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我國農(nóng)村公共財政體制建設(shè)問題的思考1
我國農(nóng)村公共財政體制建設(shè)問題的思考1 [摘要]農(nóng)村公共財政體制是我國目前建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)體系中的重要內(nèi)容。文章以農(nóng)業(yè)大省安徽作為農(nóng)村公共財政問題的研究基礎(chǔ),首先基于公共財政的最終目的角度界定了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵;其次,從公共財政角度分析了目前我國農(nóng)村公共品供需狀況及原因;再次,在此基礎(chǔ)上強調(diào)我國農(nóng)村公共財政體制建設(shè)中應(yīng)注重的若干理論和實踐問題;最后,對農(nóng)村公共財政體制建設(shè)提出若干建議。
[關(guān)鍵詞]農(nóng)村;公共品;公共財政;體制建設(shè)
實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展是建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容,改革開放以來,我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展均有了長足的進步,國家經(jīng)濟實力不斷增強,特別是實施積極財政政策以來,公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快,但社會資源要素和財政資源要素配置主要向工業(yè)和城市傾斜,使一度縮小的城鄉(xiāng)差距再度相對拉大,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯,“三農(nóng)”問題成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展的突出問題。經(jīng)過對安徽省的個別縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的調(diào)查,我們深感相對于城市,農(nóng)村公共物品供給不足,致使農(nóng)民行路難、通訊難、就醫(yī)難、上學(xué)難、用電飲水難以及生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏,這不僅降低了農(nóng)民生活質(zhì)量,加重農(nóng)民負擔(dān),而且會成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高和農(nóng)民收入增長的重大障礙。這其中一個重要的問題就是“錢”的問題,即涉及農(nóng)村公共財政問題。
一、農(nóng)村公共財政下的公共品內(nèi)涵界定
公共財政是相對經(jīng)濟建設(shè)型財政而言的,是指提供公共產(chǎn)品,滿足公共需要的財政,是與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政。而農(nóng)村公共財政建設(shè)是指財政如何滿足農(nóng)村公共需要,為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品包括:農(nóng)村環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、大江大河治理、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村道路建設(shè)等。和市場經(jīng)濟發(fā)達國家相比,我國經(jīng)濟發(fā)展中的突出問題是農(nóng)村公共財政建設(shè)滯后,農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)短缺、公共需求得不到滿足,形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)�！敖y(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”對財政來說,關(guān)鍵是要增加對農(nóng)村公共投入,為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造必要的外部條件。因此,加快農(nóng)村公共財政建設(shè),讓公共財政覆蓋農(nóng)村,既是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”的需要,也是財政改革和發(fā)展的需要。
公共財政制度是市場經(jīng)濟體制下政府進行資源配置的收支跟隨的制度安排,表現(xiàn)為一組財政組織制度、財政活動規(guī)則、財政行為法律。主要由公共財政體制、公共預(yù)算制度、公共支出制度、公共收入制度所組成。公共財政制度的特征:
