基于公共財(cái)政的分析視角

基于公共財(cái)政的分析視角

    摘要:城鄉(xiāng)分割的二元稅制加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān),降低了我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力,也有悖于市場經(jīng)濟(jì)的公平原則;在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上,政府存在著職能缺位,這些都不利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政。當(dāng)前統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制面臨著財(cái)政資金壓力、稅收征管能力、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面因素的限制。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制需要逐步完善城鄉(xiāng)稅收體系、加大政府對(duì)農(nóng)村公共品投入以及深化基層人事制度改革和促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等方面的配套改革。
    關(guān)鍵詞:稅制統(tǒng)一;公共財(cái)政;二元稅制;農(nóng)民負(fù)擔(dān)
    一、引言
    政府與公民之間存在一種交換關(guān)系:政府向公民提供諸如國防、警察、教育以及社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品,而公民則以稅收的形式向國家支付購買這些公共產(chǎn)品的成本。這種交換關(guān)系不同于現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的交換關(guān)系,它是一種通過國家政權(quán)加以實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)制性行為,任何公民都必須要為國家提供的公共服務(wù)支付成本。稅制結(jié)構(gòu)是否完善對(duì)一國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義,雖然評(píng)價(jià)一項(xiàng)稅制的完善與否沒有絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn),但從中外稅收理論和實(shí)踐看,稅收公平始終是各國所追求的目標(biāo)和公認(rèn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。亞當(dāng)。斯密在其名著《國富論》中就列出了“好稅”的四條標(biāo)準(zhǔn),其中第一條就是公平原則,“一國國民,都必須在可能范圍內(nèi),按照各自能力的比例,即按照各自在國家保護(hù)下享得收入的比例,繳納國賦,維持政府”[1].亞當(dāng)。斯密之后,這一原則經(jīng)過西斯蒙第、瓦格納與以及現(xiàn)代夏普和奧爾森等人發(fā)展,逐漸成為現(xiàn)代公共財(cái)政理論的一個(gè)基礎(chǔ),也是西方資本主義國家普遍適用的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則。
    現(xiàn)代公共財(cái)政意義上稅收公平原則,意味著向公民普遍征稅的一個(gè)前提就是公民必須無差別地接受國家提供的公共產(chǎn)品服務(wù)。無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民,都要在統(tǒng)一的稅制下公平納稅,平等接受政府提供的公共服務(wù),充分體現(xiàn)無差別國民待遇原則。長期以來,我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治的二元稅制體系。農(nóng)民除了在生產(chǎn)和生活過程中實(shí)際承擔(dān)增值稅稅負(fù)以外,還要繳納專門針對(duì)農(nóng)業(yè)的“三稅”(農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅)、各種攤派和收費(fèi)等稅外支出。二元稅制違背了稅收公平原則,加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距,不利于廣大農(nóng)村的長治久安,近年來統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的呼聲愈來愈高。為了解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重,城鄉(xiāng)收入差距日益擴(kuò)大問題,2000年國務(wù)院批準(zhǔn)安徽省率先實(shí)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn),2002年試點(diǎn)省份擴(kuò)大到了16個(gè),溫家寶總理在2005年政府工作報(bào)告中又宣布:“明年將在全國全部免征農(nóng)業(yè)稅。原定5年取消農(nóng)業(yè)稅的目標(biāo),3年就可以實(shí)現(xiàn)�！苯刂沟�2005年底,全國已有26個(gè)省區(qū)市相繼宣布免征農(nóng)業(yè)稅。
