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我國農(nóng)村公共財政體制建設問題的思考2
我國農(nóng)村公共財政體制建設問題的思考2 三、我國農(nóng)村公共財政體制建設中應注意的幾個認識問題
某種程度上講,我國農(nóng)村現(xiàn)行的公共財政體制是在計劃經(jīng)濟和政社合一的社會結構下形成和發(fā)展起來的,是建立在計劃經(jīng)濟基礎之上的,尤其是建立在高度集中的生產(chǎn)組織方式的基礎之上的。其主要特征就是基層政權的活動經(jīng)費與公共產(chǎn)品的成本都直接來源于集體經(jīng)濟組織。當農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,農(nóng)村集體經(jīng)濟在大部分地區(qū)不復存在的時候,這種來源便自然地轉嫁到農(nóng)民家庭這個經(jīng)濟實體之上。隨著農(nóng)村基層政權所承擔功能的不斷增加,機構不斷擴張,人員不斷膨脹,農(nóng)村公共財政在很大程度上成了吃飯財政,財政收入的相當部分轉為人頭費,當政府依據(jù)其職能必須提供某些有限的公共產(chǎn)品時,其經(jīng)費來源就只有在農(nóng)民身上打主意了。
應當說,西方的公共財政和我國將要建成的公共財政都是一個整體,不存在完全的城市或農(nóng)村公共財政,公共財政的主要目標就是盡量提供無差異的公共產(chǎn)品和服務,如果在這方面還存在城市和農(nóng)村的差別,就需要通過制度創(chuàng)新和政策調整縮小和消除這種差別。近來開始的農(nóng)村公共財政的研究,多是強調在農(nóng)村建立公共財政的重要性,或劃分公共財政在農(nóng)村的收支范圍,卻沒有將農(nóng)村公共財政作為相對獨立的體系來研究。但是,我國公共財政事實上存在農(nóng)村和城市之分,這是由農(nóng)村和城市的經(jīng)濟文化和意識環(huán)境的顯著差別決定的,忽視這種差別以及否認農(nóng)村公共財政的相對獨立性,不利于系統(tǒng)解決在農(nóng)村建立公共財政過程中的相關問題。為此有以下幾個認識問題值得重視:
(一)要清楚地看到我國農(nóng)村公共財政制度環(huán)境的復雜性和特殊性
所謂公共財政的制度環(huán)境,是指制約公共財政的經(jīng)濟制度、經(jīng)濟水平和結構、意識形態(tài)和民主水平的總和,它決定公共財政的職能、作用方式和基本內(nèi)容。建立公共財政制度的兩個必要條件是市場式的經(jīng)濟制度和法治式的政治制度,經(jīng)過20多年的市場化和民主化改革,整體上我國已基本具備了這兩個條件;而經(jīng)濟水平和意識形態(tài)(這里指主體的認識水平和共同偏好),可以看成是提高公共財政效用的限制條件。我國的農(nóng)村公共財政的制度環(huán)境比城市要復雜和特殊。
1 農(nóng)戶分散生產(chǎn)和市場交易的經(jīng)濟制度。自1978年農(nóng)村普遍實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后,我國農(nóng)村迅速進入個體農(nóng)戶分散生產(chǎn)的狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計,到1992年我國農(nóng)村集體資產(chǎn)的94.62%由個體農(nóng)戶掌握。國家計劃收購農(nóng)產(chǎn)品的比重逐漸下降,目前農(nóng)產(chǎn)品的銷售已基本通過市場完成,由此個體農(nóng)戶已成為農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和交易主體—經(jīng)濟主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村組織經(jīng)濟的作用衰落,由個體農(nóng)民自愿聯(lián)合組成的合作組織在農(nóng)村公共建設中的作用增強。因此,改善個體農(nóng)戶的生活條件,增強個體農(nóng)戶的自我發(fā)展能力和完善市場條件,應該成為農(nóng)村公共財政的一個目標。
