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關(guān)于建立和完善社會(huì)保障制度的思考
關(guān)于建立和完善社會(huì)保障制度的思考 社會(huì)保障制度作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度、直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)體制改革的深化、現(xiàn)代企業(yè)制度的建立、市場體系的培育與發(fā)展以及政府職能的轉(zhuǎn)變和宏觀調(diào)控的加強(qiáng)，牽動(dòng)著整個(gè)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。在當(dāng)前社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，社會(huì)保障制度的建立與完善已經(jīng)成為整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)體制建立過程中不容回避的焦點(diǎn)問題，必須引起高度重視。 一 社會(huì)保障制度是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，這一制度的基本內(nèi)涵是，當(dāng)勞動(dòng)者因年老、患病、工傷、生育等原因永久地或暫時(shí)地、完全地或部分地喪失勞動(dòng)能力，或者因失業(yè)而喪失工作機(jī)會(huì)、失去收入來源時(shí)，由國家和社會(huì)通過法律強(qiáng)制對其提供經(jīng)濟(jì)上的援助或補(bǔ)償。同時(shí)還包括處于特殊困難和赤貧狀態(tài)的所有社會(huì)成員提供社會(huì)幫助和物質(zhì)救濟(jì)的各種福利制度。通常把社會(huì)保障界定為社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)福利以及社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)畜積累保障甚至包括住房制度等子系統(tǒng)。 自給自足的自然經(jīng)濟(jì)時(shí)期，勞動(dòng)者的風(fēng)險(xiǎn)主要靠以家庭為軸心的家庭成員來幫助。商品經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化社會(huì)階段，生產(chǎn)力得到發(fā)展，宗法社會(huì)被打破，生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生變化，階段矛盾日益尖銳，階級力量對比關(guān)系出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)，于是在上個(gè)世紀(jì)末的歐洲首先出現(xiàn)了社會(huì)保障制度。這一發(fā)展過程，正如列寧總結(jié)的：“資產(chǎn)階級對工人實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)，完全是資本主義的整個(gè)進(jìn)程決定的改革”。 我國社會(huì)保障制度的濫觴，當(dāng)推1951年《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的頒布。該《條例》經(jīng)過后來的修改完善，比較全面地規(guī)定了職工在生、老、病、死、傷、殘等各種風(fēng)險(xiǎn)下的保障收入標(biāo)準(zhǔn)。在三十多年的實(shí)施中，對于發(fā)展生產(chǎn)，保障職工基本權(quán)益，保護(hù)職工身體健康，解除職工后顧之憂，維護(hù)社會(huì)安定等都起到了重要作用。 但是，經(jīng)過我國幾十年社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是黨的十一屆三中全會(huì)以后隨著改革、開放、搞活和經(jīng)濟(jì)體制改革，這種按照產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)、高度計(jì)劃、財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支、勞動(dòng)力統(tǒng)分統(tǒng)配、工資統(tǒng)一規(guī)定的模式設(shè)計(jì)的制度，已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從1984年起，我國以社會(huì)保險(xiǎn)為重點(diǎn)，在管理體制、籌資模式、覆蓋范圍、政策待遇等方面進(jìn)行了改革，其主要的收效是初步打破了“企業(yè)保險(xiǎn)”的格局，保障了國有企業(yè)和大集體企業(yè)職工特別是離退休人員的生活，為整個(gè)社會(huì)保障的改革探索了經(jīng)驗(yàn)。但是這些改革只是局部的改革，還沒有從根本上觸動(dòng)社會(huì)保障的舊體制，因此，現(xiàn)行制度的弊端依然存在。特別是在當(dāng)前社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌定型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)保障的功能還沒有充分發(fā)揮，一定程度上已經(jīng)遲滯了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的啟動(dòng)和發(fā)展，一種與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保障體系亟待建立和完善。 