|
中國(guó)財(cái)政體制改革的回顧和未來(lái)趨勢(shì)分析
中國(guó)財(cái)政體制改革的回顧和未來(lái)趨勢(shì)分析 1994年以來(lái),為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展,我國(guó)積極推進(jìn)財(cái)政體制改革,在建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的分稅制財(cái)政體制和公共財(cái)政基本框架兩方面取得了重大進(jìn)展,基本構(gòu)建了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政體制框架,有力地支持了我國(guó)的改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。但與此同時(shí),由于改革的漸進(jìn)性和不完善性,以及我國(guó)改革開(kāi)放的深化和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化,財(cái)政體制運(yùn)行中的不適應(yīng)、不配套、不協(xié)調(diào)等矛盾開(kāi)始激化和暴露出來(lái),需要繼續(xù)深化財(cái)政體制和管理方面的改革,以適應(yīng)當(dāng)前財(cái)經(jīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。
一、我國(guó)財(cái)政體制改革的基本回顧
綜觀(guān)我國(guó)近十年來(lái)的財(cái)政體制改革脈絡(luò),大致可以分為兩個(gè)階段的改革進(jìn)程:第一階段是1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革,其目的是構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府與企業(yè)、個(gè)人之間的分配關(guān)系和中央與地方的分配關(guān)系;第二階段是1998年開(kāi)始推行的財(cái)政支出管理改革,其目的是轉(zhuǎn)變財(cái)政職能,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),逐步建立公共財(cái)政體制框架。這兩個(gè)階段的改革都獲得了很大成功,取得了積極成效。
(一)分稅制財(cái)政體制改革的成效分析
1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革,其主要任務(wù)有兩個(gè):一是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)和簡(jiǎn)化稅制的原則,改革工商稅收制度;二是把地方財(cái)政包干制改革為能夠調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的分稅制,建立中央和地方兩個(gè)稅收體系。
在中央和地方實(shí)行分稅制的財(cái)政體制,首先要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的稅收制度。改革之前,我國(guó)的稅收制度帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,稅種較多、稅率難定、重復(fù)征稅、隨意減免等問(wèn)題十分突出,已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。1994年的分稅制改革,首先是簡(jiǎn)化稅種,從過(guò)去的三十多個(gè)簡(jiǎn)化到18個(gè)稅種;其次是改產(chǎn)品稅為增值稅。產(chǎn)品稅是按一個(gè)個(gè)產(chǎn)品大類(lèi)來(lái)征稅的,其缺陷是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,新產(chǎn)品層出不窮,確定產(chǎn)品的稅種和稅率十分困難,并且有產(chǎn)品就要征稅,無(wú)法解決重復(fù)征稅的問(wèn)題。增值稅適用于所有的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié),稅種單一,稅率簡(jiǎn)單,且前一道產(chǎn)品所開(kāi)的增值稅發(fā)票,到后一道產(chǎn)品出售時(shí),可以憑發(fā)票扣除以前交的稅款,有效解決了重復(fù)征稅問(wèn)題。工商稅制改革后,我國(guó)形成了以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主的復(fù)合稅制,基本適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
工商稅制確立后,我國(guó)按稅種確立了中央和地方的收入體系�；緝�(nèi)容是關(guān)稅、消費(fèi)稅、中央企業(yè)所得稅歸中央;營(yíng)業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、農(nóng)業(yè)稅等歸地方;增值稅實(shí)行中央和地方分享,分享比例是中央得75%,地方得25%。整個(gè)分稅制改革,采取漸進(jìn)的辦法,即以1993年為基數(shù),基數(shù)內(nèi)的收入全額返還地方。同時(shí),增值稅和消費(fèi)稅實(shí)行增量三七分成,即全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅每增長(zhǎng)1%,中央對(duì)地方的稅收返還增長(zhǎng)0.3%。2001年又實(shí)施了所得稅收入中央和地方分享的改革。對(duì)2002年的所得稅增量,中央和地方各分享50%;對(duì)2003年的增量,中央分享60%,地方分享40%。自此,我國(guó)建立了中央和地方的分稅制財(cái)政體制。
