新破產(chǎn)法的適用范圍

新破產(chǎn)法的適用范圍 　　在新破產(chǎn)法的起草過程中，其適用范圍如何確定，是一個重要的爭議問題。所謂破產(chǎn)法的適用范圍，就是相關主體的破產(chǎn)能力問題。破產(chǎn)能力是指債務人能夠適用破產(chǎn)程序解決債務清償問題的資格。通常，具有民事權利能力是具有破產(chǎn)能力的前提。但由于破產(chǎn)法是適用于特殊情況下的債務清償程序，所以其適用主體即具有破產(chǎn)能力者，與具有民事權利能力者的范圍可能出現(xiàn)一定差異。各國出于社會政策需要或因立法歷史背景不同，在破產(chǎn)法中往往規(guī)定某些具有民事權利能力的主體不具有破產(chǎn)能力，如政府公法人。而為保護債權人的利益，維護社會公平，又將破產(chǎn)程序適用于個別不具有民事權利能力的對象，如有的國家破產(chǎn)法規(guī)定，自然人的破產(chǎn)能力可以延展到遺產(chǎn)之上，遺產(chǎn)在不足清償被繼承人債務等特定情況下也適用破產(chǎn)程序。

　　我國現(xiàn)行破產(chǎn)立法規(guī)定，破產(chǎn)程序僅適用于企業(yè)法人。其中，全民所有制企業(yè)法人的破產(chǎn)適用《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》，非全民企業(yè)法人的破產(chǎn)適用民事訴訟法第十九章“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”。據(jù)此，公法人和公益法人因不屬于企業(yè)而無破產(chǎn)能力，無法人資格的企業(yè)如個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)或其他營利性組織以及自然人也無破產(chǎn)能力。這就使破產(chǎn)法的適用范圍過窄，對市場經(jīng)濟活動主體的法律調(diào)整出現(xiàn)大幅度空缺，影響經(jīng)濟秩序，而且有違當事人權利平等原則。

　　從立法角度講，對破產(chǎn)法適用范圍的確定涉及到幾方面的問題：第一，自然人應否以及應在何種程度上納入破產(chǎn)法調(diào)整；第二，其他依法設立的非企業(yè)營利性組織應否納入破產(chǎn)法調(diào)整；第三，特殊企業(yè)是否納入破產(chǎn)法調(diào)整，如何調(diào)整，其中主要指商業(yè)銀行、保險公司等金融企業(yè)和公用企業(yè)（國有企業(yè)政策性破產(chǎn)問題將另文論述）；第四，外國人的破產(chǎn)能力問題。

　　起草工作組對應擴大破產(chǎn)法的適用范圍已形成共識，但對適用范圍應擴大到何種程度，意見尚不一致。自然人應否納入破產(chǎn)法調(diào)整是目前爭議的焦點；對商業(yè)銀行等金融企業(yè)、非企業(yè)營利性組織應納入破產(chǎn)法調(diào)整已無爭議，問題只是立法應如何具體規(guī)定；對其他問題則尚未來得及充分考慮。

　　在自然人破產(chǎn)問題上，有的人主張，對自然人均適用破產(chǎn)制度，消費者喪失清償能力也適用破產(chǎn)法調(diào)整；有的人主張，僅對從事營利活動的商自然人即個人獨資企業(yè)的出資人、合伙企業(yè)的合伙人和從事工商經(jīng)營活動（具有營業(yè)執(zhí)照）的個體工商戶（農(nóng)村承包戶、專業(yè)戶除外）適用破產(chǎn)制度，對消費者則不適用破產(chǎn)法調(diào)整；也有的人主張，破產(chǎn)制度只宜擴大適用到自然人企業(yè)及其出資人；還有的人主張，破產(chǎn)制度只擴大適用到自然人企業(yè)等營利性的經(jīng)濟組織，不包括其出資人。

