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淺議反壟斷法中的利益問題
[內(nèi)容摘要] 反壟斷法作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家干預市場的主要法律形式,是各種利益的聚焦點,利益關系及其復雜,在維護市場競爭和實現(xiàn)社會整體利益的同時,同時還要兼顧國家利益、規(guī)制追求部門利益和地方政府利益的行政壟斷。
[關 鍵 詞] 國家利益;行政壟斷;社會整體利益
反壟斷法所體現(xiàn)的利益關系極其復雜,在實現(xiàn)社會整體利益的同時,還涉及到國家利益和政府(部門)利益,甚至私人利益,而且這些利益還存在沖突的可能。因此,分析反壟斷法中的利益問題就顯得尤為必要,本文擬就這一問題做一初步探討。
一、反壟斷法中的國家利益
“如果說各個法域的競爭法均以規(guī)范經(jīng)營行為、維護市場競爭的基本內(nèi)容為其共同特征的話,那么在保護競爭的名義下,其所保護的利益和實現(xiàn)的功能卻各有不同”①。也正是由于所保護利益的不同,反壟斷法在各國呈現(xiàn)出明顯的政策性特征,成為各國執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的有效工具。
作為“市場經(jīng)濟大憲章”的反壟斷法,維護的是整個市場經(jīng)濟的競爭秩序,其執(zhí)法對象通常是一些行業(yè)中的占支配地位或影響力極大的企業(yè),其中不乏世界性的跨國公司。這些企業(yè)對整個國家的經(jīng)濟和國家戰(zhàn)略具有重大影響,因此,執(zhí)法者在執(zhí)法時國家利益成為一個不得不考慮的因素。在令世人關注的微軟壟斷案中,雖然維持了聯(lián)邦地區(qū)法院有關微軟從事了壟斷行為的判決,但是美國司法部以分拆方式處罰微軟公司的方案并沒有通過。之所以出現(xiàn)這種結果,這和當前激烈而復雜的國際競爭環(huán)境是分不開的,規(guī)模較大的公司才有可能在國際競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位。如果將微軟強行分拆,很可能使美國失去世界軟件業(yè)的霸主地位,使美國的整體利益受損。
市場經(jīng)濟在各國具有共同性,競爭是市場實現(xiàn)資源有效配置的方式,而反壟斷法正是通過維護競爭或者說有效競爭來實現(xiàn)其的法律功能,因此反壟斷法的條文在世界各國是大同小異的,必須反映市場競爭的基本規(guī)律。但是在國家利益面前,對于同一個案件,不同的國家或地區(qū)則會采取不同的觀點。在波音公司與麥道公司的合并案中,美國和歐盟的爭端有力的證明了這一點。由于波音公司遭遇到歐洲空中客車的強力挑戰(zhàn),如果組織波音和麥道公司的合并,將會使美國的整個航空業(yè)的整體優(yōu)勢難于發(fā)揮,在世界市場的爭奪戰(zhàn)中失利,而對于歐盟來說,則恰恰相反。在一定程度上,國家的戰(zhàn)略利益決定了反壟斷法的執(zhí)法結果。畢竟,反壟斷法面對的是一國的整個市場經(jīng)濟,而一國的經(jīng)濟實力正是其參與國際競爭的基礎。加入WTO后,隨著外資尤其是大型跨國公司的涌入,我國民族企業(yè)面臨的競爭將更加激烈,在履行WTO成員國的義務的同時,反壟斷法的立法和執(zhí)法都應該充分考慮我國的國家戰(zhàn)略和國家利益,更好的執(zhí)行我國的產(chǎn)業(yè)政策。
二、行政壟斷中的利益問題
在我國反壟斷立法的過程中,行政壟斷的規(guī)制成為一個爭論的焦點。我國正處于由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌的過程中,在徹底完成轉軌以前,這兩種體制將會一直交互作用,而這又必然導致某些行政權力和經(jīng)濟權力的結合,出現(xiàn)行政壟斷。行政壟斷的表現(xiàn)形式多種多樣,可以有多種分類,但究其實質是行政機關或者享有與行使行政權的其他單位行使行政權力限制競爭的行為�！皺嗔κ抢娴囊环N特殊存在形式,是一種特殊的社會資源,在權力的背后是利益”②。反壟斷法要規(guī)制行政壟斷,就不得不面對行政壟斷背后的利益。然而,這種利益的形成不是由市場形成的,根源在于我國的政治經(jīng)濟體制。這也成為許多學者反對將行政壟斷納入反壟斷法的主要理由。不可否認,對于造成行政壟斷的行政權力濫用,需要行政法乃至憲法的規(guī)制,需要推進我國的政治經(jīng)濟體制改革來解決。
對于造成行政壟斷的部門利益和地方政府利益,反壟斷法本身無法對其進行分配與平衡,因為作為這些利益載體的行政權力的優(yōu)勢不是在競爭中形成的,而是憲法和法律規(guī)定的。但是我們應該認識到,行政性壟斷同一般的經(jīng)濟性壟斷從后果上看都是經(jīng)濟壟斷,它們都是利用優(yōu)勢地位限制市場競爭,為特定的市場主體謀取不正當經(jīng)濟利益。以社會為本位的反壟斷法,以維護市場的公平競爭,實現(xiàn)社會整體利益為己任,當然可以對造成市場壟斷后果的各種行為,包括行政壟斷進行規(guī)制。
