公用企業(yè)壟斷的法律思考

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    論文關(guān)鍵詞:公用企業(yè);公共利益;自然壟斷
    論文摘要:公用企業(yè)是國(guó)家為適應(yīng)社會(huì)公眾生活而設(shè)立的經(jīng)濟(jì)組織,其公共利益性和不同程度的自然壟斷性特征形成了公用企業(yè)的壟斷傳統(tǒng)?然而政企不分?缺乏競(jìng)爭(zhēng)的事業(yè)化管理體制使公用企業(yè)與社會(huì)公益目標(biāo)相背離,對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和消費(fèi)者權(quán)益造成了諸多不良的消極影響?有效規(guī)制公用企業(yè)壟斷,首先要實(shí)行政企分離,賦予公用企業(yè)以獨(dú)立的法人資格;其次,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng);最后,進(jìn)一步健全競(jìng)爭(zhēng)法律制度,規(guī)范公用企業(yè)各種市場(chǎng)行為?
    多年以來(lái),公用企業(yè)服務(wù)質(zhì)量差和收費(fèi)透明度低已成為消費(fèi)者投訴的眾矢之的,其中以電信?郵政?供水?供電?煤氣部門(mén)居多[1]?公用企業(yè)壟斷或限制競(jìng)爭(zhēng)的初衷,是為了提高經(jīng)濟(jì)效益,維護(hù)國(guó)家與社會(huì)整體利益,然而在實(shí)踐生活中卻出現(xiàn)了高成本?低效率等事與愿違的不良現(xiàn)象,也由此構(gòu)成了傳統(tǒng)公用企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的基本特征?由于公用企業(yè)與人民群眾的日常生活密切相關(guān),而且對(duì)整個(gè)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)具有至關(guān)重要的作用?因此,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)范公用企業(yè)的市場(chǎng)行為?反對(duì)公用企業(yè)壟斷已日顯必要和迫切?本文在分析公用企業(yè)壟斷傳統(tǒng)形成原因的基礎(chǔ)上,對(duì)如何有效規(guī)制公用企業(yè)壟斷提出些許建議,以期引起理論界和事務(wù)界對(duì)此問(wèn)題給予更多的關(guān)注?
    一、公用企業(yè)形成壟斷傳統(tǒng)的原因分析
    公用企業(yè)又稱(chēng)為公益企業(yè),是國(guó)家為適應(yīng)社會(huì)公眾生活而設(shè)立的經(jīng)濟(jì)組織?依美國(guó)加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》的規(guī)定,公用事業(yè)包括所有為公眾或所有公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司?燃?xì)夤��?自來(lái)水公司?電話公司?電報(bào)公司?運(yùn)輸公司?石油管道公司?污水處理公司?供熱公司和橋梁通行費(fèi)征收公司等[2]?我國(guó)國(guó)家工商行政管理局1993年12月發(fā)布的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》將公用企業(yè)定義為供水?供電?供熱?供氣?郵政?電訊?交通運(yùn)輸?shù)裙�用事業(yè)或行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者?
    公用企業(yè)是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段?人類(lèi)生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)化的產(chǎn)物,其壟斷傳統(tǒng)的形成主要源于其公共利益性和不同程度的自然壟斷性等基本特征?
