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完善我國養(yǎng)老保險制度的對策選擇
完善我國養(yǎng)老保險制度的對策選擇 2.繳費率偏高，征繳困難。由于當前我國企業(yè)參保率不高，轉軌成本沒落實等原因，長期以來我國企業(yè)繳費率居高不下。我國目前企業(yè)的平均繳費率為23%，高于世界平均水平(10%)13個百分點，高于國際警戒線(20%)3個百分點。30個省、市、區(qū)中，平均繳費率在20%以上的有24個，超過25%的有上海(28%)、福建(27.76%)、遼寧(27.79%)、山東(25.22%)、和吉林(25.06%)5個城市。繳費率偏高導致兩種結果：一是強化個別企業(yè)逃避繳費和拖欠基本養(yǎng)老費的動機。據統(tǒng)計，僅在1999年底，我國基本養(yǎng)老保險基金當期收支缺口的省市由1998年的6個增加到25個。二是加大了企業(yè)的產品成本，降低了企業(yè)的競爭力，給企業(yè)的經營造成了一定的負面的影響。一些企業(yè)的效益嚴重“滑坡”，導致企業(yè)按時足額繳納基本養(yǎng)老保險費的能力衰弱。不少企業(yè)仍處于困難期，支付能力不足，無力繳納或以各種方式拒繳。有的省份收繳率竟在60%—70%。據有關資料透露，到2001年，我國共拖欠離退休人員養(yǎng)老金近100億元。涉及離退休人員350多萬人，拖欠養(yǎng)老保險費百萬元以上的企業(yè)近6000家。隨著退休職工的增加，社會負擔將會越來越重。 3.養(yǎng)老保險基金缺乏相對獨立性。一是表現(xiàn)為資金流失現(xiàn)象嚴重。據勞動社會保障部會同會計署，財政部對全國基本養(yǎng)老保險金進行清查。結果表明，12年來僅基本養(yǎng)老保險金被擠占挪用的數額就達100億元，其中已核準損失2000多萬元。值得注意的是，違規(guī)動用資金的單位主要是地方各級政府和社保經辦機構，由政府直接動用或批準動用的資金占違紀金額的30%以上；二是基金的存儲管理混亂。由于社會保障基金數額較大，成了眾多金融機構爭拉存款的對象，并給基金管理部門一定的回扣，為基金管理部門私設小金庫提供了便利條件�；鸸芾砣狈ο鄬Φ莫毩⑿�，監(jiān)管體系不健全，是基金流失的主要原因。 4.養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次偏低。到目前為止，我國基本養(yǎng)老保險費的統(tǒng)籌層次仍以地(市)縣為主，真正達到省級統(tǒng)籌要求的還為數不多，更不用說全國統(tǒng)籌了。在實際運行中，由于不同統(tǒng)籌層次的基金無法調劑使用，往往造成赤字與結余并存的局面，基本養(yǎng)老保險基金盈余地區(qū)的盈余資金并不能調劑用于解決基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)缺口的地區(qū)，而出現(xiàn)赤字地區(qū)的基本養(yǎng)老保險基金缺口卻由財政負擔彌補。這樣，在基本養(yǎng)老保險未實行全國統(tǒng)籌的情況下，就會出現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金總量盈余的同時財政補助支出激增的局面。為了保證支出，滿足人民的生活，中央財政不得不拿出一筆資金來進行補貼�；攫B(yǎng)老保險不僅在省際之間存在著不平衡的現(xiàn)象。而且在省內之間也是如此。如遼寧省的結余主要集中在大連市和鞍山市，其他10多個地區(qū)的結余為之不多。 5.養(yǎng)老保險體制條塊分割，缺乏監(jiān)督。長期以來，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險仍由勞動部門管，機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老和失業(yè)保險由人事部門管，農村養(yǎng)老保險由民政部門管理。