2 經(jīng)濟結構的二元性質并沒有減弱�！拔覈r(nóng)業(yè)在GDP中的比重只占15%,從事農(nóng)業(yè)(農(nóng)林牧副漁)的勞動力卻占到勞動力總量的50%,而農(nóng)村人口占到全國總人口的64%.城鄉(xiāng)居民的收入水平差距已從1978年的2.57 ◇1和1985年1.86 ◇1擴大到2001年的2.90◇1.這種城鄉(xiāng)之間總體上發(fā)展的極不平衡必然造成二元經(jīng)濟結構下一系列獨特的農(nóng)村社會問題。而且,農(nóng)村中的收入差距也在迅速擴大,這一方面是由于農(nóng)村中二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值已占絕對比重,純農(nóng)業(yè)人口卻仍占農(nóng)村人口的絕對比重;另一方面是市場形成收入機制對收入差距的擴張作用。由城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟不平衡引發(fā)的農(nóng)村問題,要求公共財政配置到農(nóng)村去的資源要遠遠多于從農(nóng)村集中的資源;由農(nóng)村內(nèi)部收入差距引發(fā)的問題,要求公共財政應該公平對待農(nóng)村的所有居民,從收入的集中到公共支出都要體現(xiàn)公平原則。
3 農(nóng)民的個體意識增強。個體為主的生產(chǎn)制度和市場交易機制逐漸培養(yǎng)了農(nóng)民的個體意識,傳統(tǒng)的集體意識和抽象的國家意識正在淡化。農(nóng)民在處理經(jīng)濟和社會生活問題時,已經(jīng)習慣于以自我為中心做出判斷,并完全按照個體偏好來評價公共制度的效用和成本。農(nóng)村意識形態(tài)的這種變化對建立農(nóng)村公共財政制度有兩種效應:一是公共財政制度有了最重要的評價和監(jiān)督主體,個體農(nóng)戶具有制度創(chuàng)新和提高制度效用的內(nèi)在動力;二是目前我國農(nóng)戶的認知水平依然偏低,如果他們以自我為中心分散地表達偏好,公共財政制度運行的成本偏高。多年來農(nóng)戶抵制稅費的一個原因是經(jīng)濟負擔沉重,另一原因是農(nóng)戶將稅費視為政府對個體利益的侵害,心理負擔也很沉重。因此農(nóng)村公共財政制度應體現(xiàn)農(nóng)民個體的利益,而不是傳統(tǒng)的集體或鄉(xiāng)村行政組織的利益,要讓個體農(nóng)戶享受到公共財政的實惠。
4 農(nóng)村的民主水平依然偏低。公共財政是憲法政治下的必然形式,沒有民主和法治就沒有公共財政。公共資源的配置如果不能體現(xiàn)公眾的意愿,結果既不會公平也不會有效率。公眾充分表達意愿的制度安排就是公共選擇制度,又可分為經(jīng)濟上的公共決策制度和政治上的民主選舉制度�？梢哉f,民主水平影響著公共財政的規(guī)模、結構和運行狀況等基本方面。目前我國農(nóng)民對財政財務的決策權和民主選舉權基本限定在村一級,而且這樣的重要權力往往把握在少數(shù)人手里。由鄉(xiāng)政府專斷運用公共支出,或按照農(nóng)村少數(shù)人利益配置公共資源、進行收入分配,這樣的公共財政制度效率一定很低。當然,在農(nóng)村民主水平一定的條件下,農(nóng)村公共財政可以通過完善收入、支出和預算管理制度,或者調整財政的收支比例,提高農(nóng)村公共財政的效率。比如,在農(nóng)民不能充分表達自身意愿的條件下,財政就可多安排對農(nóng)民的直接轉移支付,少安排由鄉(xiāng)村組織的公共項目支出,由分散的決策主體分散地使用財政資金。
(二)我國農(nóng)村公共財政應凸現(xiàn)其保障職能和發(fā)展職能
我國正在建設的公共財政是以西方的公共財政理論為主要基礎的,這與我國市場經(jīng)濟體制有關。一般認為,公共財政的實質是市場經(jīng)濟的財政,市場失靈決定著公共財政存在的必要性和職能范圍。市場不具備提供公共產(chǎn)品、收入均等化和保持宏觀經(jīng)濟環(huán)境穩(wěn)定運行的功能,這是政府行為作用的領域,具體就體現(xiàn)在公共財政的職能之中,即資源配置職能、收入分配職能和穩(wěn)定經(jīng)濟職能。從我國農(nóng)村制度環(huán)境的分析中,可知公共財政的三項職能還不能準確體現(xiàn)我國農(nóng)村公共財政的特性。符合我國實際的農(nóng)村公共財政的職能不是一般職能的簡單重復,而是我國的國家特性、農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)村主體共同作用的結果。