經(jīng)過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn),我國(guó)1994年開(kāi)始的分稅制財(cái)政體制改革取得了很大成績(jī)。一是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,規(guī)范了國(guó)家與企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系,建立了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。這一改革的成功實(shí)施,結(jié)束了我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的以減稅讓利和財(cái)政退讓為主要特征的財(cái)政支持改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式,逐步增強(qiáng)了財(cái)政的宏觀(guān)調(diào)控能力和政府配置資源的能力。1978年至1994年,我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重,從31.2%一路下降到11.2%,財(cái)政不斷積弱,各級(jí)財(cái)政都不同程度地出現(xiàn)了明顯的或者隱形的赤字,財(cái)政困難已影響到改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。改革后,1994年至2001年我國(guó)財(cái)政收入增加了2.14倍,年均增長(zhǎng)17.8%,財(cái)政收入占GDP的比重由11.2%提高到17.1%。財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)和財(cái)政實(shí)力的不斷增強(qiáng),為我國(guó)1998年開(kāi)始實(shí)施的積極政策提供了能力。二是建立了中央和地方財(cái)政收入均快速增長(zhǎng)的雙贏的財(cái)政體制,調(diào)動(dòng)了中央和地方兩個(gè)積極性。從1994年到2001年,中央財(cái)政收入從2906億元增加到8583億元,增加了1.95倍,地方財(cái)政收入從2312億元增加到7803億元,增加了2.37倍。同時(shí),中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重,也從1994年以前的最高38%左右提高到近年來(lái)的50%左右,增強(qiáng)了中央財(cái)政的宏觀(guān)調(diào)控能力。
近年來(lái),根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要,我國(guó)對(duì)稅制和分稅制財(cái)政體制又進(jìn)行了一些改革。一是農(nóng)村稅費(fèi)改革。改革的主要內(nèi)容是:三取消、兩調(diào)整、一改革,即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)等向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資;取消屠宰稅;取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工;調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策;調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策;改革村提留征收使用辦法。先期試點(diǎn)的地方改革表明,這項(xiàng)改革規(guī)范了農(nóng)村的分配關(guān)系,減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),農(nóng)民人均減負(fù)率一般在30%左右,農(nóng)村“三亂”問(wèn)題得到有效遏制,對(duì)促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。二是進(jìn)一步調(diào)整稅制。如對(duì)存款利息所得征收個(gè)人所得稅,減半或暫停征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅,連續(xù)多次調(diào)整出口退稅率,使我國(guó)出口貨物的平均退稅率由原來(lái)的8%左右提高到15%左右,等等。稅收制度的調(diào)整和完善,進(jìn)一步增強(qiáng)了財(cái)政的宏觀(guān)調(diào)控能力。
(二)公共財(cái)政體制建設(shè)的進(jìn)展分析
1998年以后,財(cái)政改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向財(cái)政支出體制,目標(biāo)是逐步建立公共財(cái)政體制框架。在推進(jìn)公共財(cái)政體制建設(shè)方面,主要進(jìn)行了以下幾個(gè)方面的改革:一是推行部門(mén)預(yù)算;二是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付;三是推進(jìn)政府采購(gòu)改革;四是實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理。
