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提高反洗錢監(jiān)管有效性的創(chuàng)新安排淺議
自 2001年“9·11”恐怖活動后,反洗錢問題受到了世界各圍的高度重視,根據(jù)國際貨幣基金 組織估計,全球非法洗錢 的數(shù)額相當于全球貿易總額的 8%,國內總產(chǎn)值的 2%至 5%,且每年以 1000億美元的速度在增長(梁劍 ,2003)。我國于 2004年以來,建立一系列反洗錢的法規(guī)及檢查體系,但各種原 因制約著現(xiàn)行監(jiān)管機制的效力難以發(fā)揮。為什么我國的反洗 錢監(jiān)管難以充分發(fā)揮效力呢?筆者結合我國的具體實際對制約有效監(jiān)管的因素進行分析研究,尋求我國反洗錢有效監(jiān)管途徑。
一、 中國反洗錢監(jiān)管出現(xiàn)無效性
2003年 1月,中國人民銀行頒布了《金融機構反洗錢規(guī)定》《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》和 《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》(以下簡稱“一規(guī)兩辦法”),并自 3月 l日起實施�！耙灰�(guī)兩辦法”確立了合法審慎、保密和與司法機關、行政執(zhí)法機關全面合作的金融機構反洗錢 下作原則:要求金融機構制定反洗錢內部控制和設立相應的組織機構,建立了解客戶、大額交易報告、可以交易報告和保存記錄的金融機構反洗錢四項主要制度,經(jīng)過幾年的努力,反洗錢監(jiān)管取得了較大的發(fā)展,獲得了一些成績,但是我國反洗錢監(jiān)管的無效性依舊存在,主要表現(xiàn)在:
(一 )反洗錢監(jiān)管帶有盲目性。具體表現(xiàn)在:(1)商業(yè)銀行不能有效識別客戶。金融機構主要從兩個方面識別客戶.一是靠審查客戶的身份信息,二是掌握客戶經(jīng)營范圍、經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營特點及資金流量流向規(guī)律,在實際工作中,身份證明品種多達五種,基層金融機構人員很難確保其真實、合法性,而客戶認為所要了解的內容是商業(yè)機密,也不配合+現(xiàn)實是,柜面業(yè)務的審查詢問了解,沒有專門的反洗錢人員和部門指導.部分金融機構為自身的短期利益.而放棄履行有關核對客戶真實身份和報告的義務。2007年的反洗錢報告中,全年發(fā)現(xiàn) 14399起未按規(guī)定審核客戶身份證件的情況,33468起未按規(guī)定登記客戶基本信息或留存客戶身份資料的情況,并有 744個匿名賬戶。(2)商業(yè)銀行不能有效識別可疑支付交易。目前基層人民銀行反洗錢手段缺乏,僅把反洗錢重心放在基層金融機構大額支付交易和可疑支付交易報告上,由于“兩個辦法”中較原則,沒有細則,現(xiàn)實中可操作性不強,大多數(shù)金融機構也沒有根據(jù)自身的實際業(yè)務特點和情況制定本系統(tǒng)有針對性的可疑交易識別標準或實施細則,臨柜人員很難 及時準確、綜合掌握特定客戶在結算、清算外匯等方面的資金運作信息.對反洗錢的監(jiān)測停留在逐筆監(jiān)測、逐筆報告階段。2007年全面共檢查金融交 易3-36億筆,從中發(fā)現(xiàn)未報告的可疑交易共計 52.7l萬筆。
(二)信息失真。這反映在兩個方面,(1)洗錢者與洗錢機構之間的信息不對稱。金融機構職能是根據(jù)已被發(fā)現(xiàn) 的洗錢行為確定反洗錢政策,而洗錢者卻可根據(jù)公開的反洗錢措施做出不同行為選擇。這對商業(yè)銀行來說,很難判斷資金來源與去向。(2)反洗錢系統(tǒng)內部信息不對稱,國家與國家之間、政府與金融機構之間均存在信息不對稱問題,使反洗錢監(jiān)管未形成監(jiān)管合力。首先是人民內部橫向各具體職能部門與監(jiān)管部門之間幾乎沒有建立有效的信息溝通與交換網(wǎng)絡,反洗錢監(jiān)管部門、公安部門、銀監(jiān)、工商管理部門及人民銀行 與金融機構之間均缺乏成熟的、必需的信息共享機制,往往多部門對同一目標重復花費人力、物力、財力,而對如何形成合力。提高監(jiān)管效果考慮較少。