　　學術上的爭論雖尚未有最終結果，但立法上的傾向性意見已有體現(xiàn)。在本次提交全國人大常委會初次審議的新破產(chǎn)法草案第二條規(guī)定：“本法適用于下列民事主體：（一）企業(yè)法人；（二）合伙企業(yè)及其合伙人；（三）個人獨資企業(yè)及其出資人；（四）其他依法設立的營利性組織。前款規(guī)定的民事主體已解散但未清算或者未清算完畢的，在本法規(guī)定的范圍內(nèi)視為存續(xù)�！弊匀蝗酥袃H合伙企業(yè)的合伙人、個人獨資企業(yè)的出資人被納入法律調(diào)整范圍。

　　不主張將自然人都納入破產(chǎn)法調(diào)整的觀點認為，目前我國的信用體制尚不健全，個人財產(chǎn)的登記公示制度也未建立，將自然人納入破產(chǎn)法調(diào)整時機尚不成熟，可能出現(xiàn)大量破產(chǎn)逃債欺詐行為，反而影響社會秩序。反對意見則認為，目前在許多大城市中，銀行貸款一半以上是向自然人發(fā)放的，自然人喪失清償能力需要破產(chǎn)法調(diào)整的問題已十分突出。將自然人納入破產(chǎn)法調(diào)整范圍，有利于規(guī)范解決目前的債務清償混亂現(xiàn)象，不僅可以保護債權人的利益，也可以保護消費者的利益。誠實而不幸的消費者破產(chǎn)后，符合法定條件的可免除對剩余債務的清償，使其事業(yè)和生活有擺脫債務重負重新開始的機會。破產(chǎn)法上的撤銷權制度、嚴格的免責制度以及法律責任制度等，可以有效地制止目前缺乏法律調(diào)整的猖獗逃債欺詐行為，反而有助于推動個人信用等制度的建立，促進整個社會信用體系的完善。

　　筆者認為，普遍實施自然人破產(chǎn)制度是各國破產(chǎn)立法的慣例，也是我國市場經(jīng)濟發(fā)展的大勢所趨。對自然人破產(chǎn)制度要有正確的理解。第一，自然人破產(chǎn)制度并非可有可無，而是不可或缺。只要存在自然人喪失清償能力、不能清償債務的現(xiàn)象，就必須有破產(chǎn)法的調(diào)整。原有法律制度無法解決此時對債權人的公平清償和債務人利益的適當保護問題，一定會出現(xiàn)社會經(jīng)濟秩序的混亂。第二，允許自然人破產(chǎn)，絕非放任逃債欺詐行為，更非無原則地免除債務清償責任。相反，只有將自然人納入破產(chǎn)法調(diào)整，才能夠利用該法的特殊制度規(guī)范解決實踐中的種種逃債欺詐行為，如行使撤銷權撤銷債務人在破產(chǎn)案件受理前法定期間內(nèi)進行的欺詐行為或損害公平清償行為，并追回財產(chǎn)。而破產(chǎn)法規(guī)定可撤銷的行為，有一部分依據(jù)其他法律是難以撤銷的。對債務人的免責更不是無條件，只有那些無違法行為的債務人對法律規(guī)定可以免除的債務才能獲得免責。新破產(chǎn)法草案還按照債務人對債權人的不同清償比例，確定其在破產(chǎn)程序終結后可以獲得免責的最短年限。如在破產(chǎn)案件終結時，全部破產(chǎn)債權中已獲得清償?shù)牟糠植蛔惆俜种�十的，債務人自破產(chǎn)案件終結時起滿十年后才能獲得免責。在獲得免責之前，債務人新取得的全部財產(chǎn)仍要用于清償債務。筆者認為，對自然人破產(chǎn)制度要把握住適當?shù)膶嵤�時機，但是早實施要比晚實施更為主動。當然，這也需要相應的法律制度配合，一定要作為一項科學的工程去設計，否則便會產(chǎn)生副作用。