實(shí)行部門(mén)預(yù)算,增強(qiáng)了預(yù)算的完整性、統(tǒng)一性,部門(mén)的各種財(cái)政性資金(包括預(yù)算內(nèi)外資金)全部在一本預(yù)算中編制,所有收支項(xiàng)目都在預(yù)算中反映出來(lái)。部門(mén)預(yù)算經(jīng)過(guò)人大批準(zhǔn)后,對(duì)該部門(mén)的收支項(xiàng)目安排就具有法律效力,從預(yù)算執(zhí)行到資金使用的全過(guò)程都必須接受法律監(jiān)督。從2000年開(kāi)始,我國(guó)中央和省兩級(jí)逐步推行了部門(mén)預(yù)算,有些市、縣也開(kāi)始編制部門(mén)預(yù)算。
實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付,是將所有的財(cái)政資金納入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù),所有的財(cái)政支出由國(guó)庫(kù)直接支付,取消各部門(mén)和單位在銀行設(shè)立的收支賬戶(hù)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付后,財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)了對(duì)各部門(mén)和單位的收支活動(dòng)的全程監(jiān)督。2002年,中央在38個(gè)部門(mén)實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付的試點(diǎn),許多地方也積極進(jìn)行了改革探索。與此同時(shí),編制政府采購(gòu)預(yù)算和實(shí)行政府采購(gòu)資金財(cái)政直接撥付制度,支持了部門(mén)預(yù)算和國(guó)庫(kù)管理制度的改革。
實(shí)行政府集中采購(gòu),克服了過(guò)去分散采購(gòu)的許多弊端,如采購(gòu)資金的分配和使用脫節(jié),無(wú)法有效進(jìn)行監(jiān)督;采購(gòu)效益不高,采購(gòu)的產(chǎn)品和服務(wù)往往價(jià)高質(zhì)次;采購(gòu)過(guò)程不透明、不公開(kāi),容易滋生腐敗,等等。1999年實(shí)行政府集中采購(gòu)以來(lái),采購(gòu)規(guī)�？焖僭鲩L(zhǎng),當(dāng)年采購(gòu)規(guī)模約130億元,2002年已突破1000億元,每年政府采購(gòu)的資金節(jié)約率都在11%左右。2002年,人大審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》,標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)工作步入法制化軌道。
實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理,從收入方面,防止了部門(mén)和單位亂收、濫罰及坐收坐支;從支出方面,執(zhí)收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤,有利于執(zhí)收單位公正執(zhí)法。近年來(lái),這項(xiàng)改革不斷向前推進(jìn),中央和地方普遍加大了改革力度。
與此同時(shí),按照建立公共財(cái)政的要求,我國(guó)各級(jí)財(cái)政逐步減少了在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的支出,加大了教、科、文、衛(wèi)、社保等滿(mǎn)足社會(huì)公共需要方面的重點(diǎn)支出,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)逐步向公共支出轉(zhuǎn)變�？傊�,經(jīng)過(guò)近五年的財(cái)政支出管理改革,優(yōu)化了支出結(jié)構(gòu),增加了財(cái)政支出管理的科學(xué)性,初步建立了公共財(cái)政的基本框架。
二、今后我國(guó)財(cái)政改革的側(cè)重點(diǎn)和趨勢(shì)分析
過(guò)去的財(cái)政改革取得了很大成績(jī),有力地支持了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展,但由于改革的漸進(jìn)性,新的財(cái)政制度、機(jī)制、管理等方面不可避免地會(huì)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)、不規(guī)范等問(wèn)題。結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì),今后必須在以下方面繼續(xù)深化財(cái)政改革:
(一)按照建立公共財(cái)政的要求,繼續(xù)深化財(cái)政預(yù)算管理改革