(三)洗錢數(shù)量仍很高,反洗錢社會成本高。盡管反洗錢監(jiān)管工作有了較大的成績,加強了與各部門的合作協(xié)調,建章建制,在甄別分析大額可疑交易等方面取得了一定的成就但洗錢數(shù)量仍逐年增加根據(jù) 中國反洗錢監(jiān)測中心分析的大額可疑交易數(shù)量由 2005年的1.27億 筆上升到2007年的2.1億筆.移交執(zhí)法部門的案件從 2005年的 41份.金額259.59億元上升為 2007年的328起 537.2億元。反洗錢 的最 高 目標是通過信息、情報工作發(fā)現(xiàn)所有的洗錢線索,并給所有的洗錢犯 罪及其上游犯罪應有的懲罰。但在現(xiàn)實中很難發(fā)現(xiàn)所有的線索,我們只有在既定的成本約束下發(fā)現(xiàn)最多和最有價值的線索。按現(xiàn)行兩條渠道逐級上報模式,商業(yè)銀行各個營業(yè)網(wǎng)點和人民銀行的基層行都必須配備兩名以上專職反洗錢人員,才能滿足反洗錢工作的需要,全圍金融機構十多萬,加上收集信息、處理信息、甄別分析信息、上報可疑交易等均需要投入巨大的成本,這與商業(yè)銀行的經(jīng)營目標相背離.難以調動商業(yè)銀行反洗錢的工作積極性。
二 、反洗錢監(jiān)管有效性制約因素的分析
反洗錢監(jiān)管的有效性是基于全社會 、個人、工商企業(yè)和銀行誠實信用度良好.信息真實基礎上,目的是通過對個人、工商企業(yè)和銀行的有效監(jiān)管 ,防止和控制非法所得收入的合法化.穩(wěn)定金融安全性,堅定社會信用.防止社會財富大量流失。在現(xiàn)實世界中,目標的制定與監(jiān)管實際效果是兩個概念。隨著金融開放步伐的加快.人民幣資本項 目的逐步開放,跨國洗錢及國內洗錢活動也更加猖獗.反洗錢監(jiān)管 當局也采取了多項舉措.將監(jiān)管向科學化、定量化方向嘗試.但反洗錢監(jiān)管本身是防范和控制洗錢的必要不充分條件,在實務處理中.反洗錢監(jiān)管的有效性受以下因素的制約:
(一 )沒有獨立的、權威的反洗錢專門機構,反洗錢監(jiān)管效率很難有效發(fā)揮。反洗錢防范 、監(jiān)控工作涉及到諸多部門和行業(yè),是一項系統(tǒng)社會工程.不僅涉及到金融業(yè),也需要反洗錢相關部門和行業(yè)如公安、稅務、工商、海關、財政等執(zhí)法部門和證券、保險甚至零售、珠寶等行業(yè)的共同協(xié)作和參與,單靠人民銀行下設的反洗錢處來監(jiān)管,力量單薄,主要局限在金融機構內.很難分析研究出洗錢的本來面目;2007年期間,715家中國人民銀行分支機構對4533家金融機構(含其分支機構數(shù))進行反洗錢現(xiàn)場檢查.其中350家金融機構受到處罰。而銀行就占了341家,盡管中國人民銀行加大了反洗錢的檢查,但金融機構達十幾萬家,在檢查中也只能進行抽檢,不可能全檢,加上金融機構對 反洗錢檢查力度認識不夠,對于一些大額可疑交易并不放在心上,對《中國人民銀行法》和“一規(guī)兩辦法”雖然賦予了人民銀行協(xié)調國家反洗錢工作,指導、部署金融業(yè)反洗錢工作職責.但一方面人民銀行所制定的“一規(guī)兩辦法”只是屬于部門規(guī)章,法律層次低,使反洗錢工作受到了局限,實踐中對洗錢活動的打擊很難形成合力,缺乏有效的打擊手段。加上中國人民銀行和國家外匯管理局分別負責匯總分析研究金融機構報送的本幣、外幣大額和可疑交易報告.會人為割斷洗錢活動的本來聯(lián)系,即增加信息流動成本,也降低信息利用的效率,越來越不適應跨幣種洗錢犯罪的形勢,也與國際上反洗錢本外幣統(tǒng)一監(jiān)管的趨勢相違。