二 我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的確立，呼喚社會(huì)保障制度的健全與完善。 按照黨的十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的若干問題的決定》，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制包括五大體系，即現(xiàn)代企業(yè)制度、市場體系、宏觀調(diào)控體系、收入分配與社會(huì)保障體系、法律體系。可見，社會(huì)保障體系是整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)大廈中至關(guān)重要的一大支柱。建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，必須建立一個(gè)能適應(yīng)、保證和促進(jìn)其有序運(yùn)行的社會(huì)保障制度；推進(jìn)和深化以建立市場經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的各項(xiàng)改革，也必須加強(qiáng)對現(xiàn)行社會(huì)保障制度的重構(gòu)和改革。 當(dāng)前社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，給社會(huì)保障制度改革提出了許多新情況、新問題；社會(huì)保障制度改革的滯后，又在許多環(huán)節(jié)上與市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不相適應(yīng)。第一，原有的城鎮(zhèn)企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)制度，基本上只在國有企業(yè)范圍內(nèi)實(shí)施，且在待遇標(biāo)準(zhǔn)上各地差別較大，而集體企業(yè)，特別是改革開放以來與國有企業(yè)并存發(fā)展起來的大量外資企業(yè)、股份制企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)和私營企業(yè)以及個(gè)體勞動(dòng)者，卻沒有建立社會(huì)保障制度。這種制度的不統(tǒng)一，造成了我國社會(huì)保障體系的支離破碎，客觀上剝奪了勞動(dòng)者平等享受《憲法》規(guī)定的社會(huì)保障權(quán)利，限制了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)和生產(chǎn)要素市場的形成，梗阻了企業(yè)改革中分流富余人員和下崗人員再就業(yè)渠道的暢通。第二，現(xiàn)有城鎮(zhèn)企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)制度的保障能力不強(qiáng)，除養(yǎng)老保險(xiǎn)以外，其他社會(huì)保險(xiǎn)基本上還沒有沖破企業(yè)保障的窠臼，這種狀況一方面使企業(yè)過度負(fù)債、冗員過多、停產(chǎn)虧損，另一方面該破產(chǎn)的企業(yè)難以破產(chǎn)，破了產(chǎn)的企業(yè)職工以及下崗富余職工的生活又難以保障，再就業(yè)難以實(shí)現(xiàn)，市場經(jīng)濟(jì)下優(yōu)勝劣汰機(jī)制的環(huán)境條件還沒有形成。第三，原來的社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)際上由企業(yè)負(fù)擔(dān)職工的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和承擔(dān)管理服務(wù)職責(zé)，企業(yè)辦社會(huì)現(xiàn)象嚴(yán)重。社會(huì)事務(wù)負(fù)擔(dān)十分沉重，這就使得現(xiàn)代企業(yè)制度難以建立。第四，過去的勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)都是由政府統(tǒng)一制度，被保險(xiǎn)者基本不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任；企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累不足，歷史的包袱依次壓給后人，以往和現(xiàn)在的在職職工養(yǎng)成了依賴國家的心理。但隨著人口老齡化的快速發(fā)展，如不早作改革，終有一天國家、企業(yè)將不堪重負(fù)，以致釀成嚴(yán)重的社會(huì)問題。第五，農(nóng)村人口的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)尚無找到一個(gè)適合中國國情的辦法和途徑，軍人的優(yōu)撫、社會(huì)貧困人員的救助、城鎮(zhèn)人口住房問題等還缺乏與其他社會(huì)保障項(xiàng)目以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相適應(yīng)和配套�？梢�，原有社會(huì)保障制度亟待從適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求出發(fā)，加以健全和完善。 三 當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)處于關(guān)鍵時(shí)期。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制正在啟動(dòng)和發(fā)展，社會(huì)保障制度改革必須進(jìn)入快車道。