　　新破產(chǎn)法草案將商業(yè)銀行、保險公司等金融機構列入破產(chǎn)法的調(diào)整范圍。由于金融機構的破產(chǎn)涉及到一些特殊法律問題，如商業(yè)銀行破產(chǎn)時對公眾存款人的優(yōu)先保護等，起草工作組曾經(jīng)一度考慮將其放在破產(chǎn)法之外，單獨立法調(diào)整。但鑒于商業(yè)銀行法、保險法等法律中對商業(yè)銀行、保險公司的破產(chǎn)問題已有規(guī)定，將其排除在破產(chǎn)法調(diào)整范圍之外有所不妥。所以，新破產(chǎn)法草案規(guī)定商業(yè)銀行、保險公司等金融機構的破產(chǎn)適用破產(chǎn)法，同時規(guī)定，金融機構破產(chǎn)的特殊問題由國務院依據(jù)破產(chǎn)法和其他相關法律的規(guī)定制訂實施辦法解決。

　　此外，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會管理體制的變化，原來一些不以營利為目的的公益法人等社會組織也出現(xiàn)了分化，出現(xiàn)眾多主要以營利為目的設立的私立學校、醫(yī)院、社會中介機構（律師事務所、會計師事務所等）及企業(yè)化經(jīng)營的科研院所等非企業(yè)營利組織。目前，新破產(chǎn)法草案雖然將非企業(yè)營利性組織納入破產(chǎn)法調(diào)整，但對其范圍究竟包括哪些組織仍存在不同意見，有待進一步明確。筆者認為，對它們均應當適用破產(chǎn)法調(diào)整。

　　通常認為，對公法人和公益法人不應適用破產(chǎn)法調(diào)整，企業(yè)法人則應具有破產(chǎn)能力。但有些國家出于社會政策需要，對公用企業(yè)如電信、交通、水、電、煤氣供應等企業(yè)的破產(chǎn)能力，往往在破產(chǎn)法或相應特別法中予以限制或排除。因為這些企業(yè)的破產(chǎn)將對國民經(jīng)濟、人民生活和社會秩序產(chǎn)生重大的不利影響，所以不宜宣告破產(chǎn)。

　　我國現(xiàn)行破產(chǎn)立法對公用企業(yè)的破產(chǎn)能力未予排除，僅規(guī)定在債權人提出破產(chǎn)申請、政府有關部門給予資助或者采取其他措施幫助其清償債務的情況下，才不予宣告破產(chǎn)。由于法律并沒有禁止此類企業(yè)主動申請破產(chǎn)，也沒有規(guī)定政府對其負有必須資助的義務，故從理論上講，公用企業(yè)被宣告破產(chǎn)事件仍可能發(fā)生。在司法實踐中，由于公用企業(yè)的破產(chǎn)可能產(chǎn)生嚴重的不利的社會影響，法院對其是難以作出破產(chǎn)宣告的，地方政府也會進行干預。為此，可能出現(xiàn)公用企業(yè)不能清償?shù)狡趥鶆諘r，既無政府資助還債，又不能破產(chǎn)還債，債權人利益受到損害，破產(chǎn)法也難以適用的情況。目前，在新破產(chǎn)立法中對公用企業(yè)的破產(chǎn)能力問題尚未作規(guī)定。

　　筆者認為，出于對維護公共利益與社會秩序的考慮，公用企業(yè)不應適用破產(chǎn)清算程序。要解決這一問題，首先應根據(jù)國情明確規(guī)定公用企業(yè)的范圍。其次，規(guī)定其不適用破產(chǎn)清算程序，但是可以適用破產(chǎn)法中的和解與重整程序，為其提供有效解決債務危機的法律手段。最后，規(guī)定政府在特定情況下對公用企業(yè)負有救助義務，還可設置必要的救助基金或行業(yè)保險，以保證公用企業(yè)的正常運營，實現(xiàn)其社會職能，并保障債權人的合法權益。

　　對外國人的破產(chǎn)能力問題，新破產(chǎn)法也應作出相應規(guī)定。各國對此往往通過簽訂國際公約或雙邊條約的方式解決。在未訂立國際公約或雙邊條約的情況下，一些國家采取對等原則處理，在本國人的破產(chǎn)能力得到對方承認的前提下，承認他國人在本國的破產(chǎn)能力。

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