1 我國農(nóng)村公共財政具有保障職能。這里的保障職能不是指計劃經(jīng)濟時期的政府供給制度,而是指公共財政對農(nóng)民個人生存和發(fā)展權益的物質保障。福利經(jīng)濟學認為,國家公民都有無差別享受社會福利的權力,不存在城鄉(xiāng)居民之間的歧視待遇,評價社會福利效用的標準是公民享受社會福利要達到均等狀態(tài)。我國長期存在的只有城市干部職工才能享受社會保障的狀況,是我國社會福利效用偏低的一個表現(xiàn)。而且強調農(nóng)村公共財政的保障職能,不是只從社會公正的抽象原則出發(fā),也是我國農(nóng)村經(jīng)濟制度和收入水平的必然要求。1978年以后,個體農(nóng)戶成為經(jīng)濟主體,農(nóng)村集體經(jīng)濟萎縮,村組的保障職能幾乎喪失;農(nóng)戶收入增長停滯,家庭保障的能力沒有明顯增強。在這樣的條件下,只有建立全面的社會保障,才能真正維護農(nóng)民的生存和發(fā)展權益;還有農(nóng)村的義務教育、文化事業(yè)和農(nóng)民的職業(yè)技術培訓,都是只有公共財政才能提供的公共物品。
強調農(nóng)村公共財政的保障職能,是提高公共財政在農(nóng)村效用的需要。在我國農(nóng)民收入偏低、經(jīng)濟水平偏低的條件下,農(nóng)村公共財政的較多資源直接用于個體農(nóng)戶以有效提高他們的實際收入水平,比由縣鄉(xiāng)政府傳統(tǒng)的集體按照自己的利益去配置要有效得多。據(jù)統(tǒng)計,農(nóng)村改革以來,國家從農(nóng)村集中的稅收和用于農(nóng)村的全部支出(包括農(nóng)村事業(yè)費,支農(nóng)工程投入以及對農(nóng)村和農(nóng)民的撫助和救濟)基本持平,而農(nóng)民多年的感覺是國家“只取不予”,主要原因就是地方政府配置用于農(nóng)村公共資源的效率太低,農(nóng)民很少直接得到公共財政的實惠。目前實行取消農(nóng)業(yè)稅的政策,使這種狀況向好的方向轉變。
強調農(nóng)村公共財政的保障職能,意指國家必須承擔社會轉型的風險。我國開始市場取向的改革以后,農(nóng)村生產(chǎn)由以集體為主變?yōu)橐詡�體為主,農(nóng)產(chǎn)品交易由統(tǒng)購統(tǒng)銷為主變?yōu)閭�體的市場交換為主,由此產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險和市場交易風險基本由個體農(nóng)戶自己承擔,農(nóng)戶勞動的價值損失占農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值比重較高,尤其在我國西部農(nóng)村,由于農(nóng)業(yè)合作組織和市場發(fā)育不健全,每年農(nóng)戶的無效勞動占相當比例,直接抑制了收入增長和農(nóng)民繼續(xù)投入的積極性。國家是農(nóng)民產(chǎn)權的界定者和權益的保護者,在社會轉型給農(nóng)民造成經(jīng)濟利益損失時,應當采取措施降低社會轉型的風險,并給予農(nóng)民一定補助,使農(nóng)民的最后收入基本與其勞動付出相當。
2 我國農(nóng)村公共財政具有發(fā)展職能。這里的發(fā)展職能就是指農(nóng)村財政具有明顯的生產(chǎn)建設性,能夠直接提高農(nóng)民的增收能力,并為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高創(chuàng)造宏觀條件。這一職能包括微觀和宏觀兩方面的發(fā)展內(nèi)容,與一般意義上的發(fā)展職能還有所不同。在20世紀30年代以后,西方發(fā)達國家的政府全面干預經(jīng)濟,重新整合社會資源并提高社會生產(chǎn)力,從政府行為的結果看,公共財政有了明顯的發(fā)展職能。發(fā)展中國家試圖通過政府的強大作用,提高整體的經(jīng)濟水平和增強國際競爭力,全面主導經(jīng)濟和經(jīng)營壟斷行業(yè)。從這一點看,公共財政的發(fā)展職能具有較強的直接性。