(1)公共性。公共性特征是屬于所有財政制度共有的特征,公共財政制度的公共性特征最嚴格,即公共財政只能在被認定、被選擇的政府性公共活動領(lǐng)域運行,政府配置應(yīng)當(dāng)是個人配置、企業(yè)配置、自愿組織配置的補充,是社會稀缺性資源的次要配置者,只在公共事務(wù)領(lǐng)域發(fā)生資源配置行為,不得進入私人事務(wù)領(lǐng)域,也不得進入適用自愿原則的共同事務(wù)領(lǐng)域;
(2)公共決定性。公共決定性特征是公共財政制度才具有的本質(zhì)特征。公共決定性要求公共財政的任何行為必須合法、公正、公開、透明,實現(xiàn)的方式是法治化、制度化、實現(xiàn)的工具是憲法、稅法、公共預(yù)算法、年度預(yù)算法案。具體地講,政府資源配置量全部通過預(yù)算收支來安排,也就是要求政府配置=政府收支=財政收入=預(yù)算收支=公共性收支;
(3)市場狀態(tài)決定性。市場狀態(tài)決定性是公共財政的受動特征,即公共財政制度要按市場具體存在狀態(tài)的要求來運轉(zhuǎn),并符合于、服從于市場個體,當(dāng)市場處于發(fā)生狀態(tài)時,公共財政制度的重要內(nèi)容是保護和培育市場;當(dāng)市場處于發(fā)展?fàn)顟B(tài)時,公共財政制度的重要內(nèi)容是讓市場自由地擴張生存空間;當(dāng)市場處于發(fā)達狀態(tài)時,公共財政制度就轉(zhuǎn)變?yōu)楣椒峙�、宏觀調(diào)控、干預(yù)主義財政制度。
就農(nóng)村居民的國民性質(zhì)而言,應(yīng)該享受同城市居民無差別的公共產(chǎn)品,然而,由于農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),加之農(nóng)民是低收入、低稅費的弱勢群體,因此相對城市而言,其涵義要寬泛一些。即農(nóng)村公共產(chǎn)品是區(qū)別于私人物品,在農(nóng)村地域范圍內(nèi),用于滿足農(nóng)村公共需要,私人不愿意提供的、具有非競爭性,非排他性的社會物品。按照其“公共”程度,可以劃分為純公共產(chǎn)品、非純公共產(chǎn)品和非純私人產(chǎn)品。
農(nóng)村公共物品中的純公共產(chǎn)品是指在消費過程中具有充分的非競爭性、非排他性的公共物品,主要包括:農(nóng)村基層政府、村組織的行政服務(wù),農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施(鄉(xiāng)村道路、清潔飲水)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護、大江大河治理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(水利灌溉系統(tǒng)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)信息系統(tǒng))、農(nóng)業(yè)科技進步(基礎(chǔ)研究、重大技術(shù)成果的中試和推廣示范)、農(nóng)村抗災(zāi)救災(zāi)、農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫、農(nóng)村扶貧開發(fā)等。
非純公共產(chǎn)品是指具有效益上的外溢性和消費過程中一定程度的排他性的競爭性的公共產(chǎn)品,主要包括既有社會受益又有個人受益特點的農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村社會保障、農(nóng)業(yè)科技信息服務(wù)等。
非純私人產(chǎn)品是指在對集團、組織范圍或成員合理界定后,對外便具有消費的競爭性和排他性的公共產(chǎn)品。主要包括小范圍的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)職業(yè)教育以及俱樂部形式的活動場所,如電影院、娛樂中心等。
公共產(chǎn)品按照地域范圍可以劃分為全國性公共產(chǎn)品、區(qū)域性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品中的全國性公共物品有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究等,區(qū)域性的公共產(chǎn)品如大江大河的治理、大型水利工程、跨地區(qū)的病蟲害防治等,地區(qū)性的公共產(chǎn)品如農(nóng)村醫(yī)療、地區(qū)性的道路建設(shè)等。
在我國,農(nóng)民生產(chǎn)私人產(chǎn)品是以戶為單位的,這種分散的組織形式以及公共物品的基礎(chǔ)性和效益的外溢性決定了農(nóng)民生產(chǎn)私人產(chǎn)品時對農(nóng)村公共產(chǎn)品有關(guān)強烈的依賴性。農(nóng)村市場化程度越高,這種依賴性就越強,如農(nóng)村水利、生態(tài)環(huán)境、電網(wǎng)改造、道路交通、農(nóng)村教育的好壞,都直接影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的豐歉和農(nóng)民生活質(zhì)量的高低。
二、基于公共財政角度下的我國目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀及形成原因分析