    1.公共利益性?公用企業(yè)提供的產(chǎn)品面向全社會(huì),服務(wù)于各行各業(yè)和千家萬(wàn)戶(hù)?這些產(chǎn)品和服務(wù)為公眾日常生活所需,與企業(yè)的生產(chǎn)和發(fā)展密切相關(guān),而且對(duì)國(guó)家乃至社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)具有至關(guān)重要的作用?如果公用企業(yè)發(fā)生短缺?質(zhì)次價(jià)高等情形,將會(huì)引起社會(huì)恐慌?民怨?民憤,從而影響國(guó)家的“安定團(tuán)結(jié)”?因此,公用企業(yè)能否提供安全可靠?價(jià)格合理的產(chǎn)品與服務(wù),將直接關(guān)系到人民能否生活安康?國(guó)民經(jīng)濟(jì)能否健康快速發(fā)展?另一方面,投資與建設(shè)公用企業(yè)所需的投資大,且回收投資所用的時(shí)間比較長(zhǎng),私人企業(yè)一般無(wú)力承擔(dān)其高額費(fèi)用;而且,公用企業(yè)生產(chǎn)的目的主要是為了滿(mǎn)足公眾生活及社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本要求,而不是贏取高額利潤(rùn),在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,私人企業(yè)基于追求自身利益最大化之“經(jīng)濟(jì)人”特性一般不愿承擔(dān);所以學(xué)者普遍認(rèn)為“市場(chǎng)機(jī)制在私人產(chǎn)品的供給上是高效率的,但在公共產(chǎn)品的提供方面卻存在局限性,即存在‘市場(chǎng)失靈’現(xiàn)象?”而國(guó)家出于社會(huì)安全?公共利益等方面的考慮,通常也不愿將這些行業(yè)交給私人企業(yè)經(jīng)營(yíng),而是由政府直接經(jīng)營(yíng),這就為政府干預(yù)與調(diào)控經(jīng)濟(jì),以“有形之手”協(xié)調(diào)“無(wú)形之手”運(yùn)作提供了一處空間[3]?由此形成了公用企業(yè)傳統(tǒng)的事業(yè)化管理體制即企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)與行業(yè)管理相結(jié)合,從而為公用企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)埋下禍患?
    2.不同程度的自然壟斷性?關(guān)于自然壟斷,傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論一般是用規(guī)模經(jīng)濟(jì)原理進(jìn)行分析的,現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論則傾向于用成本弱增性原理來(lái)描述其特征[4]?前者是指在一定的產(chǎn)出范圍內(nèi),生產(chǎn)函數(shù)成規(guī)模報(bào)酬遞增狀態(tài),企業(yè)的規(guī)模越大,單位產(chǎn)品的成本就越低,由一個(gè)企業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)要比幾個(gè)企業(yè)小規(guī)模同時(shí)生產(chǎn)更有效率;后者是指一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)一定數(shù)量產(chǎn)品的總成本,要比兩個(gè)或兩個(gè)以上的企業(yè)共同生產(chǎn)同樣數(shù)量產(chǎn)品的總成本低?簡(jiǎn)而言之,自然壟斷是指依其性質(zhì)只能或只宜“獨(dú)家經(jīng)營(yíng)”的業(yè)務(wù)或事業(yè)[5]?公用企業(yè)通常是規(guī)模經(jīng)濟(jì)比較明顯的行業(yè),即規(guī)模越大,生產(chǎn)成本就越低,由于它們向社會(huì)提供產(chǎn)品或服務(wù)往往需要通過(guò)有線或無(wú)線電?管道?公路?鐵道等網(wǎng)絡(luò)來(lái)提供,而網(wǎng)絡(luò)建設(shè)耗資且費(fèi)時(shí)巨大,而且資金一旦投入就難以在短時(shí)期內(nèi)收回,也難以改為其他用途?如果在同一行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)允許有多個(gè)企業(yè)之間相互進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng),將勢(shì)必導(dǎo)致重復(fù)建設(shè),造成資源的大量浪費(fèi)?因此,對(duì)于規(guī)模經(jīng)濟(jì)比較明顯的行業(yè),通常要求由一家或少數(shù)幾家企業(yè)進(jìn)行獨(dú)家或壟斷經(jīng)營(yíng),由此形成了公用企業(yè)的壟斷傳統(tǒng)?