而我國農(nóng)村公共財政的發(fā)展職能具有更強的直接性和生產(chǎn)性,主要是由我國的特殊情況———公共財政的制度環(huán)境決定的:一是農(nóng)村分散生產(chǎn)的經(jīng)濟主體自我積累能力很弱。從1985年以后,農(nóng)村資金一直凈流出,我國個體農(nóng)戶的再生產(chǎn)就幾乎停留在不變的規(guī)模上,農(nóng)民收入多年徘徊不前就不奇怪了。如果按照一般的“市場經(jīng)濟”法則,政府不介入微觀生產(chǎn)領域,公共財政對個體農(nóng)戶的投入不給予直接支持,農(nóng)業(yè)整體上的發(fā)展是不會有的;二是村組已沒有獨立經(jīng)濟來源承擔小型農(nóng)田水利建設的投入;如果仍然靠個體農(nóng)戶集資興辦,勢必增加農(nóng)民負擔,在很大程度上抵消公共建設的效用。由此,公共財政也必須對村組內(nèi)的公共建設予以支持;三是縣鄉(xiāng)政府財政多年處于困境之中,農(nóng)村大型的基礎設施建設必須由中央和省級財政負擔,尤其在西部應取消縣鄉(xiāng)政府籌資配套大型項目的做法,縣鄉(xiāng)公共財政一般只負擔政府運轉和維護經(jīng)濟社會秩序的支出,發(fā)展職能應在省級和中央的公共財政中體現(xiàn)。
農(nóng)村公共財政的發(fā)展職能與農(nóng)村居民的特性有關。我國農(nóng)民家庭是可以獨立應用所擁有的土地、勞動和資本進行生產(chǎn)的經(jīng)營主體,任何直接或間接提高他們 我國農(nóng)村公共財政體制建設問題的思考2實際收入水平的政府支出,都會在一定程度上轉化為發(fā)展的投入,轉化為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的手段或條件。而城市居民享受公共財政的福利,一般都體現(xiàn)在改善生活條件、提高生活水平方面,公共財政優(yōu)化宏觀經(jīng)濟條件的效應是與企業(yè)行為相聯(lián)系的。因此,農(nóng)村公共財政應通過適當?shù)姆绞浇o予農(nóng)戶的個體經(jīng)濟行為以支持。
可見,公共財政在農(nóng)村具備了保障和發(fā)展職能,其職能才可以說是完整的。這里說的農(nóng)村公共財政的全面職能,不僅指有了這兩個職能,而且還強調這兩個職能都具有微觀和宏觀這兩個方面的作用。由上述可知,農(nóng)村公共財政的保障職能既包括農(nóng)民普遍可以無償享受國家福利的內(nèi)容,也包括國家支持個體農(nóng)民發(fā)展而使農(nóng)民享受的自我保障。同時,農(nóng)村公共財政的發(fā)展職能也是既有從整體上支持農(nóng)村基礎設施建設的宏觀方面,也包括對個體農(nóng)民相關經(jīng)濟行為給予支持的微觀內(nèi)容。也可以說,農(nóng)村公共財政的保障和發(fā)展職能涉及了農(nóng)民個人生活、個體農(nóng)戶生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)整體發(fā)展的三個層面。
農(nóng)村公共財政的保障職能和發(fā)展職能是密切聯(lián)系、相互促進的。保障職能強調公共財政保障農(nóng)民個人生活基本權益、提高農(nóng)民身體文化素質的功能;發(fā)展職能強調提高農(nóng)民生產(chǎn)能力和改善生產(chǎn)條件的功能,其中的一個職能弱化,另一個職能也會受到抑制。農(nóng)村改革近30年來,整體上農(nóng)村公共財政的保障職能偏廢,農(nóng)民個體的生存和發(fā)展狀況與我國整體實力極不相稱,農(nóng)民的自我發(fā)展能力受到抑制,公共財政的發(fā)展職能也不能得到充分發(fā)揮。建立農(nóng)村公共財政的體系和運用財政手段,都要有利于這兩個職能的發(fā)揮。當然,農(nóng)村的全面發(fā)展不只是指經(jīng)濟的發(fā)展,還必須有農(nóng)民素質的提高和農(nóng)村的社會進步。農(nóng)村公共財政的建立可以直接促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,也可以間接起到促進農(nóng)民素質提高和農(nóng)村社會進步的作用。不論是農(nóng)村公共財政的保障職能還是發(fā)展職能,最終會增強農(nóng)民的自我發(fā)展能力,為提高農(nóng)民的收入水平和提高農(nóng)業(yè)水平創(chuàng)造了最基本條件。同時,有了一定物質保障的農(nóng)民就有能力提高自身素質,重視自己的經(jīng)濟民主權利和政治民主權利,并有經(jīng)濟實力組織起來,在農(nóng)村經(jīng)濟的公共選擇中和政治選舉中表達和實現(xiàn)自己的愿望,農(nóng)村的民主水平就會逐漸提高。