經(jīng)過(guò)1998年以來(lái)的財(cái)政支出體制改革,我國(guó)雖建立了公共財(cái)政的基本框架,但離建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的公共財(cái)政體制仍有較大距離。公共財(cái)政體制的主要內(nèi)容,可以分為三個(gè)層次進(jìn)行考察和分析:一是財(cái)政的主要職能和基本定位。公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的,其主要職能是滿(mǎn)足社會(huì)公共需要,彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。財(cái)政收入主要來(lái)源于對(duì)全體公民一視同仁的規(guī)范的稅收。二是財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制。也就是財(cái)政收入的組織機(jī)制和財(cái)政支出的安排機(jī)制,目前的運(yùn)行機(jī)制主要是財(cái)政的預(yù)算管理。三是科學(xué)的方法和有效的監(jiān)督。如預(yù)算的科學(xué)編制方法、稅收征管的方法和手段、國(guó)庫(kù)集中支付、政府集中采購(gòu)等。在這三個(gè)層次中,預(yù)算管理是核心。首先,財(cái)政的職能要通過(guò)預(yù)算的安排體現(xiàn)出來(lái),即通過(guò)預(yù)算得以實(shí)現(xiàn);其次,科學(xué)、細(xì)化、規(guī)范的預(yù)算管理,是國(guó)庫(kù)集中支付和政府集中采購(gòu)正常運(yùn)行的基礎(chǔ);再次,預(yù)算是財(cái)政監(jiān)督的依據(jù),具有法律效力。如果預(yù)算不規(guī)范,不僅財(cái)政部門(mén)很難進(jìn)行全程監(jiān)督,也不可能形成社會(huì)其他有效監(jiān)督機(jī)制。因此,建立公共財(cái)政體制,必須要不斷深化預(yù)算管理改革。我國(guó)在部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和政府集中采購(gòu)等方面已進(jìn)行了有效的探索和改革,初步建立了公共財(cái)政的基本框架,這使我國(guó)建立公共財(cái)政體制的改革進(jìn)入了核心和攻堅(jiān)的階段,即深化預(yù)算改革階段。
財(cái)政預(yù)算規(guī)定了政府向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)模與結(jié)構(gòu),以及需要全體社會(huì)成員擔(dān)負(fù)的成本即稅收數(shù)量。那么,每年提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)模以及社會(huì)負(fù)擔(dān)的成本由誰(shuí)來(lái)決定,提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的結(jié)構(gòu)和類(lèi)型又由誰(shuí)來(lái)選擇,即財(cái)政預(yù)算管理中的公共性問(wèn)題如何解決。因此,今后財(cái)政預(yù)算管理改革的一個(gè)重要任務(wù),就是在預(yù)算管理中引入公共決策和選擇機(jī)制。比如在人大設(shè)立預(yù)算編制和審查委員會(huì),專(zhuān)司預(yù)算的編制、審查和監(jiān)督工作;在預(yù)算編制過(guò)程中,建立廣泛征求意見(jiàn)的機(jī)制;增加預(yù)算的透明度,擴(kuò)大預(yù)算編制和執(zhí)行的社會(huì)監(jiān)督,構(gòu)建納稅人的意見(jiàn)反饋機(jī)制等。
財(cái)政支出預(yù)算是國(guó)庫(kù)集中收付、政府集中采購(gòu)以及加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的依據(jù),也是提高財(cái)政支出效益的關(guān)鍵,因此,必須要細(xì)化預(yù)算的編制。目前的預(yù)算主要有三部分,一是固定部分,即人員工資和共用經(jīng)費(fèi)部分;二是活的部分,即專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)部分;三是轉(zhuǎn)移支付部分,即上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的補(bǔ)助。對(duì)于固定部分,關(guān)鍵是要引入績(jī)效預(yù)算的辦法,即財(cái)政供給與單位取得的成效掛鉤,成效越大,財(cái)政支持越大,改變過(guò)去財(cái)政養(yǎng)人、養(yǎng)懶的做法,提高財(cái)政資金的使用效益和引導(dǎo)作用。對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算,一定要細(xì)化到項(xiàng)目,把經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目掛鉤,加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金使用的管理 中國(guó)財(cái)政體制改革的回顧和未來(lái)趨勢(shì)分析和監(jiān)督。對(duì)于轉(zhuǎn)移支付支出,要按照提供公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化的原則,規(guī)范轉(zhuǎn)移支付,減少隨意性。總之,要盡量利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段和方法,不斷細(xì)化預(yù)算編制,使預(yù)算盡可能的規(guī)范、合理和透明。
(二)按照財(cái)權(quán)、事權(quán)對(duì)等的原則,繼續(xù)完善分稅制財(cái)政體制
分稅制財(cái)政體制運(yùn)行以來(lái),逐漸暴露出來(lái)的不協(xié)調(diào)、不匹配的問(wèn)題,突出表現(xiàn)在基層財(cái)政越來(lái)越困難。