    取消農(nóng)業(yè)稅意味著國家財(cái)政收入的減少,政府會(huì)面臨著財(cái)政支出上的壓力。從改革的試點(diǎn)看,取消農(nóng)業(yè)稅后,基層財(cái)政出現(xiàn)了不同程度的財(cái)政困難,因此如何平衡改革的成本與預(yù)期效果是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制中應(yīng)該考慮的重要因素。而且取消農(nóng)業(yè)稅本身并不直接導(dǎo)致農(nóng)民收入的長期增長,石磊、馬士國等人通過一個(gè)內(nèi)生增長模型分析得出,減免農(nóng)業(yè)稅只對(duì)農(nóng)業(yè)部門的收入水平有一次性影響,對(duì)經(jīng)濟(jì)增長率的長期效應(yīng)為零[2].此外,既然統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制,就必須考慮取消農(nóng)業(yè)稅后用何種新的更科學(xué)合理的稅種來取代它,否則容易造成新的稅收不公,而新的稅制必須充分考慮現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)的實(shí)際。另外,如何在農(nóng)村建立一個(gè)高效的稅收征管體系等等問題都值得進(jìn)行深入研究。
    二、城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的公共財(cái)政背景分析
    稅收實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)資源從私人部門向公共部門轉(zhuǎn)移的一種方式,稅收基本原則包括效率原則和公平原則。稅收公平原則,既包括縱向公平也包括橫向公平,按照稅收縱向公平原則,不同福利水平的納稅人應(yīng)該承擔(dān)不同的稅負(fù)。盡管福利的價(jià)值判斷屬于規(guī)范的范疇,但從公共財(cái)政角度看,有一點(diǎn)應(yīng)該是無爭議的:無論是城市居民還是農(nóng)村居民,他們?cè)趯?shí)際稅負(fù)上都應(yīng)該是一樣的,同時(shí)他們還應(yīng)該平等地接受政府提供的各項(xiàng)公共產(chǎn)品服務(wù)。我國目前的二元稅制從這一意義上說,實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民的歧視性稅制,人為地割裂了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。在農(nóng)業(yè)稅將在全國范圍內(nèi)徹底取消后,統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的問題逐漸提到了議事日程,十六大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的戰(zhàn)略部署,黨的十六屆三中全會(huì)又提出了“創(chuàng)造條件,逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制”的新思路。
    (一)歧視性涉農(nóng)稅制不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展
    我國是當(dāng)今世界上少數(shù)仍對(duì)農(nóng)業(yè)征稅的國家之一。所謂“皇糧國稅,自古有之”,農(nóng)業(yè)稅在我國有著悠久的歷史,最早可以追溯到春秋時(shí)期。公元前594年,魯國宣布實(shí)行“初稅畝”,廢除井田制,不論公私田,一律“履畝而稅”,將力役稅變?yōu)閷?shí)物稅。建國以后,國家為了盡快建立社會(huì)主義現(xiàn)代化的工業(yè)體系,實(shí)行了優(yōu)先發(fā)展工業(yè),通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差等來扶植工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略。1958年中央頒布了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》,現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)稅大致依照這一條例建立起來的,其后雖經(jīng)歷了數(shù)次修改,但主要內(nèi)容依然未變。與此同時(shí),城鎮(zhèn)居民實(shí)行的是工商稅體系,最后逐步形成了目前的城鄉(xiāng)隔離的二元稅制體系,這一稅制體系日益成為今天實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度障礙。
    1.城鄉(xiāng)二元稅制極大加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。近年來,三農(nóng)問題成為困擾我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大問題,而三農(nóng)問題中,農(nóng)民收入過低,農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重又是造成這些問題的直接原因。農(nóng)業(yè)稅取消了的部分地區(qū),雖然農(nóng)民負(fù)擔(dān)有所減輕,但由于相應(yīng)基層政權(quán)改革沒有配套,國家又賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收費(fèi)權(quán)力,搭車收費(fèi)情況嚴(yán)重,部分地區(qū)出現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民收費(fèi)的反彈。農(nóng)業(yè)“三稅”以及名目繁多的攤派和收費(fèi)成為農(nóng)民脫貧致富的最大障礙。