(二 )反洗錢監(jiān)管激勵機制尚未形成,缺乏對反洗錢工作的科學評價.金融機構反洗錢行為力度和效率受經(jīng)濟利益驅動。打擊洗錢等違法犯罪活動是每個公民、法人或其他組織的基本義務,雖然法律規(guī)定了金融機構反洗錢 的義務與責任,但是對于金融機 構而言,反洗錢必須付出成本的直接負擔和收益的間接享有的矛盾,其具有消極反洗錢的動機增加反洗錢的處罰成本,一定程度上能提高反洗錢的積極性,但是一味強調消極法律后果.由于反洗錢監(jiān)管機構未有一套考核金融機構反洗錢工作的評價機制,重處罰輕激勵;對反洗錢工作積極配合、努力盡職的機構或個人缺乏激勵機制和成本補償機制;有的金融機構為完成任務抱著覺得是大額或可疑交易有就上報,是不是洗錢南反洗錢監(jiān)管部門監(jiān)測的思想和工作態(tài)度,加上實務人員的反洗 錢意識及 技術都不充分,對大額或可疑交易之間的內在關聯(lián)認識和分析不夠,這無形中加大了反洗錢監(jiān)管的實務處理難度 和反洗錢成本,從而影響了反洗錢監(jiān)管的信息準確性。
(三)基層人民銀行監(jiān)管工具不足.技術分析水平不高,監(jiān)管手段落后.不適應現(xiàn)代金融的業(yè)務發(fā)展。限制了反洗錢監(jiān)管有效性的發(fā)揮 。有效監(jiān)管的決定因素在于監(jiān)管人員,但對于基層央行來說,特別是欠發(fā)達地區(qū)的縣域 人民銀行,十多年沒有進新人,人員老化,根本不具備承擔反洗錢監(jiān)管工作的能力.知識急需更新。這一方面表現(xiàn)在因專業(yè)知識缺乏,在監(jiān)管中僅能根據(jù)上級要求進行一般的計算、匯總工作,不能透過對非現(xiàn)場監(jiān)管數(shù)據(jù)指標的分析反映出深層次的問題,提出有預見、起指導作用的反洗錢監(jiān)管意見。另一方面基層反洗錢監(jiān)管手段難適應金融機構日益發(fā)展的計算機通訊、網(wǎng)絡技術發(fā)展,面對金融機構數(shù)據(jù)的高度集中,反洗錢的數(shù)據(jù)處理技術手段落后,尚未與人民銀行支付清算系統(tǒng)及商業(yè)銀行電子匯劃系統(tǒng)對接,反洗錢部分工作處于手工操作階段,工作量大、效率低、差錯多,影響了反洗錢工作的績效。
三、反洗錢有效監(jiān)管的創(chuàng)新安排:提高監(jiān)管有效性的對策
針對當前反洗錢監(jiān)管所承受的約束,要建立有效的反洗錢監(jiān)管機制,需要有健全的組織機構,良好的信息分析渠道,完善科學的防范手段。筆者認為采取如下對策能提高反洗錢監(jiān)管的質量和效果:
(一)建立有效的反洗錢組織架構.實行垂直領導.建立健全反洗錢監(jiān)管運行體系。針對目前反洗錢監(jiān)管機構人數(shù)與金融機構數(shù)量的不匹配,監(jiān)管缺位或監(jiān)管不到位現(xiàn)象.設想建立獨立的反洗錢機構。其主要職責是提出反洗錢立法和司法建議,向政府提出反洗錢斗爭的方針、政策建議,部署和協(xié)調處理全局性的反洗錢工作,建立反洗錢的評估和激勵機制,檢查金融機構的反洗錢執(zhí)法情況。
在反洗錢機構下,設立反洗錢情報數(shù)據(jù)中心,主要負責收集、匯總、分析和甄別金融信息,監(jiān)督金融機構和有關人員守法經(jīng)營.向執(zhí)法部門報告可疑支付,向反洗錢機構提對策建議,協(xié)調反洗錢的政策實施,并對外交流。針對金融機構監(jiān)管反洗錢工作實行專職人員派駐制.由情報數(shù)據(jù)中心外派專員到下級中心及金融機構相應的反洗錢機構進行指導.外派專員由情報數(shù)據(jù)中心實行垂直領導,統(tǒng)一調度。外派專員的職責一面是指導下級中心和金融機構開展反洗錢數(shù)據(jù)收集、整理、甄別.提高收集數(shù)據(jù)的有效,直接對總中心負責,使其具有獨立性和權威性:另一方面,監(jiān)督金融機構嚴格內部控制,合法合規(guī)經(jīng)營。