目前,我國(guó)的財(cái)政體制是五級(jí)財(cái)政,即國(guó)家、省(市、自治區(qū))、市、縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。1994年的分稅制財(cái)政體制改革,明確劃分了中央和省(市、自治區(qū))的收入范圍,省以下的體制是各地仿照分稅制體制自主安排的。在中央提出逐步提高中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重的背景下,省以下的體制安排自然帶有層層集中財(cái)力的傾向。近年來(lái)的情況顯示,現(xiàn)在分稅制財(cái)政體制運(yùn)行的結(jié)果是,財(cái)力逐步向上集中,但事權(quán)仍在基層,甚至呈擴(kuò)大的趨勢(shì)。尤其是許多該財(cái)政承擔(dān)的支出,如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等,過(guò)去基本由農(nóng)民自己承擔(dān),農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重已影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,因而,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村的稅費(fèi)改革,這部分支出開(kāi)始回歸財(cái)政,基層財(cái)政的事權(quán)反而在擴(kuò)大。因此,在這兩個(gè)反方向因素的共同作用下,縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難的矛盾開(kāi)始激化。2001年全國(guó)拖欠工資的縣、鄉(xiāng)占全國(guó)縣、鄉(xiāng)總數(shù)的18.7%和27.1%,縣級(jí)財(cái)政支出中工資支出高達(dá)61%。絕大部分縣、鄉(xiāng)的財(cái)政是捉襟見(jiàn)肘,僅僅能夠應(yīng)付“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的支出,用于建設(shè)的財(cái)力非常有限,各方面的支出欠賬越來(lái)越多。目前,在基層財(cái)政困難的倒逼機(jī)制作用下,中央財(cái)政加大了對(duì)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付,以維持基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但基層財(cái)政困難的程度,是隨著政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化而逐步顯現(xiàn)的,因此轉(zhuǎn)移支付較多采用的是一事一辦的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,不僅轉(zhuǎn)移支付很不規(guī)范,基層財(cái)政預(yù)算難以安排,而且增加了基層財(cái)政對(duì)上級(jí)財(cái)政的依賴(lài),出現(xiàn)“你給錢(qián)我才辦事”的被動(dòng)局面。
分稅制財(cái)政體制能夠成功運(yùn)行的一個(gè)基本要求,是各級(jí)政府有自己的主體收入,用自己的財(cái)力辦自己的事情。否則,地方政府就會(huì)逐步增強(qiáng)對(duì)上級(jí)政府的依賴(lài)。依賴(lài)不斷增強(qiáng)和上移的必然結(jié)果,是分稅制財(cái)政體制逐步轉(zhuǎn)化和變質(zhì)為高度集中的財(cái)政體制,分稅制財(cái)政體制自然消亡,地方增收節(jié)支的積極性轉(zhuǎn)化為“跑上”的積極性。因此,完善分稅制財(cái)政體制,解決基層財(cái)政的實(shí)際困難,核心是確立一級(jí)財(cái)政,就要使這級(jí)財(cái)政有能夠基本滿(mǎn)足自己需要的自主財(cái)力,在輔之少量的轉(zhuǎn)移支付財(cái)力的情況下,做到自己的事情自己辦。目前,我國(guó)的五級(jí)財(cái)政體制存在不合理的問(wèn)題:一是財(cái)政層次過(guò)多,影響了各級(jí)財(cái)政主體收入體系的形成。二是財(cái)政層次過(guò)多,影響了各級(jí)財(cái)政的事權(quán)劃分和職責(zé)的確立�？傊�,目前我國(guó)的財(cái)政層次過(guò)多,是影響分稅制財(cái)政體制正常運(yùn)行和導(dǎo)致基層財(cái)政困難的主要原因之一。從目前的情況來(lái)看,建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政,實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管;取消市級(jí)(地級(jí)市)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的管理,實(shí)行省級(jí)財(cái)政直接管理縣級(jí)財(cái)政。這樣一來(lái),全國(guó)的財(cái)政級(jí)次變?yōu)槿?jí),即中央、省(市、自治區(qū))和縣(地級(jí)市、縣級(jí)市)三級(jí),增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政的調(diào)控能力。