雖然反壟斷法很難調整造成行政壟斷的利益,但是既然反壟斷法能夠規(guī)制行政壟斷,那么必然會對造成行政壟斷的利益造成影響。實際上,由于部門利益和地方利益的客觀存在,代表“公共利益”的政府在行使權力時必然會進行價值選擇——究竟是維護社會整體利益還是實現(xiàn)自己部門或轄區(qū)的利益。而在我國兩千多年的封建社會中,官商不分的傳統(tǒng)可謂“歷史悠久”,這種傳統(tǒng)作為行政壟斷產(chǎn)生的文化根源,形成了一種歷史慣性。新中國成立后實行的計劃經(jīng)濟體制并沒有使這種慣性減弱,而使我國缺乏與市場經(jīng)濟相匹配的競爭文化。一般來講,競爭文化先于法律制度存在,競爭法律制度是競爭文化發(fā)展的結果,但是,反過來競爭法律制度又會促進競爭文化的傳播。我國在學習發(fā)達國家實行市場經(jīng)濟,進行競爭立法的同時,卻沒有存儲和移植足夠的競爭文化。而將行政壟斷納入反壟斷法,對于政府及其部門來說,不僅是一種制約與警示,同時,也有利于其接受競爭文化和競爭觀念的確立,使其在進行價值選擇是傾向于“公共利益”。
三、反壟斷法所追求的社會整體利益
“從規(guī)范意義上說,競爭法的政策目標,是指競爭法通過規(guī)范交易行為和維護市場競爭,所應當保護的利益和實現(xiàn)的功能”③。但是在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中,利益是多元化的,特別是隨著世界經(jīng)濟一體化進程的加快,國與國之間的競爭日趨激烈,國家利益成為各國競爭法立法和執(zhí)法考慮的重要因素,這就使得競爭法的政策目標具有多樣性和易變性。以競爭法最為發(fā)達和完善的美國和歐盟為例,美國的反壟斷法的政策目標一百多年來經(jīng)歷了一個由政策目標為主到經(jīng)濟目標為主,直到走向唯效率目標的演變過程。而這一演變的基本動力,是美國社會經(jīng)濟條件和國際環(huán)境的變化。而歐盟競爭法的鮮明特色是它始終以打破國界間的經(jīng)濟壁壘、推進市場一體化為壓到一切的首要政策目標,同時十分關注消費者的利益④。盡管如此,不管反壟斷法的政策目標如何變化,反壟斷法終究是以社會為本位的,維護的是社會整體利益,實現(xiàn)的是社會范圍內(nèi)整體的效率與實質公平。
如上所述,國家利益成為各國競爭法立法和執(zhí)法考慮的重要因素,但這與反壟斷法所追求的社會整體利益并不矛盾,而且是一致的,因為“政治是經(jīng)濟的集中體現(xiàn),競爭法政治上的考慮,常能更準確的概括社會整體經(jīng)濟利益”⑤。畢竟,社會整體利益中的社會是一國范圍內(nèi)的社會,國家利益的考慮通常是基于整個國家的國民或者社會的。而對于導致行政壟斷的部門利益和地方利益而言,情況則恰好相反。行政壟斷追求部門利益和地方利益,本身就是對社會整體利益的一種損害。更為嚴重的是,行政壟斷利益的追求者們往往以極為抽象的“公共利益”為借口,追求自己的利益。
“盡管從最終極的意義上講,‘公共利益’通過提升共同體的利益,進而對個人利益肯定有所增益,但是就當下的情形看,‘公共利益’是一種否定性的主張,是抑制某些個人權利的正當性理由�！怖妗氖芤嬲呤遣淮_定的,而通過‘公共利益’抑制個人權利則是確定的。因此,援引‘公共利益’實施某種政府行為時,必然會對一部分人有利,對另一部分人不利”⑥。也正因為如此,作為“公共利益”代表者的政府及其部門往往成為我國社會轉型時期反壟斷法所保護的社會整體利益的主要侵害者。在我國,從某種角度講,正是由于這種在“公共利益”偽裝下的侵害,也就是行政壟斷,使得通過立法保護社會整體利益成為必要,催生了反壟斷法。
四、結語
反壟斷法作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家干預市場的主要法律形式,是原本對立的“政治國家”和“市民社會”的一個結合點,也因此成為各種利益的聚焦點,產(chǎn)生了各種復雜的利益關系。反壟斷法中的利益問題,遠不止上文所闡述的這些。例如,作為我國一個新生的法律部門,反壟斷法的執(zhí)法機構的設立,就涉及復雜的權力利益的分配,在反壟斷立法過程中,三個政府部門相繼介入就說明了這一點。法律調整實質上是利益的調整,而作為反壟斷法而言,其所涉及的利益更為復雜,因此反壟斷法中的利益問題,值得我們?nèi)ド钊胩接?這對于反壟斷法的立法、執(zhí)法和守法都是十分重要的。
注釋:
①③④⑤王源擴:“我國競爭法的政策目標”,載《法學研究》1996年第5期。
②劉旺洪:《國家與社會——現(xiàn)代法治的基本理論》第94頁,黑龍江人民出版社2004年版。
⑥劉連泰:“‘公共利益’的解釋困境及其突圍”,載《文史哲》2006年第2期。
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