(二 )建立科學的高度集中的電子化數(shù)據(jù)篩選機制及信息資源共享平臺針對現(xiàn)有反洗錢數(shù)據(jù)信息缺乏情況反饋機制的狀況,一方面,通過逐級建立反洗錢情報數(shù)據(jù)庫,選擇一些綜合性強、敏感性高、具有甄別力度的反洗錢預警指標,設置信息保送、記錄查詢等網(wǎng)絡模塊,通過信息平臺搭建對金融機構上報的信息進行統(tǒng)計,建立縱向的與金融機構現(xiàn)金管理系統(tǒng)、賬務管理系統(tǒng)連接的數(shù)據(jù)篩選模塊,橫向的公安、稅務、工商、技術監(jiān)督等部門間的網(wǎng)絡信息平臺;另一方面,在現(xiàn)在“總對總”上報的基礎上.將現(xiàn)有的反洗錢數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)進一步完善,在金融機構安裝監(jiān)測篩選平臺,由派駐專員與金融機構反洗錢機構共同展開反洗錢的信息收集、報送和甄別,每天定時逐級打包上報總中心,由商業(yè)銀行總中心報送洗錢數(shù)據(jù)情報中心,及早發(fā)現(xiàn)洗錢嫌疑,全面實現(xiàn)反洗錢監(jiān)管數(shù)據(jù)處理的電子化、規(guī)范化高效監(jiān)管,一旦發(fā)現(xiàn)問題,由派駐專員協(xié)調各部門,開展非現(xiàn)場檢查,確實有問題的報送公安部門進一步立案。
(三 )建立客戶賬戶洗錢風險管理等級評定管理體系。筆者認為,先進的
、有效的反洗錢監(jiān)管新策略應該是:以預防為核心.全面采用現(xiàn)代監(jiān)測技術和先進的內部控制理念,加強監(jiān)測、預警和快速反應網(wǎng)絡建設,從金融機構源頭就對洗錢進行控制。通過行業(yè)風險分級等方式辨別高風險類客戶.按不同風險級別建立客戶信息庫,對其交易進行合并和分析,降低無法識別分散賬戶洗錢和通過關聯(lián)交易洗錢的風險,從而進行有效的反洗錢控制。在掌握有效數(shù)據(jù)資料的基礎上開展有針對性的現(xiàn)場檢查并對上報的報表通過風險評估,全面細化評估 的基礎上,根據(jù)監(jiān)管機構的綜合風險水平,預測監(jiān)管重點,制定下一步的監(jiān)管計劃,提高反洗錢監(jiān)管的預見性 和有效性。
(四)建立健全反洗錢工作的科學評價和激勵機制及金融機構反洗錢監(jiān)管公告制度,加強社會力量的監(jiān)督。監(jiān)管方式和手段的創(chuàng)新是新時期反洗錢監(jiān)管的客觀要求,應在現(xiàn)有法規(guī)上建立《反洗錢工作評價和激勵辦法》.明確要求金融機構在反洗錢工作中要達到的標準和獎懲條件,對那些違法亂紀的金融機構要根據(jù)不同層次在不同的范圍進行公告:建立金融機構反洗錢監(jiān)管通報制度,對金融機構帶有普遍性和傾向性的問題及其懲處結果.應在全金融系統(tǒng)進行通報,放大監(jiān)管效能,提高監(jiān)管的效率:同時利用新聞媒體及其他方式加強反洗錢宣傳力度。提高公眾防范意識.通過舉報電話或義務監(jiān)督員等多種方式.對金融機構進行社會監(jiān)督。
(五 )強化對監(jiān)管者及被監(jiān)管者的反洗錢理念和技術培訓,堅持以“人本”監(jiān)管為重點,標本兼治,從根本上提高監(jiān)管的效能。在監(jiān)管與被監(jiān)管相互作用過程中,一頭是績效之源,另一頭是風險之源.而其間人是決定因素。首先補充一批學歷較高.有創(chuàng)新精神的新人.抽取一些現(xiàn)有人員中素質相對較高的監(jiān)管員進行再學習,加大培訓力度和強度.從法律法規(guī)、金融機構業(yè)務理論到實務、創(chuàng)新產(chǎn)品、電子化系統(tǒng)運行等方面進行人員再造:其次.強化金融機構高級管理人員任職資格與績效考核管理中關于反洗錢工作的評價指標,就是要把金融機構的業(yè)務合規(guī)性監(jiān)管、經(jīng)營風險性監(jiān)管、內部控制監(jiān)管和反洗錢監(jiān)管全部 納入人的控制中,并從經(jīng)營風險情況、機構管理、依法經(jīng)營、內部控制建設和反洗錢落實情況幾方面進行量化考核,充分使用各種監(jiān)管工具,以達到提高反洗錢監(jiān)管有效性的預期效果。
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