政出多門，相互制肘，中央調控能力弱，影響管理效率，造成人財浪費，加大社會保險管理成本，不符合管理的效率原則。這一狀況雖然近期有所改善。但離預期管理目標尚有距離。由于社會保險行政管理和基金管理在部門內“政事合一”，導致保險基金不能專款專用，挪用、擠 占、浪費現(xiàn)象嚴重，難以形成有效的社會外部監(jiān)督。尤其是缺乏參保人(企業(yè)和個人)的監(jiān)督。 二，國外養(yǎng)老保險制度的特點及其啟示 (一)國外養(yǎng)老保險管理體制特點 自1889年德國首次頒布人類歷史上第一部《殘廢和老年保險法》以來，經過100多年的探索，現(xiàn)已有161個國家建立了各自的比較完善的養(yǎng)老保險制度。綜合來看，這些體制的建立具有以下特點： 1，政府積極進入，直接負擔并進行管理。世界上絕大多數國家都在中央政府中設立有一個或一個以上的社會保障部門，并承擔著社會保險事務的管理與監(jiān)督職能。這種變化是工業(yè)化發(fā)展和社會保險事業(yè)發(fā)展壯大的必然結果。盡管一些國家如智利等國家將養(yǎng)老保險等個別項目交由私人管理，但實質上還是由政府監(jiān)督其運行，并負最終責任。 2.強調集中統(tǒng)一管理，但具體管理體制機構并不統(tǒng)一。在管理方式上，有的國家完全由政府直接管理，如新加坡、馬來西亞實行中央公積金式的養(yǎng)老保險制度；有的國家只起監(jiān)督作用，如智利的養(yǎng)老私有化制度：有的國家由政府結構與半自治機構共同管理社會保險事務，等等。 3.通過立法保證社會保險機制的順利運行。世界各國中的社會保險管理機構的職責，大多數由相應的社會保險法律。法規(guī)規(guī)范和保證。發(fā)達國家的社會保險管理機構，在制定社會保險法規(guī)。政策的同時，還起著監(jiān)督整個社會保險制度運行的作用。 (二)國外養(yǎng)老保險籌資模式及其特點 世界各國社會養(yǎng)老保險的籌資模式主要有3種： 1.現(xiàn)收現(xiàn)付制。即當期的養(yǎng)老保險資金來源主要滿足當期的養(yǎng)老保險支出需要。它是根據一定時期內收支平衡的原則來籌集資金。它又分為三種類型，即非繳費統(tǒng)一支付型、公共補貼繳費固定支付型和公共補貼繳費參照條件支付型。其中，第三種類型是由國家法律規(guī)定雇主和雇員繳費的水平，國家財政給予補貼，養(yǎng)老金的支付與繳費工資和繳費年限掛鉤。由于引進了競爭機制，這種做法可促進財政資金的有效使用。 2.完全基金制。這種模式以新加坡為典型代表，養(yǎng)老保險金由雇主和雇員繳納到個人賬戶上，國家不直接為雇員進行補貼，投保者退休后根據養(yǎng)老金賬戶上的積累量的多少領取養(yǎng)老金。這種模式立足于長期收支總平衡的原則確定收費率，適合于實行中央公積金式以及實行個人養(yǎng)老金賬戶并且由政府部門統(tǒng)一管理的國家。這種模式由于需要有充足的資金流量作保證，在滿足正常養(yǎng)老金支出的同時，出現(xiàn)相當的結余。因而這種模式運作需要相應的前提條件。 3.部分基金制。這種模式是在現(xiàn)收現(xiàn)付制的基礎上，根據分階段平衡的原則確定繳費率。即在經濟可承受的范圍內，適當增加一部分養(yǎng)老費用，以滿足退休高峰期的養(yǎng)老支付需要。這種做法既可滿足當年退休者的養(yǎng)老金的需要，又可以利用已儲備資金支付退休高峰期的支出需要，其做法對發(fā)展中國家具有重要的啟示作用。 (三)國外養(yǎng)老保險基金的投資管理 從世界實施養(yǎng)老保險制度的大多數國家看，在籌資模式上主要采取完全基金式和部分基金式。這就普遍會遇到養(yǎng)老金的保值增值問題。目前，在國外養(yǎng)老金的運營上，存在著由民營保險公司運營管理保險基金的趨勢。