    二、公用企業(yè)的利弊分析及現(xiàn)行立法規(guī)制
    公用企業(yè)作為政府或公共機(jī)構(gòu)所有的企業(yè),其壟斷或限制競(jìng)爭(zhēng)的初衷是為了提高整體經(jīng)濟(jì)效益,維護(hù)社會(huì)公眾利益?然而另一方面,公用企業(yè)作為企業(yè),是以其獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體的身份在市場(chǎng)中運(yùn)行并參與競(jìng)爭(zhēng),它們有著自身的經(jīng)濟(jì)目標(biāo),從而決定了公用企業(yè)在一定程度上與私人企業(yè)一樣,有著追逐利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)和目的,從而極可能利用其在市場(chǎng)上的特殊地位,濫用市場(chǎng)勢(shì)力,損害其他經(jīng)營(yíng)者以及消費(fèi)者的合法權(quán)益?在實(shí)踐中,公用企業(yè)實(shí)行行業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)管理體制也日顯弊端,其主要表現(xiàn)分析如下:
    1.主體性質(zhì)含混不清?一方面,公用企業(yè)是向消費(fèi)者供應(yīng)電力?煤氣?自來(lái)水?提供交通?運(yùn)輸?電信等服務(wù)的企業(yè)組織,此種主體特性要求其應(yīng)當(dāng)與交易相對(duì)人處于平等的民事主體法律地位;另一方面,公用企業(yè)同時(shí)也處于行業(yè)管理者地位,屬于行政主體,擁有相應(yīng)的行政職權(quán),有權(quán)力對(duì)本行業(yè)所轄業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)行管制,進(jìn)而利用其行政權(quán)力為本行業(yè)謀取不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益?正如經(jīng)濟(jì)管制理論代表人物喬治?施蒂格勒所說(shuō):“管制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取來(lái)的,管制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的?”[6]
    2.行業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)管理體制為公用企業(yè)利用獨(dú)占地位和行政權(quán)力謀取不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益打開(kāi)方便之門(mén)?由于公用企業(yè)具有民事主體和行政主體雙重法律地位,在實(shí)踐中,他們更多地看重自己的行政主體資格和手中的行政權(quán)力,常常采用損害消費(fèi)者合法權(quán)益?危害社會(huì)公共利益等不正當(dāng)手段來(lái)謀取不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益?例如,在我國(guó)電信業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的電信服務(wù)質(zhì)量差?價(jià)格高?濫收費(fèi)用等情況嚴(yán)重的現(xiàn)象早已為世人所共知?1999年3月1日電話費(fèi)調(diào)價(jià)之前,我國(guó)的國(guó)際長(zhǎng)途費(fèi)是一分鐘29元,相當(dāng)于美國(guó)往中國(guó)打電話(0.58美元)的6倍;調(diào)價(jià)后降為15元,相當(dāng)于美國(guó)往中國(guó)打電話的3倍?如果再考慮到我國(guó)的人均收入,這樣的價(jià)格實(shí)在太高了[7]?
    3.容易與社會(huì)公益目標(biāo)相背離?伴隨著行政權(quán)力擴(kuò)張所產(chǎn)生的部門(mén)利益的扭曲以及政府部門(mén)管理?經(jīng)營(yíng)所可能帶來(lái)的低效率,公用企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)目標(biāo)極其容易與其固有的社會(huì)公益目標(biāo)發(fā)生背離?其結(jié)果不僅難于滿(mǎn)足公眾的消費(fèi)需求,反而會(huì)影響行業(yè)的順利健康發(fā)展,使這些行業(yè)成為集聚非法部門(mén)利益?個(gè)人利益的“錢(qián)袋”?
    針對(duì)我國(guó)公用企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的諸種弊端和不良現(xiàn)象,立法部門(mén)也制定了相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)其予以規(guī)制?然而由于法律法規(guī)本身的不健全以及在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的執(zhí)法不力等現(xiàn)象,公用企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)給消費(fèi)者及社會(huì)帶來(lái)的消極影響仍未得以改善?我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)范公用企業(yè)市場(chǎng)行為的法律法規(guī)主要有三大類(lèi):(1)1993年9月2日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》?該法第6條規(guī)定:“公用企業(yè)或者其他具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者,不得限定他人購(gòu)買(mǎi)其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品,以排擠其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)?”該法第23條還規(guī)定了公用企業(yè)濫用優(yōu)勢(shì)行為應(yīng)當(dāng)承當(dāng)?shù)姆�律�?zé)任,即公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者,限定他人購(gòu)買(mǎi)其指定的商品,以排擠其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)的,工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為,并可視其情節(jié)輕重,處以5萬(wàn)元以上的罰款?(2)國(guó)家工商行政管理局與1993年12月發(fā)布的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》?