我國目前農(nóng)村公共服務(wù)體系面臨的問題,自農(nóng)業(yè)稅費改革以來,特別是實施免征農(nóng)業(yè)稅政策,我國原有財政體制下的農(nóng)村公共服務(wù)體系已不能適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求。這種不適應(yīng)可從農(nóng)村對公共產(chǎn)品的需求和農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給兩方面來看。
從我國農(nóng)村公共物品的需求走勢看,構(gòu)建和諧社會,實現(xiàn)小康目標(biāo),要求增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給�？傮w上看,我國現(xiàn)在已經(jīng)越過了以經(jīng)濟發(fā)展為主的階段,進入了經(jīng)濟與社會發(fā)展并重,經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的階段。但社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展,而且在城鄉(xiāng)之間分布很不均衡,尤其是農(nóng)村教育、醫(yī)療作為典型公共物品的需求得不到滿足,農(nóng)村因病返窮、因窮輟學(xué)的現(xiàn)象仍然嚴重。據(jù)對安徽省合肥市包河區(qū)、東至縣和太和縣的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的農(nóng)村公共服務(wù)狀況調(diào)研,總的情況是安徽省實施免征農(nóng)業(yè)稅和多項惠民政策后,農(nóng)民進入零稅賦時期,種糧積極性明顯提高了,土地經(jīng)營成本降低,效益增加,農(nóng)業(yè)投入加大。農(nóng)村基層干部已開始了服務(wù)觀念轉(zhuǎn)變,服務(wù)意識已開始增強,由于鄉(xiāng)村干部已從繁雜的催糧要要款中徹底解脫了出來,給基層工作帶來了新機遇。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)體系中存在的共性和突出矛盾主要為:
一是鄉(xiāng)村級的責(zé)任大、權(quán)力小的矛盾突出。
(1)職責(zé)不清,職能角色亟待轉(zhuǎn)換。過去鄉(xiāng)村干部主要扮演“收稅者”的角色。每年有70-80%的時間和精力抓征收,免征農(nóng)業(yè)稅后,許多鄉(xiāng)村干部感到盲然和失落,特別是不知道如何服務(wù)。
(2)層層定指標(biāo)、壓任務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政府,承擔(dān)過多的來自上面的高指標(biāo)、硬任務(wù),這些指標(biāo)和任務(wù)往往以“責(zé)任狀”、“一票否決”等形式落實,實質(zhì)上是許多事權(quán)下移到基層。
二是財政收支的矛盾突出。
(1)地方性津補貼仍不能足額發(fā)放。
(2)公共用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共經(jīng)費一般每人每年都在800元左右。
(3)項目資金配套較大的缺口,自上而下的項目工程,幾乎都要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套,如“村村通公路”工程的現(xiàn)有政策條件,按村鄉(xiāng)級(包括農(nóng)民個人集項)的現(xiàn)有財政力量只能完成50%.
(4)鄉(xiāng)村債務(wù)沉重,如有的鄉(xiāng)村學(xué)校,因欠債權(quán)人的債務(wù)而影響學(xué)校教學(xué)秩序。
三是農(nóng)村的公共服務(wù)需求和供給的矛盾突出。
(1)農(nóng)民的就醫(yī)難、行路難、飲水難的問題最為突出,特別是皖南山區(qū)、村鎮(zhèn),其居住環(huán)境、生活條件令人擔(dān)憂。如東至縣部分山村的血吸蟲病瘟區(qū)的復(fù)發(fā);太和縣的飲用水污染嚴重,全縣158萬人口受污染水影響的人口有35萬,占22%.
(2)自上而下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制,使得公共財政的投向不能體現(xiàn)農(nóng)村公共物品急需狀況。如水利工程資金支出的“條條”下拔,因治標(biāo)不治本,不能真正體現(xiàn)基層的公共品的急需。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),東至縣的許多中小水庫因長期失修,已成為“懸上河”,一旦發(fā)生潰堤將產(chǎn)生重大的水災(zāi)危害;又如目前農(nóng)民最為迫切的是急需致富的實用農(nóng)業(yè)技術(shù)和信息,而目前許多支農(nóng)的技術(shù)不實用,支農(nóng)服務(wù)搞形式、走過場,農(nóng)民不能得到真正實用的技術(shù)和服務(wù)信息等。目前鄉(xiāng)村治安方面、警力嚴重不足,群防群治由于人員外出打工,缺乏青壯年,實際上是流于形式。