    2.城鄉(xiāng)二元稅制擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距。城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大既有城鄉(xiāng)居民牧入本身差距方面原因,也有城鄉(xiāng)居民負(fù)稅不均方面的原因,后者往往容易為人們所忽略。馬爾薩斯曾把收入差距擴(kuò)大單純歸咎于窮人掙錢能力的不足,而現(xiàn)代國家已經(jīng)普遍地運(yùn)用包括稅收在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)杠桿來平衡收入差距。二元稅制擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民收入差距,從平衡城鄉(xiāng)收入差距出發(fā),必須盡快予以統(tǒng)一。
    例如,在統(tǒng)一的工商稅體系下,城市居民從事工商活動(dòng)繳納增值稅,納稅人每月若達(dá)不到2 000~5 000元起征點(diǎn)的可以免繳,按照這個(gè)起征點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn),我國絕大多數(shù)農(nóng)民不應(yīng)承擔(dān)任何稅負(fù);再從直接稅角度看,農(nóng)民更不應(yīng)該承擔(dān)過高稅負(fù)。修改后的個(gè)人所得稅扣除標(biāo)準(zhǔn)提高到每月1 600元,低于這一標(biāo)準(zhǔn)的予以免征個(gè)人所得稅,而2003年我國農(nóng)村居民家庭人均年純收入只有2 622元,他們中的絕大多數(shù)的月均收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這一標(biāo)準(zhǔn)。然而從實(shí)際稅負(fù)來看,我國農(nóng)村居民負(fù)擔(dān)了比城鎮(zhèn)居民高得多的稅收負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前我國農(nóng)民外購式生產(chǎn)性消費(fèi)和生活性消費(fèi)已經(jīng)占到農(nóng)民年均收入的50%,如果按照17 9,5的增值稅稅率計(jì)算,農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增值稅率已經(jīng)占到農(nóng)民年均收入的8.5%[3].
    (二)二元稅制不利于國家稅制統(tǒng)一,與市場經(jīng)濟(jì)原則不符
    在市場經(jīng)濟(jì)中,要讓價(jià)值規(guī)律對(duì)資源起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用,就必須讓價(jià)格充分反映商品的供求狀況。建國以來工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差已經(jīng)使農(nóng)民背負(fù)了沉重的負(fù)擔(dān),歧視性的二元稅制更加重了這種剪刀差。稅收構(gòu)成產(chǎn)品成本的一部分,而二元稅制容易造成對(duì)商品價(jià)格的扭曲,不利于資源的有效配置。
    扭曲性的資源配置導(dǎo)致務(wù)農(nóng)的效益急劇下降,以至于不少地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)民拋荒,耕地閑置的現(xiàn)象,這種現(xiàn)象必須引起重視,否則會(huì)影響國家的糧食安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。
    稅收是國家調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段,統(tǒng)一的市場需要有統(tǒng)一的稅制設(shè)計(jì),稅制不統(tǒng)一就難以使稅收在資源配置中發(fā)揮有效作用,固化現(xiàn)有二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),不利于產(chǎn)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。二元稅制是我國稅制不完善的表現(xiàn)之一�，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅性質(zhì)模糊,界限不清,從分類上看,農(nóng)業(yè)稅既不屬于流轉(zhuǎn)稅,因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品中扣除農(nóng)民自身消費(fèi)部分后,能進(jìn)入市場消費(fèi)的已經(jīng)不多;也不屬于所得稅,所得稅需要有健全的會(huì)計(jì)核算體系,農(nóng)業(yè)稅顯然也不具備這樣條件。農(nóng)業(yè)稅實(shí)質(zhì)上是一種帶有地租性質(zhì)的賦稅,當(dāng)今絕大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家都沒有這種專門針對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)征收的稅種,發(fā)達(dá)國家尤其如此。