目前，我國社會(huì)保障制度改革要緊緊圍繞深化企業(yè)改革、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度這個(gè)中心環(huán)節(jié)，充分考慮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的改革背景和客觀要求，精心謀劃和實(shí)施社會(huì)保障制度改革。社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)應(yīng)該是社會(huì)保險(xiǎn)，其中心是城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險(xiǎn)。在建立和完善社會(huì)保障體系的過程中，要堅(jiān)持以下基本原則和要求： 第一，覆蓋范圍廣泛，保障功能健全。社會(huì)保障作為社會(huì)的“安全網(wǎng)”，具有保障公民生存，促進(jìn)社會(huì)安全與穩(wěn)定的功能。在當(dāng)前實(shí)施過程中要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下非國有企業(yè)迅速發(fā)展，多種經(jīng)濟(jì)成份并存的要求，并充分考慮我國農(nóng)業(yè)人口眾多的特點(diǎn)，最大限度地將不同群體的勞動(dòng)者納入社會(huì)保障網(wǎng)。國有企業(yè)、集體企業(yè)及其職工，外資企業(yè)及其中的中方職工，機(jī)關(guān)（除國家公務(wù)員以外）、事業(yè)單位及其職工，個(gè)體工商戶及其幫工都應(yīng)納入政府統(tǒng)一組織的社會(huì)保險(xiǎn)。當(dāng)前結(jié)合失業(yè)、下崗人員再就業(yè)工程的實(shí)施，特別要很好地研究失業(yè)、下崗人員從事個(gè)體經(jīng)營后，社會(huì)保險(xiǎn)的銜接問題。 國家公務(wù)人員可建立單獨(dú)的社會(huì)保險(xiǎn)制度。 農(nóng)村社會(huì)保障要體現(xiàn)與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者的差別，不宜照搬城鎮(zhèn)的辦法。鄉(xiāng)村所辦企業(yè)的從業(yè)人員，目前可歸為農(nóng)村初級社會(huì)保險(xiǎn)，以后再逐步與城鎮(zhèn)統(tǒng)一的養(yǎng)老、工傷保險(xiǎn)制度并軌；從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員的社會(huì)保險(xiǎn)，一方面應(yīng)隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民承受能力的提高，在自愿基礎(chǔ)上實(shí)行鄉(xiāng)村互助合作型醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)，另一方面針對這部分人在全國人口中比重最大，且商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的特點(diǎn)，應(yīng)研究建立養(yǎng)老保險(xiǎn)糧食銀行，從糧食（食品）供應(yīng)上實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌和社會(huì)救助的新路子�，F(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施范圍實(shí)際上是主要集中在鄉(xiāng)村工業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)群體。所以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)研究的重點(diǎn)，應(yīng)該是從事純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員的保障方式和方法。 另外，還要注重對城市居民中，生活在貧困線以下群體的救助和軍人及其家屬的社會(huì)優(yōu)撫工作。 只有廣泛地對城市勞動(dòng)者和各種社會(huì)群體實(shí)行社會(huì)保障，使他們享有平等的社會(huì)保障權(quán)利，同時(shí)通過“大數(shù)法則”分散風(fēng)險(xiǎn)，才能有效地保障社會(huì)安全和穩(wěn)定。 第二，社會(huì)保障待遇水平要與社會(huì)生產(chǎn)力水平以及各方面的承受能力相適應(yīng)�，F(xiàn)行的社會(huì)保障項(xiàng)目水平缺乏國家宏觀調(diào)控和科學(xué)確定，有的偏高，背離了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律；有的偏低，沒有起到保障勞動(dòng)者基本生活的作用。政府對社會(huì)保障的責(zé)任既要充分發(fā)揮，同時(shí)又不是無限的，作為剛性的基本保障待遇，國家只能保障人們的基本生活需求。有條件的企業(yè)可以舉辦補(bǔ)充養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)，勞動(dòng)者個(gè)人也可以開展個(gè)人儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)和參加商業(yè)保險(xiǎn)。以國家基本保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)三個(gè)層次，構(gòu)成我國社會(huì)保險(xiǎn)的三大支柱。 