(3)讓農(nóng)民出資、出勞力參與農(nóng)村公共物品提供的方式有失公平,且按目前農(nóng)民的收入狀況也無濟于事,不能解決根本問題。
四是惠農(nóng)政策的“一刀切”現(xiàn)象比較突出,實際實施中要有具體的因地制宜、分類指導(dǎo)的措施。
如目前免 我國農(nóng)村公共財政體制建設(shè)問題的思考1征農(nóng)業(yè)稅的政策就沒有惠及到山區(qū)等非種糧村區(qū)的村民,這在安徽省的大別山區(qū)反映最為突出;另外,對于個別地區(qū)的免征的農(nóng)業(yè)稅不一定要以“直補”的形式,可以允許采用間接補貼形式,集中有限財力用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),發(fā)揮資金效益。
五是急需構(gòu)建惠農(nóng)政策長效機制。
普遍反映是現(xiàn)行的惠農(nóng)政策是直接的、實效的、但是缺乏提供公共服務(wù)的長效機制。如目前減免農(nóng)民的稅費等措施對解決農(nóng)村發(fā)展方面來講僅是小幅度、暫時的改善了農(nóng)民生活狀況。
六是農(nóng)業(yè)稅取消后,以農(nóng)業(yè)為主的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村來說財政主要來源受到極大的影響。
為了增加財政收入,有地方過量利用開發(fā)自然資源來增加稅收,加速生態(tài)環(huán)境的惡化趨勢。另外,由于長期過度使用化肥生產(chǎn)糧食,土質(zhì)中無機物超標(biāo)污染情況嚴重,長期下去將影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。再者,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在區(qū)劃調(diào)整中,占用新的耕地,而老宅地卻因沒有復(fù)耕資金而荒廢。據(jù)安徽六安地區(qū)的某一個村的老宅地面積就有1000多畝,國家可少量投入資金就可復(fù)耕。而目前卻幾乎拋荒。
七是國家要重視公共服務(wù)的實施效率機制。
如現(xiàn)在實行的“鄉(xiāng)財縣管”其行政執(zhí)行的發(fā)放成本太高,按太和縣的估計由于此方面的開支大約為25萬元/次·年。又如現(xiàn)在的計生補貼不宜等到補貼對象到60歲以后再拿,應(yīng)提前發(fā)放,且采取間接補助的形式。
上述問題歸納起來集中表現(xiàn)為農(nóng)村公共服務(wù)供給機制問題,這里除了有對上負責(zé)與對下負責(zé)難以一致的干部管理體制以及機構(gòu)設(shè)置要求對口、事權(quán)下移的行政管理體制等原因外。而其中現(xiàn)行的多級公共財政體制又是主要原因之一,即是我國財政長期重工輕農(nóng)、重城市輕農(nóng)村、重上層輕基層、重經(jīng)濟建設(shè)輕社會發(fā)展的投入機制累積的結(jié)果。
第一,從國家財政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支出份額看,2002年國家財政總支出22053億元,其中用于支持農(nóng)業(yè)的僅為1457億元,僅占7.7%.國家財政用于經(jīng)濟建設(shè)的支出為6674億元,其中用于支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)村水利氣象等部門事業(yè)費918億元,農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資481億元,合計1399億元,占21%.需要注意的是,農(nóng)業(yè)投入的“非農(nóng)化”現(xiàn)象嚴重。最為突出的是水利投資,如1996-2002年防洪工程投資將近1400億元,除少部分專用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村外,大多數(shù)都是全社會受益的工程,但卻全部計算為農(nóng)業(yè)投資。據(jù)估計,農(nóng)業(yè)投資中實際用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的支出僅占50%左右。國家財政對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)支出比例過低,必然導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給不足。
第二,從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展水平來看,城鄉(xiāng)之間的差距非常明顯。據(jù)統(tǒng)計資料,2001年農(nóng)村小學(xué)總經(jīng)費733.4億元,生均經(jīng)費為900元。城市和縣鎮(zhèn)小學(xué)經(jīng)費540.6億元, 生均經(jīng)費為4015元。城市小學(xué)教育經(jīng)費人均占有量是農(nóng)村占有量的4 46倍。城鄉(xiāng)教師配備:農(nóng)村小學(xué)師生比為23 1,城市小學(xué)為19 1.