各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)稱(chēng),是分稅制財(cái)政體制正常運(yùn)行的又一基本要求。從現(xiàn)在的發(fā)展趨勢(shì)看,一是中央財(cái)政的職責(zé)重大,如保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,發(fā)展高等教育、尖端科技和高新產(chǎn)業(yè),全國(guó)性的環(huán)境保護(hù),江河湖泊的治理,等等,中央財(cái)政必須要有強(qiáng)大的財(cái)政調(diào)控能力。目前的分稅制財(cái)政體制,逐步提高了中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重,符合中央財(cái)政的財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)稱(chēng)原則。另一個(gè)是縣級(jí)財(cái)政的職責(zé)重大。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是城鄉(xiāng)分離的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制,“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”非常明顯。結(jié)果是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變時(shí),財(cái)政供給的公共產(chǎn)品主要是面向城市居民,農(nóng)村居民享受到的很少。因此,我國(guó)今后要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,在有九億多農(nóng)民的廣大農(nóng)村,財(cái)政在供給公共產(chǎn)品方面要彌補(bǔ)歷史的欠賬和滿(mǎn)足新的公共需求,如提供基礎(chǔ)教育包括今后發(fā)展的高中階段教育,提供農(nóng)村社會(huì)保障,提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件,等等,基層財(cái)政的任務(wù)是非常巨大的,時(shí)代賦予基層財(cái)政的責(zé)任和壓力也是空前的。所以,完善目前的分稅制財(cái)政體制,要增加縣級(jí)財(cái)政的主體稅種,擴(kuò)大稅收分享中縣級(jí)財(cái)政分享的比例,同時(shí)要加大對(duì)中西部地區(qū)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度,逐步大幅度增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政的實(shí)力。
(三)按照公共財(cái)政和城鄉(xiāng)一體原則,繼續(xù)改革農(nóng)村財(cái)稅制度
目前,我國(guó)實(shí)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革,其主要目標(biāo)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系,遏制農(nóng)村“三亂”現(xiàn)象的發(fā)生。從試點(diǎn)情況看,農(nóng)村稅費(fèi)改革確實(shí)實(shí)現(xiàn)了上述目標(biāo),減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),安徽省農(nóng)民平均減負(fù)在25%以上,有效遏制了農(nóng)村“三亂”現(xiàn)象。但是,現(xiàn)在實(shí)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革,并沒(méi)有根本改變我國(guó)1958年左右形成的農(nóng)村稅收體系,農(nóng)村仍然實(shí)行有別于城市的稅收制度。
從稅收負(fù)擔(dān)看,目前農(nóng)村居民普遍相對(duì)高于城市居民。如對(duì)城市居民普遍征收的個(gè)人所得稅,起征點(diǎn)是月均800元,假如一家三口僅一個(gè)人工作(這種情況是比較少的),也就是說(shuō)城市居民人均收入在3300元以下是不需要交稅的,但農(nóng)民現(xiàn)在的人均純收入基本都在3000元以下,卻普遍都要交稅。許多工商稅都有起征點(diǎn)和免征額,如增值稅、營(yíng)業(yè)稅等,但農(nóng)業(yè)稅沒(méi)有,無(wú)論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本多大,也無(wú)論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的凈收入是多少,都需要繳納固定比例的農(nóng)業(yè)稅。目前,許多農(nóng)民的人均純收入還不如城市居民的“低�！彼�,尤其在很多貧困地區(qū),但在城市享受照顧,而在農(nóng)村確要納稅。因此,相對(duì)城市居民來(lái)說(shuō),農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)是重的,也是不公平的,在稅制上設(shè)置了城市和農(nóng)村的差別待遇。