    我國市場經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)之一就應(yīng)該是要建立覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的稅收體系,取消針對(duì)農(nóng)民的歧視性稅收制度,還農(nóng)民無差別的國民待遇。
    (三)過高稅負(fù)不利于提升我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力
    2001年我國正式成為了WTO組織中的一員,作為傳統(tǒng)上的農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)部門在加入WTO后成為受到?jīng)_擊最嚴(yán)重的部門之一。我國農(nóng)業(yè)除了在資金、技術(shù)等方面無法同美國等農(nóng)業(yè)強(qiáng)國相抗衡以外,還面對(duì)著歐盟、日本等國提出的近乎苛刻的綠色壁壘。稅收公平原則不僅意味著普遍征收,而且還隱含著國家在某些特殊情況下對(duì)普遍征收原則的偏離,國家可以對(duì)一些特殊群體實(shí)行免稅或給予稅收優(yōu)惠。發(fā)達(dá)國家在政策上普遍對(duì)農(nóng)產(chǎn)品提供補(bǔ)貼,比如美國作為世界上最大農(nóng)產(chǎn)品出口國,對(duì)農(nóng)業(yè)采取的是廣泛的稅收扶植和優(yōu)惠政策。在美國,很多農(nóng)產(chǎn)品在銷售時(shí)被記入資本項(xiàng)目,而不是產(chǎn)品項(xiàng)目,資本項(xiàng)目所得在計(jì)算所得稅時(shí)的適用稅率是8%~28%,而產(chǎn)品項(xiàng)目則高達(dá)15%~39.6%,農(nóng)場主從中受惠;再如,美國農(nóng)民個(gè)人和農(nóng)業(yè)企業(yè)有權(quán)選擇現(xiàn)金收付法記賬,而不必像其它行業(yè)一樣必須使用責(zé)權(quán)發(fā)生制,這樣就延緩農(nóng)民現(xiàn)金支付時(shí)間,減輕了他們負(fù)擔(dān)[4].日本、加拿大等國,也有大量專門面向農(nóng)民的稅收優(yōu)惠政策,這些政策提升了這些國家農(nóng)產(chǎn)品的國際市場競爭力。比較而言,雖然近年來我國加大了對(duì)農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼力度,但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的漲價(jià)使得對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼顯得杯水車薪;稅收方面缺少對(duì)農(nóng)業(yè)的優(yōu)惠政策,相反歧視性的涉農(nóng)稅制抵消了我國勞動(dòng)力廉價(jià)的比較優(yōu)勢,使我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上處于不利地位。
    三、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的幾個(gè)前提條件
    取消農(nóng)業(yè)稅拉開了統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的序幕,但距離建立公平、統(tǒng)一、無差別的城鄉(xiāng)稅制體系還有很遠(yuǎn)一段路要走。我國是一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國,城鄉(xiāng)之間以及農(nóng)村內(nèi)部存在著巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異,統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制還存在許多客觀上的制約因素。
    (一)中央財(cái)政和地方財(cái)政是否具備足夠財(cái)力
    統(tǒng)一城鄉(xiāng)財(cái)政首先面臨的一個(gè)問題是財(cái)政是否具有足夠的財(cái)力。隨著農(nóng)業(yè)稅以及各種稅外收入規(guī)范化,財(cái)政面臨的壓力主要來自兩個(gè)方面:一是取消農(nóng)業(yè)稅導(dǎo)致財(cái)政收入的直接減少;二是中央和地方財(cái)政是否具備足夠轉(zhuǎn)移支付能力彌補(bǔ)非稅收入減少對(duì)基層財(cái)政的壓力。目前我國基層財(cái)政支出中除了部分來自于上級(jí)財(cái)政的預(yù)算內(nèi)支出外,相當(dāng)一部分來自于農(nóng)業(yè)“三稅”以及各種攤派和收費(fèi)項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì),2000年全國對(duì)農(nóng)民征收的收入總量為1 779億元,其中農(nóng)(牧)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為335億元,只占18.8%,其他各項(xiàng)收費(fèi)1 444億

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時(shí)也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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