第三,從公共衛(wèi)生和社會保障體系發(fā)展水平來看,城鄉(xiāng)差距更為明顯。據(jù)世界衛(wèi)生組織公布的數(shù)據(jù),2001年中國衛(wèi)生分配公平性在全世界排名中屬第188倍,列倒數(shù)第4位。中國享有醫(yī)療衛(wèi)生保障的人占15%,主要為城市居民,而近85%的農(nóng)村居民沒有醫(yī)療衛(wèi)生保障。據(jù)2001統(tǒng)計資料,農(nóng)村衛(wèi)生院衛(wèi)生技術(shù)人員為103萬人,每萬人擁有13人;城市和縣鎮(zhèn)擁有348萬人,每萬人擁有72人。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院有病床74萬張,每萬人擁有9.3張;城市和縣鎮(zhèn)為224萬張,每萬人擁有46.6張。城鄉(xiāng)孕產(chǎn)婦死亡率,農(nóng)村為城市的1.9倍;城鄉(xiāng)兒童死亡率,農(nóng)村為城市的2倍多。目前,中國社會保障體系主要限于城市,基本上還沒有延伸到農(nóng)村。2002年,城市失業(yè)保險率已達71.7%,農(nóng)村幾乎為零。城市居民實際領(lǐng)取最低保障金的人數(shù)達2053萬人,國家財政支出112.3億元;而廣大農(nóng)村地區(qū)還沒有建立最低保障制度,只有傳統(tǒng)的“五�！惫B(yǎng)制度,享有人數(shù)僅為270萬人,約占農(nóng)村人口的0.3%,供養(yǎng)費支出僅為27億元。
第四,從農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施看,其供給水平已嚴重影響了農(nóng)民生活質(zhì)量提高。據(jù)調(diào)查,全國僅有1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有供水站,83%的村民不能飲用自來水。農(nóng)村電網(wǎng)老化,電壓不穩(wěn),電價較為昂貴,一般為城鎮(zhèn)電費的3-5倍。交通和通訊設(shè)施落后,13%的村莊不通公路。近年來,國家加大了對鄉(xiāng)村通路的投入,1999-2002年,國家累計投入鄉(xiāng)村道路的資金315億元,除此以外,每年財政扶貧金中的40億元以工代賑資金也主要用于貧困地區(qū)鄉(xiāng)村道路建設(shè),在一定程度上緩解了中西部農(nóng)村行路難的問題,但沒有從根本上改變農(nóng)村道路交通落后的狀況。目前全國有261個鄉(xiāng)鎮(zhèn),5.4萬個村不通公路;在全國104.3萬公里的砂石路面;土路面及無路面里程中,農(nóng)村公路就有92.3萬公里,占88.5%.很多地方農(nóng)村公路晴通雨阻。部分地區(qū)人畜飲水困難,基本生存條件無法保障。2000年初,我國有5020萬農(nóng)村人口飲水困難。目前仍有約2500萬人因近年氣候干旱、水源變化等原因新增的飲水困難人口,這些人口主要分布在中西部地區(qū)。
據(jù)我們對安徽鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況的調(diào)研,目前農(nóng)村公共品供給不足的狀況從財政角度看目前很難得以改善。原因在于農(nóng)村公共財政改革中存在著亟待問題,這里以安徽為例,因為安徽是農(nóng)業(yè)大省,具有一定的代表性。由于近幾年宏觀經(jīng)濟環(huán)境的變化和各種政策性、體制性因素的頻繁出臺,特別是取消了農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)村公共財政在發(fā)展中遇到較為突出的矛盾和問題如下:
(一)縣鄉(xiāng)財政財力十分拮據(jù)
農(nóng)村稅費改革后,隨著農(nóng)民負擔(dān)的減輕,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的收入也大幅減少,而原來由通過鄉(xiāng)統(tǒng)籌收取的鄉(xiāng)鎮(zhèn)九年制義務(wù)教育、計劃生育、優(yōu)撫和民兵訓(xùn)練等開支又由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府納入預(yù)算安排,這樣,使得增加的各項行政事業(yè)支出與鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入之間存在巨大的缺口,多數(shù)地方縣鄉(xiāng)可用財力嚴重不足,財政陷入困境。按現(xiàn)行體制計算,2003年安徽省縣鄉(xiāng)財政可用財力為155億元,按財政決算人口計算的人均可用財力為1.28萬元,最低的縣只有8700元;而2001年全國人均可用財力已達到2.18萬元,可見,安徽省的人均水平遠遠低于全國。盡管中央對安徽省進行了一定的轉(zhuǎn)移支付,但遠遠不能彌補開支缺口。一些地方財政變成了“吃飯財政”乃至“要飯財政”,機關(guān)干部工資難以及時、足額發(fā)放,各縣鄉(xiāng)機構(gòu)的運轉(zhuǎn)受到較大的影響。
(二)農(nóng)村公益事業(yè)資金匱乏問題