(三)我國未來一段時期內(nèi)公共財政體系應具有明顯的向農(nóng)村傾斜的特征
這是目前農(nóng)村偏低的收入水平所決定的,我國已進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段。我國理論界在討論是否應該全面支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展問題時,一般選擇兩種理論基礎:一是工業(yè)化進程論,就是在工業(yè)化早期,應靠農(nóng)業(yè)積累支持工業(yè)發(fā)展;到工業(yè)化中期則是工業(yè)和農(nóng)業(yè)自我發(fā)展;到了工業(yè)化后期應用工業(yè)積累支持農(nóng)業(yè)發(fā)展(馮海發(fā),1995)。這種理論是以工業(yè)為中心,注重工業(yè)和農(nóng)業(yè)相互支持的物質可能性;二是農(nóng)業(yè)外部性理論,認為農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟中的基礎產(chǎn)業(yè),對整個國民經(jīng)濟的影響力大于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值比重,農(nóng)業(yè)這種正外部性要求政府負擔部分的成本。用這兩種理論分析西方發(fā)達國家的工農(nóng)業(yè)關系問題是可以的,如果用來分析我國的城鄉(xiāng)關系和工農(nóng)業(yè)關系就會得出錯誤的結論。因為用工業(yè)化進程論來判斷社會對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持程度,就會根據(jù)我國處于工業(yè)化中期得出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村應自我發(fā)展的結論。用農(nóng)業(yè)的外部性理論來判斷這一問題,又很容易得出政府補貼以提高農(nóng)產(chǎn)品價格或降低成本的結論。這樣的理論始終不能得出要全面支持農(nóng)村(不只是農(nóng)業(yè))發(fā)展的結論。其實在西方發(fā)達國家的工業(yè)化過程中,國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持一直是比較全面和有力度的,主觀上并不存在“階段”意識,財政政策從來也沒有僅僅停留在“補償”農(nóng)村的水平上。
1 公共財政向農(nóng)村傾斜的必然性。公共財政的體系是由它的基本職能決定的,財政的職能不同,財政體系的因素和結構就不同。從農(nóng)村財政的保障和發(fā)展職能看,農(nóng)村公共財政的體系比城市公共財政更加全面,它既包括城市公共財政已有的居民生活補助和救助、基礎的生產(chǎn)生活設施和文化教育支出,還包括對農(nóng)戶個體生產(chǎn)及合作組織的補助。從我國就業(yè)人口的比重看,目前64%的人口尚在農(nóng)村,如果讓農(nóng)村居民享受與城市居民大體相等的公共設施和服務水平,農(nóng)村公共財政的規(guī)模至少不低于城市公共財政。但是由于歷史原因和農(nóng)村的發(fā)展規(guī)律限制,來自農(nóng)村的財政收入要遠遠低于來自城市的收入,也就是說要實現(xiàn)農(nóng)村公共財政的職能,公共財政對農(nóng)村的支出必然遠遠高于來自農(nóng)村的財政收入,公共資源是凈流向農(nóng)村的,從結果看農(nóng)村公共財政體系應是向內(nèi)傾斜的。按照這一思路,可以把農(nóng)村公共財政的體系特征分為向外傾斜、自我平衡和向內(nèi)傾斜三種。從西方發(fā)達國家的工業(yè)化歷史看,由于農(nóng)民轉變?yōu)楣と�、農(nóng)村轉變?yōu)槌鞘械乃俣群凸I(yè)化的過程基本一致,農(nóng)業(yè)對工業(yè)的支持時間很短,就進人了工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持階段。表現(xiàn)在農(nóng)村公共財政的體系特征上就是基本向內(nèi)傾斜的,公共資源長期是凈流入農(nóng)村的,農(nóng)村居民的生活水平和生活條件基本與城市居民一致。而1978年以后我國在經(jīng)濟持續(xù)增長和市場化進程不斷加深的條件下,農(nóng)村公共財政體系一直顯著向外傾斜,政府從農(nóng)村集中各種收入遠遠高于政府對農(nóng)村的支出,應該由公共財政支出的竟然由農(nóng)民負擔,有人說農(nóng)村財政是“農(nóng)民財政”,這與公共財政的本質和職能大相徑庭,農(nóng)村公共財政向外傾斜是造成農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民困難的主要原因。