第三，權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，公平與效率相結(jié)合。這條原則在社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目上要得到充分體現(xiàn)。比如除工傷、生育保險(xiǎn)依照法理及國家慣例不應(yīng)由個(gè)人繳費(fèi)外，其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目均應(yīng)在企業(yè)和勞動(dòng)者履行了繳費(fèi)義務(wù)的前提下，享有享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。社會(huì)保險(xiǎn)屬于國民收入的再分配，其主導(dǎo)的原則是追求公平。但在我國目前的發(fā)展階段，將激勵(lì)機(jī)制引入社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域具有特別重要的意義。社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)撫和部分社會(huì)福利事業(yè)主要體現(xiàn)公平，由政府供給和組織，符合條件者可以無償享受。社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)保障其他項(xiàng)目相比具有明顯的效率體現(xiàn)，這主要表現(xiàn)在大部分項(xiàng)目實(shí)行國家、企業(yè)、個(gè)人三方面負(fù)擔(dān)費(fèi)用，做到既保障職工的基本生活，又要與個(gè)人繳費(fèi)多少掛鉤，體現(xiàn)多勞多得，激勵(lì)職工的勞動(dòng)積極性�，F(xiàn)行的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等項(xiàng)目實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，以社會(huì)統(tǒng)籌方式滿足勞動(dòng)者最基本的保障需求。 以個(gè)人賬戶形式體現(xiàn)勞動(dòng)貢獻(xiàn)，繳費(fèi)多少不同的勞動(dòng)者在保障水平上的適當(dāng)差別，正是效率與公平的結(jié)合。這一機(jī)制的引進(jìn)，有利于擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的來源，鼓勵(lì)勞動(dòng)者多做貢獻(xiàn)，有助于培養(yǎng)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)意識。 第四，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范和法制化管理。社會(huì)保障制度改革，在局部試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，要注重適時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成規(guī)范的制度并及時(shí)用法律法規(guī)的形式予以確立，否則將會(huì)影響改革的進(jìn)程。在社會(huì)保障方面，目前亟待統(tǒng)一的：一是基本制度，如養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案的全國統(tǒng)一問題、醫(yī)療保險(xiǎn)改革模式問題等；二是管理體制的統(tǒng)一，建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保障管理體制，以避免相互挈肘、相互扯皮的現(xiàn)象；三是業(yè)務(wù)流程、技術(shù)規(guī)范的統(tǒng)一。只有這樣，才能使社會(huì)保障制度運(yùn)作有序，有法可依。 第五，實(shí)行管理服務(wù)社會(huì)化。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的機(jī)制障礙在于政企不分，企業(yè)辦社會(huì)。建立現(xiàn)代企業(yè)制度，就要還企業(yè)高度的自主經(jīng)營權(quán)，將企業(yè)從繁雜的事務(wù)中解脫出來。 第六，社會(huì)保障制度改革要與其他相關(guān)領(lǐng)域的改革銜接配套。社會(huì)保障制度作為穩(wěn)定系統(tǒng)，具有經(jīng)濟(jì)體制改革的配套功能，所以在實(shí)施社會(huì)保障制度改革過程中要特別注意與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、價(jià)格改革、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力市場的建立、再就業(yè)工程的實(shí)施以及企業(yè)的破產(chǎn)、兼并、重組等企業(yè)改革相適應(yīng)相配套。只有在社會(huì)保障制度改革與以建立市場體系為目標(biāo)的各項(xiàng)改革相配套的條件下，效率與公平的關(guān)系才能日益協(xié)調(diào)，才能促進(jìn)市場的完善，提高政府調(diào)節(jié)的有效性。 同時(shí)，社會(huì)保障制度改革還要吸取西方資本主義國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，充分考慮我國數(shù)十年社會(huì)保障制度在人們心中的慣性作用，做到立足我國實(shí)際，鞏固已有的改革成果，避免資本主義國家走過的彎路，并盡可能實(shí)現(xiàn)與國際慣例接軌。
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