在縣鄉(xiāng)財力嚴重不足的情況下,向農(nóng)民收取費用的路又被牢牢卡住,使得農(nóng)村公益事業(yè)的興辦、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重受阻,首當(dāng)其沖的是教育。雖然安徽省實行了農(nóng)村中小學(xué)教師工資由縣里統(tǒng)一發(fā)放的改革,但上劃到縣財政的工資只是省級以上政府認可的工資部分,一些原來由地方規(guī)定或認可的相關(guān)費用或補貼如教師誤餐補貼等仍由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé),這一可觀的支出很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都難以兌現(xiàn)。而按規(guī)定由縣級財政負擔(dān)的中小學(xué)危房改造資金,實際上也變成了縣、鄉(xiāng)甚至是村共同承擔(dān),在鄉(xiāng)、村無法共同承擔(dān)的地方,危房改造也就只能望洋興嘆。雖然,興辦村內(nèi)道路等農(nóng)村公益性事業(yè)可以通過“一事一議”來籌集資金,但由于實踐中存在的“一事一議”難問題,加之“一事一議”受到最高限額的制約,很多地方的農(nóng)村公益事業(yè)如抗旱排澇、鄉(xiāng)村道路等受到嚴重制約,不少地方甚至幾年都沒有修一條道路,這嚴重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展,影響了廣大農(nóng)民生活質(zhì)量的提高。主要體現(xiàn)為支出壓力加重,硬性缺口較大:
1.拖欠工資繼續(xù)存在。據(jù)調(diào)查,目前安徽省許多縣鄉(xiāng)公用經(jīng)費執(zhí)行的還是20世紀(jì)80年代的標(biāo)準(zhǔn),年人均定額200~500元不等,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上沒有安排公用經(jīng)費,只有財力很好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公經(jīng)費才能超過人均千元,而這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又很少。為了緩解支出壓力,安徽省各級財政部門積極推行財政支出改革,實行了諸如人、車、會、話、醫(yī)等內(nèi)容的改革舉措,千方百計地壓縮正常性經(jīng)費支出,用以保證工資發(fā)放,但欠發(fā)工資問題仍大面積發(fā)生。據(jù)某縣調(diào)查反映,現(xiàn)在工資和保障全部兌現(xiàn),全縣資金缺口在6000萬元左右。
2.社會保障支出難以安排。隨著社會保障制度改革在縣級的全面推進,社保開支已成為縣級財政一項新的負擔(dān),使得原本就非常困難的農(nóng)村公共財政難以安排。據(jù)安徽省一個財力較好的縣測算,僅失業(yè)保險、醫(yī)療保險和最低生活保障線三項支出,全縣財政將增支700多萬元。按照目前的財政分配體制,財政調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的彈性空間很小,新增支出沒有著落。由于社保是社會穩(wěn)定的安定器,而財政難以保障,不僅使農(nóng)村公共財政陷入十分被動的境地,也成為社會矛盾的焦點,同時也很容易引發(fā)社會問題。
3.其他硬性支出缺口較大。近幾年來,在改革、發(fā)展和轉(zhuǎn)軌的過程中,各級政府和各個部門都對財政支出提出了具體要求。僅糧食流通體制改革一項,要求農(nóng)村公共財政自籌配套糧食風(fēng)險基金和糧食新增虧損掛賬貼息,平均每個縣增支500萬元以上,有的產(chǎn)糧大縣高達1000多萬元。同時,農(nóng)業(yè)、教育、計劃生育、民兵訓(xùn)練、五保戶、擁軍優(yōu)屬等都對地方財政提出了硬性要求,從而造成縣鄉(xiāng)硬缺口不斷加大,基層財政苦不堪言。
(三)債務(wù)(特別是鄉(xiāng)村債務(wù))居高不下,財政風(fēng)險不斷增加
多年來,農(nóng)村興辦農(nóng)田水利基本建設(shè)、鄉(xiāng)村道路、中小學(xué)改擴建、農(nóng)業(yè)開發(fā)等生產(chǎn)公益事業(yè),舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,甚至一些地方興辦“達標(biāo)工程”、“政績工程”等,都留下了大量的鄉(xiāng)村債務(wù)。在農(nóng)村稅費改革前,鄉(xiāng)村除了利用經(jīng)營性收入外,還從收上來的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留中拿出一部分來償還這些歷史債務(wù)。但隨著農(nóng)村稅費改革和鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留的取消,從農(nóng)民頭上提取資金償還債務(wù)的口子猛然被扎死,鄉(xiāng)村債務(wù)問題迅速地浮出水面。據(jù)初步統(tǒng)計,截止2003年底,安徽省縣鄉(xiāng)政府就負債313億元,相當(dāng)于縣級一年地方收入的3倍,其中縣級債務(wù)占54%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)占15%,平均每個縣負債2億元左右,鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債700萬元左右,村級負債30萬元左右。從17個市所抽查的45個縣來看,2003年債務(wù)總額為211億元,是可用財力的1 .67倍。其中縣級負債114億元,占54%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債65億元,占31%;村級負債32億元 我國農(nóng)村公共財政體制建設(shè)問題的思考1,占15%,平均每個縣區(qū)負債2.5億元,每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債706億元。