2 向內(nèi)傾斜的實現(xiàn)方式。向內(nèi)傾斜的農(nóng)村公共財政是其制度環(huán)境的必然要求,只有適應這一特征進行制度創(chuàng)新,才能建立有利于農(nóng)村全面發(fā)展的公共財政制度。從長期看,堅持公共財政制度的創(chuàng)新,建立農(nóng)村社會保障制度和福利制度,完善農(nóng)村稅收和財政支農(nóng)制度,在收入水平不變的條件下就可達到向內(nèi)傾斜的程度,這是建設農(nóng)村公共財政的基本方式。從短期看,也就是在全面的農(nóng)村公共財政的制度沒有建成的時間內(nèi),堅持財政政策調整,或增加農(nóng)民收入或減少農(nóng)民負擔,也可達到向內(nèi)傾斜的效果。比如,我國農(nóng)民收入偏低,這時減稅或免稅的增收效應最大,如果不對農(nóng)戶征收任何稅費,或者減少農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的稅收負擔,即使財政對農(nóng)村的支出水平不變,農(nóng)村公共財政也會實現(xiàn)向內(nèi)投入的目標。再者,如果財政以貼息的方式支持國家政策銀行和商業(yè)銀行對農(nóng)戶的低息或無息貸款,財政支出的乘數(shù)效應也較大。如果同時在收入政策和支出政策兩方面進行有利于農(nóng)民增收的政策,農(nóng)村公共財政的支農(nóng)作用會達到最佳水平。事實上,近年來解決三農(nóng)問題時較多地應用了這種財政政策調整的方式,發(fā)揮了農(nóng)村公共財政的職能作用。
農(nóng)村公共財政向內(nèi)傾斜可分為兩個階段:在農(nóng)村公共財政體系沒有建立以前,要通過不同的組合方式,增加對農(nóng)村公共資源的凈投入,即注重農(nóng)村公共財政向內(nèi)傾斜在數(shù)量上的擴張;在農(nóng)村公共財政體系健全以后,要將政府對農(nóng)村凈支出的比重與一定的宏觀經(jīng)濟指標聯(lián)系起來,保障公共資源向農(nóng)村的凈流入處于合理和穩(wěn)定的水平上。
(四)注重發(fā)揮市場經(jīng)濟下公共財政動員社會資源流向農(nóng)村的導向功能
這點對于目前我國財政總量有限的情況下,發(fā)揮有限財力的最大效益具有特別重要的意義。1978年以前,我國農(nóng)業(yè)積累的大部分用于工業(yè)發(fā)展,是在計劃體制下靠壓低農(nóng)產(chǎn)品價格的方式強制進行的,1978年以后工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品通過市場交換,社會資源按照利潤最大化原則“自然”地由農(nóng)村流向城市,我國經(jīng)濟的二元結構在某種程度上還有所加深。社會資源在城鄉(xiāng)和東西部分布很不均衡,在一段時間后(1990年以后),農(nóng)村資本和技術的匱乏抑制了農(nóng)業(yè)和農(nóng)民收入的增長,也就抑制了城市占有資源的運用效率(張曉山,崔紅志,2002),所以必須使農(nóng)村和城市占有的社會資源水平大致相等。而在以市場配置資源為主的條件下,增加社會資源向農(nóng)村流入的任務就不能通過強制的方式進行,只能一方面通過政府主要是農(nóng)村公共財政的職能引導社會資源;另一方面農(nóng)村公共財政直接投資以改善農(nóng)村的投資環(huán)境、提高農(nóng)村的技術水平和對一些經(jīng)濟行為給予支持。也就是說,在農(nóng)村社會資源流向城市的同時,公共財政要引來公共資源以提高農(nóng)村對資源的占有率,實現(xiàn)社會資源在城鄉(xiāng)之間配置的基本均衡,最終提高我國社會資源的利用效率。由此,農(nóng)村公共財政與城市公共財政相比,以及與其它配置社會資源的方式(比如金融或市場手段)相比,在引導社會資源流入農(nóng)村方面有著主要作用。
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