從實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和建立公共財(cái)政體制的目標(biāo)出發(fā),必須繼續(xù)深化我國(guó)的農(nóng)村稅收制度改革。長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo),應(yīng)是逐步建立城鄉(xiāng)基本協(xié)調(diào)的稅收制度,將農(nóng)業(yè)稅改為體現(xiàn)農(nóng)民純收益的具有和城市個(gè)人所得稅有大致相同的起征點(diǎn)和免征額的新型收益稅。當(dāng)前,“三農(nóng)”問(wèn)題已是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出問(wèn)題,農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢,農(nóng)村市場(chǎng)恢復(fù)乏力,已嚴(yán)重影響了國(guó)內(nèi)有效需求的擴(kuò)張。目前,增加農(nóng)民收入,已是“三農(nóng)”問(wèn)題中的核心問(wèn)題。為此,在農(nóng)村新的稅制改革到位以前,建議目前免除一切農(nóng)業(yè)稅�，F(xiàn)在我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)形勢(shì)較好,而農(nóng)業(yè)稅占全國(guó)財(cái)政收入的比重已下降到3.7%左右,并且農(nóng)業(yè)稅的征收成本很高,免除農(nóng)業(yè)稅對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)沒(méi)有多大的影響,但對(duì)于目前廣大農(nóng)民的休養(yǎng)生息和增加農(nóng)民收入是非常關(guān)鍵的。
在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政支出政策體系中,財(cái)政與農(nóng)民的關(guān)系,主導(dǎo)的觀(guān)念是財(cái)政支農(nóng)。這是帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期特征的觀(guān)念,是改革開(kāi)放20多年后的今天仍能保留下來(lái)的為數(shù)不多的早已過(guò)時(shí)的觀(guān)念。
財(cái)政支農(nóng)的觀(guān)念,與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求是很不一致的。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,無(wú)論國(guó)有經(jīng)濟(jì),還是集體經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)或者私營(yíng)經(jīng)濟(jì),都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的活動(dòng)主體,都有義務(wù)按照國(guó)家統(tǒng)一稅法的規(guī)定,積極主動(dòng)地向國(guó)家納稅,同時(shí)也有權(quán)利享受?chē)?guó)家一視同仁地向社會(huì)成員提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)。因此,在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,就不能再按照不同的產(chǎn)業(yè)和不同的社會(huì)群體來(lái)制定不同的財(cái)政政策。其實(shí),隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)的財(cái)政政策已逐步從區(qū)別性的政策走向共同性的政策,如改產(chǎn)品稅為增值稅、統(tǒng)一企業(yè)所得稅、全面開(kāi)征個(gè)人所得稅、財(cái)政支出逐步退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域等。所以,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,今后我國(guó)農(nóng)民應(yīng)該和城市居民一樣同等地享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的由國(guó)家財(cái)政提供的各種社會(huì)福利,這就必然要求徹底拋棄帶有區(qū)別性和歧視性的財(cái)政支農(nóng)觀(guān)念。
農(nóng)村的許多公共產(chǎn)品,如基礎(chǔ)設(shè)施、教育、社會(huì)保障等,不僅在屬性上與城市公共產(chǎn)品是一樣的,而且許多公共產(chǎn)品的受益范圍也不局限于農(nóng)村居民,甚至城市居民的受益還要大于農(nóng)村居民的受益。因此,在供給的方式上也應(yīng)該采取相同的政策,但現(xiàn)在在公共產(chǎn)品的供給上,存在較大區(qū)別,農(nóng)村的公共產(chǎn)品主要由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。這種厚此薄彼的公共產(chǎn)品供給政策,必然造成城鄉(xiāng)居民發(fā)展機(jī)會(huì)的不均等,進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)的差別。所以,今后的財(cái)政政策調(diào)整,要加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度,尤其是目前農(nóng)村的九年義務(wù)教育、飲用水、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老救濟(jì)等農(nóng)村急迫需要的公共產(chǎn)品,要逐步納入全國(guó)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體系,以逐步縮小城鄉(xiāng)差別,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展。
|