如果再加上數(shù)額龐大的糧食虧損掛帳和該配套而沒有配套的資金欠賬,縣級以下政府背上了沉重的債務(wù)負擔(dān),基層財政運行中存在很大潛在風(fēng)險,影響了財政的平穩(wěn)運行。據(jù)不完全統(tǒng)計,截至2004年底,安徽省縣鄉(xiāng)兩級負債面在95%以上。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債最為突出,有5%~10%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債達1000萬元以上。目前,農(nóng)村公共財政已步人還債高峰期,尤其是外債,不僅到期要還,同時還要承擔(dān)匯率損失,僅世行貸款淠史杭———巢湖項目的匯率虧損就達6 29億元,構(gòu)成了地方財政的債務(wù)風(fēng)險。農(nóng)村公共財政經(jīng)常遇到上級預(yù)算扣款、債主上門逼債、行政訴訟追債,甚至出門躲債的尷尬局面,不僅使正常工作受到干擾,還嚴重影響到政府財政形象。
從調(diào)查的情況看,農(nóng)村稅費改革后顯露出來的債務(wù)中鄉(xiāng)村債務(wù)比重較大,化解難度也比較大,而且由于很多債權(quán)、債務(wù)問題歷史久遠、盤根錯節(jié),債務(wù)的清償越往后將越發(fā)艱難,因為用于清償?shù)氖侄螏捉帽M,而留下的大多又是老大難問題。沉重的債務(wù)負擔(dān)既增加了縣鄉(xiāng)財政運行的風(fēng)險,也直接影響了基層的運轉(zhuǎn)和縣域、鄉(xiāng)域經(jīng)濟的發(fā)展。如不能得到有效化解,這些債務(wù)必將成為農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民負擔(dān)反彈的又一巨大隱患。
(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)紛紛上劃,縣鄉(xiāng)分配關(guān)系扭曲
調(diào)查發(fā)現(xiàn),在農(nóng)村公共財政發(fā)展中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政遇到的問題和矛盾最多、最大。據(jù)初步統(tǒng)計,當(dāng)前縣鄉(xiāng)兩級工資拖欠和債務(wù)負擔(dān)約有80%以上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在尚未找到治本之策的情況下,通過職能上移、財權(quán)上劃的辦法,來緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中的某些問題,除了原先上劃的“七站八所”及國稅、地稅、工商、技術(shù)監(jiān)督等重要的執(zhí)法執(zhí)收部門和經(jīng)濟管理部門被先后上劃外,農(nóng)村中小學(xué)教師工資上劃和農(nóng)村中小學(xué)收費脫離零戶管理后,給農(nóng)村公共財政帶來了很大的負面效應(yīng),各地對此反響強烈。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面看,一些職能和財權(quán)上劃后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要任務(wù)只剩下農(nóng)稅征收(目前農(nóng)業(yè)稅已取消)和本級政府幾十人的工資支出,其預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督方面的職能形同虛設(shè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府、一級財政的職能受到嚴重削弱。從縣級層面看,農(nóng)村中小學(xué)教師工資上劃后,一方面變分散矛盾為集中矛盾,增加了縣級財政壓力;另一方面導(dǎo)致上劃人員的工資高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員,從而又造成了新的矛盾。長此下去,這種被扭曲的農(nóng)村公共財政分配關(guān)系將會進一步弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能,使縣鄉(xiāng)兩級財政的運行狀況趨于復(fù)雜。
上述農(nóng)村公共財政發(fā)展中存在的收入增速減緩、支出缺口加大、債務(wù)負擔(dān)沉重、分配關(guān)系扭曲等問題,集中反映了當(dāng)前農(nóng)村公共財政在發(fā)展中已經(jīng)陷入了十分困難的境地。這種困境不僅僅表現(xiàn)在收支矛盾難以克服、難以調(diào)和上,還突出表現(xiàn)在農(nóng)村公共財政運行機制梗阻和分配關(guān)系混亂上。尤其是農(nóng)村公共財政收支矛盾和運行狀況在各種政策性、體制性因素的累積下,呈現(xiàn)出不斷加劇、不斷惡化的趨勢,使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅難以從困境中解脫出來,相反卻在困境中越陷越深,財政保吃飯的最基本職能難以履行,基層財政的基礎(chǔ)地位發(fā)生了動搖,并危及到了基層社會政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟的正常發(fā)展。
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