(bào)酬,為保障其基本生活需要,工會(huì)應(yīng)發(fā)放必要的救濟(jì)金,而工會(huì)也有義務(wù)籌集和管理有關(guān)基金。資方不得以參加罷工為由解雇或歧視勞動(dòng)者。罷工結(jié)束,勞動(dòng)合同復(fù)效,罷工者有權(quán)要求恢復(fù)原職或優(yōu)先取得空缺職位。
5、嚴(yán)格限制資方阻礙罷工的行為。為防止資方采取對抗手段,導(dǎo)致勞動(dòng)者的罷工權(quán)功能弱化,以及雙方矛盾進(jìn)一步激化,法律對資方的以下行為進(jìn)行限制性規(guī)定:資方不可濫用閉廠權(quán),只有在罷工造成企業(yè)的嚴(yán)重混亂,使公私財(cái)產(chǎn)及公共安全處于緊急危險(xiǎn)狀態(tài)時(shí),資方才有權(quán)關(guān)閉工作場所;資方可以在罷工期間招聘臨時(shí)替代工人(Replacement Workers),以維持必要生產(chǎn)經(jīng)營,但一般明確禁止同等條件雇傭永久替代工人以及提供高于罷工者勞動(dòng)條件;資方以其他方式干涉、約束勞動(dòng)者行使團(tuán)結(jié)權(quán)、集體交涉權(quán)或集體行動(dòng)權(quán)的行使構(gòu)成不當(dāng)勞動(dòng)行為,為法律所禁止。
(二)罷工權(quán)的限制性規(guī)范,是指為保證罷工行動(dòng)的有序性,平衡各種利益,而對罷工權(quán)劃定的合法范圍,包括但不限于以下:
1、罷工目的限制。如上所述,政治罷工缺乏憲法之依據(jù),因此以政治為目的罷工屬非法罷工。此外,同情罷工(Sympathetic Strike),即為聲援其他勞工之罷工行為而進(jìn)行之罷工,因?yàn)闊o助于有關(guān)問題的直接解決,并可能引發(fā)大規(guī)模的罷工潮,使社會(huì)經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩不定,所以通常也認(rèn)為屬非法罷工。即使是與自身經(jīng)濟(jì)利益具有較大關(guān)聯(lián)性的經(jīng)濟(jì)罷工,如果資方認(rèn)為其系無理要求,可向相應(yīng)法院提請對罷工合理性裁決,而法院裁定應(yīng)為勞資雙方尊重和執(zhí)行。
2、罷工主體限制。各國立法例皆將國家公職人員排除罷工主體之外,因?yàn)樯鲜鋈藛T與國家之間不是勞動(dòng)關(guān)系,不存在運(yùn)用罷工權(quán)保障勞動(dòng)權(quán)的法理基礎(chǔ),而且其“公共性格”也決定限制其基本權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)“公共福祉”,我國相關(guān)規(guī)定散落在不同法律文件中,2001年修正《法官法》第三十二條、修正《檢察官法》第35條和1995年《人民警察法》第22條都規(guī)定,不得“散布有損國家聲譽(yù)的言論,參加非法組織,參加旨在反對國家的集會(huì)、游行、示威等活動(dòng),參加罷工”,1993年《國家公務(wù)員暫行條例》第31條規(guī)定,國家公務(wù)員不得“散布有損政府聲譽(yù)的言論,組織或者參加非法組織,組織或者參加旨在反對政府的集會(huì)、游行、示威等活動(dòng),組織或者參加罷工”。此外,一些國家立法上考慮公共服務(wù)部門較強(qiáng)的外部性,一旦罷工對社會(huì)影響甚鉅,還將交通運(yùn)輸、郵電通訊、水電煤氣供應(yīng),醫(yī)療衛(wèi)生和教育等排除罷工主體之外,但是罷工權(quán)畢竟為公民之基本權(quán)利,且實(shí)際生活中該項(xiàng)規(guī)定經(jīng)常被突破,因此是否承認(rèn)此類主體的罷工權(quán)應(yīng)斟酌本國國情而決定。