該《規(guī)定》第4條列舉了公用企業(yè)濫用優(yōu)勢(shì)地位?限制競(jìng)爭(zhēng)的種種行為?雖然《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《規(guī)定》賦予了省級(jí)或設(shè)區(qū)的市級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)查處公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的權(quán)力,但在實(shí)踐中,工商行政管理機(jī)關(guān)在對(duì)公用企業(yè)的濫用優(yōu)勢(shì)行為進(jìn)行調(diào)查時(shí),公用企業(yè)往往采取抵制態(tài)度;工商行政管理機(jī)關(guān)的罰款通知和制裁決定,公用企業(yè)通常也不予執(zhí)行?這說(shuō)明由工商行政管理機(jī)關(guān)查處帶有行政壟斷性質(zhì)的公用企業(yè)實(shí)施的壟斷行為是不太適宜的,其權(quán)威性?獨(dú)立性都顯得不夠?(3)一些關(guān)于公用企業(yè)的行業(yè)性立法,如《電力法》?《鐵路法》等等?這些行業(yè)性立法針對(duì)公用企業(yè)是壟斷性企業(yè)的特點(diǎn),規(guī)定了公用企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中的義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任?然而,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,行業(yè)管理部門(mén)監(jiān)督本行業(yè)企業(yè)市場(chǎng)行為的效果并不理想,主要原因是管理部門(mén)與其監(jiān)督管理的企業(yè)有著相同的經(jīng)濟(jì)利益?當(dāng)公用企業(yè)與其他經(jīng)濟(jì)組織或者消費(fèi)者發(fā)生爭(zhēng)議時(shí),行業(yè)管理部門(mén)注重保護(hù)的是本行業(yè)企業(yè)的利益,而不是其他經(jīng)濟(jì)組織及消費(fèi)者的利益?這說(shuō)明我國(guó)目前規(guī)范公用企業(yè)市場(chǎng)行為的法律制度還不夠健全,執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法手段尚缺乏足夠的力度,而且公用企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理體制存在的嚴(yán)重問(wèn)題,也在一定程度上阻礙了法律的有效實(shí)施?
    三、有效規(guī)制公用企業(yè)壟斷的思考與建議
    公用企業(yè)實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)的管理體制固然有著提高整體經(jīng)濟(jì)效益的良好初衷,在實(shí)施中對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展也確實(shí)起到了不可估量的作用?然而其日益顯露的諸種弊端也在提醒和迫使我們通過(guò)立法和執(zhí)法等手段對(duì)其作出合理有效的規(guī)制和引導(dǎo),使其更好地服務(wù)于消費(fèi)者和社會(huì)?鑒于我國(guó)目前所處的具體國(guó)情,筆者認(rèn)為,要合理有效地規(guī)制公用企業(yè)壟斷,應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手:
    1.實(shí)行政企分離,賦予公用企業(yè)以獨(dú)立的法人資格?由以上分析可以看出,由政府部門(mén)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)行業(yè)利益代言人或行使壟斷權(quán)是有害于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的?西方國(guó)家20世紀(jì)80年代終止“國(guó)有化”運(yùn)動(dòng),而掀起“私有化”浪潮即是證明?盡管基于公益,政府調(diào)控與干預(yù)不可或缺,但要建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用,就必須實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的政企分離?為政府職能準(zhǔn)確定位,保障經(jīng)營(yíng)主體的獨(dú)立自主,使行政權(quán)力退出其不應(yīng)進(jìn)入的領(lǐng)域,將部門(mén)利益與社會(huì)整體利益相隔離,將政府的公共管理職能與經(jīng)濟(jì)管理職能相區(qū)別,使社會(huì)利益尤其是消費(fèi)者的權(quán)利得以保障?一方面,將對(duì)公用企業(yè)的監(jiān)督管理職能從公用企業(yè)中剝離出來(lái),設(shè)置專(zhuān)司監(jiān)督管理公用企業(yè)的政府部門(mén)?這些監(jiān)督管理部門(mén)與公用企業(yè)之間不存在任何直接的利益關(guān)系,從而使其能以完全獨(dú)立的監(jiān)督管理的主體身份客觀地?公正地對(duì)公用企業(yè)行使監(jiān)督職能?另一方面,將獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)交由公用企業(yè)來(lái)行使,使其成為真正的企業(yè)法人?公用企業(yè)的所有投資主體都只能以出資者的身份參與公用企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策,而不能以任何方式直接干預(yù)公用企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理?
    2.引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)?要有效地反對(duì)公用企業(yè)壟斷,以平民怨,促使公用企業(yè)健康發(fā)展并帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)?社會(huì)不斷提升檔次,關(guān)鍵要在其中適當(dāng)?shù)?盡可能地引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,以收釜底抽薪之功效?首先,科學(xué)技術(shù)的發(fā)展使某些傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)不再具有自然壟斷特征?以電信業(yè)為例,20

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