3、受特殊時(shí)期和冷卻條款的限制。在受災(zāi)區(qū)域在搶險(xiǎn)救災(zāi)或受災(zāi)威脅急迫的區(qū)域防險(xiǎn)期間、戒嚴(yán)期間和地點(diǎn)、宣布進(jìn)入動(dòng)員狀態(tài)、戰(zhàn)爭狀態(tài)及其他與國防緊急狀態(tài)相關(guān)的特殊時(shí)期或特殊地點(diǎn)罷工被禁止,我國立法上已有所體現(xiàn),例如1996年《戒嚴(yán)法》第13條規(guī)定,戒嚴(yán)期間,戒嚴(yán)實(shí)施機(jī)關(guān)可以決定在戒嚴(yán)地區(qū)“禁止罷工、罷市、罷課”。此外,行政機(jī)關(guān)在有證據(jù)證明罷工嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、大眾生活、國家安全時(shí)可申請法院發(fā)布一定期間不得罷工的禁令,而有關(guān)機(jī)構(gòu)在冷卻期應(yīng)積極介入勞資談判,斡旋調(diào)解。例如,2002年9月27日的美國西海岸碼頭工人宣布罷工,大罷工使29個(gè)主要港口癱瘓長達(dá)10天,國民經(jīng)濟(jì)日損失高達(dá)20億美元,布什政府于10月9日援引1947年勞資關(guān)系法請求洛杉磯聯(lián)邦法院宣布80天的冷卻期,11月24日在政府參與下勞資雙方之間達(dá)成了為期6年的暫定協(xié)議,至此,西海岸勞資糾紛告以段落。
4、受前置程序的限制。罷工畢竟是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的非常態(tài),應(yīng)遵循“最后手段原則”,“須經(jīng)調(diào)解或仲裁程序后始可為之,在調(diào)解或仲裁期間遂行罷工者即非合法”。并且,為將罷工可能對社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響減少到最小,罷工開始之前,工會(huì)應(yīng)向有關(guān)方面通知罷工事宜,并且預(yù)告期內(nèi)不得罷工,相應(yīng)地,突襲性罷工應(yīng)屬非法罷工。
最后,還需要說明一點(diǎn)的,就是如何看待罷工立法的社會(huì)后果。有些同志擔(dān)心罷工立法會(huì)引發(fā)大規(guī)模的工人罷工,造成社會(huì)不穩(wěn)定。其實(shí),這是對于罷工立法的一種誤解。罷工立法并非鼓勵(lì)自由罷工,而是要規(guī)范罷工。在中國,罷工現(xiàn)象是一種客觀存在,這種現(xiàn)象是由勞資矛盾引起的,沒有罷工立法,也不會(huì)消除這種現(xiàn)象,實(shí)施罷工立法,罷工現(xiàn)象則會(huì)有所遵循并便于規(guī)范處理。目前那種將罷工與游行、示威等不同性質(zhì)的行為混在一起,統(tǒng)統(tǒng)作為“突發(fā)事件”的處理方式,恰恰將將問題搞得更加復(fù)雜,增加了問題處理的難度。罷工是企業(yè)范圍內(nèi)的勞資矛盾的表現(xiàn),而游行示威等行動(dòng)則主要涉及到與政府的關(guān)系。而壓制罷工或不保護(hù)合法罷工,直接的結(jié)果是將工人與雇主的矛盾促成為工人與政府的矛盾。結(jié)果是政府替雇主承擔(dān)了責(zé)任,并加劇了社會(huì)的不穩(wěn)定。在市場經(jīng)濟(jì)下,勞資矛盾的處理原則之一即是勞資自治,政府不再介入勞資關(guān)系之中,而是在這一關(guān)系之外對其進(jìn)行監(jiān)管和協(xié)調(diào)。從各市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)來看,實(shí)施罷工立法,恰恰是正確處理勞資矛盾、有效發(fā)揮政府作用、長期穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序的有效的法律舉措。
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