事實證明，由民營保險公司經營社會養(yǎng)老保險基金，實際上是將市場競爭機制引入到社會養(yǎng)老保險基金的管理，有利于提高社會養(yǎng)老保險基金的管理效率，提高基金的保值增值能力。據世界銀行2000年資料顯示，實行社會養(yǎng)老保險基金由民營間接管理的國家，其養(yǎng)老保險的實際收益率高于實行國營直接管理形式的國家。實行養(yǎng)老保險基金由民營管理的國家，其實際收益率較高。如美國為8.0%，英國為8.8%，荷蘭為6.7%，智利為12.3%。而社會養(yǎng)老保險基金實行國營直接管理的國家，其實際收益率較低，如新加坡為3%.印度為0.3%，埃及為-11.7%，土耳其為-23.8%。二者的效益差異是顯而易見的。 從以上的考察和分析不難看出，國外以養(yǎng)老保險為主體的社會保險管理體系建立和完善的實踐，對建立適合中國國情的社會保險管理體制具有積極的啟示作用。一是政府要大力加強養(yǎng)老保險的立法監(jiān)督職能。養(yǎng)老保險體系的健全與順利運行與否，直接關系到社會的穩(wěn)定，關系到改革開放順利進行的大局。因而，當前應大力建立健全我國養(yǎng)老金保險的法律法規(guī)，對社會保險事務的管理，應提高到規(guī)范化管理的層次。二是政府對當前社會保險事務，應進行強有力的宏觀管理、統(tǒng)籌、協(xié)調、監(jiān)督。為早日全面步入小康社會，政府在當前養(yǎng)老保險體系建立過程中，必須發(fā)揮其應有的作用。三是積極引入市場競爭機制，逐步形成部分基金用于外部投資的養(yǎng)老保險市場。在當前我國養(yǎng)老保險體系尚未健全的情況下，引進競爭機制要循序漸進，有計劃。有步驟地進行。四是在我國養(yǎng)老保險體系建立過程中，要勇于開拓創(chuàng)新。國外社會養(yǎng)老保險管理體制結構的多元化事實表明，我國在獨特的國情條件下，社會保險不能照搬任何國家的模式。我們必須在借鑒中開拓創(chuàng)新，走具有中國特色的養(yǎng)老保險之路。 三、完善我國養(yǎng)老保險制度的對策選擇 1.統(tǒng)一社會養(yǎng)老保險管理，構建適合中國國情的養(yǎng)老保險管理模式 借鑒國外的經驗和我國一些城市的試點做法，在各級政府建立健全統(tǒng)一的社會保障部門或實體性的社會保障委員會，作為政府對社會保險實施統(tǒng)一領導的最高行政機構。這里，重要的是實行統(tǒng)一的制度，統(tǒng)一的標準。統(tǒng)一的管理。當前，要盡快統(tǒng)一對城鎮(zhèn)職工和個體私營企業(yè)的職工。自由職業(yè)者進行社會保險的各種規(guī)章制度，建立行政管理，事業(yè)經辦、基金管理和社會監(jiān)督四個體系，以職責分開，責任明確。構建具有中國特色的養(yǎng)老保險模式：從近期來看，應實行部分基金制的管理模式。社會保險機構負責養(yǎng)老保險基金的管理，由養(yǎng)老保險基金管理公司負責投資營運個人賬戶基金和統(tǒng)籌結余資金，嚴格界定養(yǎng)老保險金的投資范圍，積極建立和完善養(yǎng)老保險監(jiān)督制度；從遠期來看，應向完全基金制度過渡，實行個人賬戶、政府輔助、公司管理相結合的運作模式。由較為獨立的養(yǎng)老保險基金公司負責對養(yǎng)老保險基金的投資營運，通過制定嚴格的養(yǎng)老保險基金投資法對養(yǎng)老保險基金的營運進行全面的監(jiān)督。 2.解決養(yǎng)老保險基金缺口問題，做實個人賬戶 近幾年來，我國養(yǎng)老保險當期缺口不斷擴大，僅2000年的缺口為300多億元，收不抵支的省份已達24個。有效解決基金缺口問題，就要多渠道籌集社會保障資金。一是作好各級財政預算，調整財政支出結構，提高社會保障支出在財政支出中的比例。二是開征專項稅種，如社會保障稅，增大社會養(yǎng)老保險資金來源。同時開征遺產稅等地方稅種，用于社會保障。三是開展財政信用，發(fā)行社會保障長期債券，多種形式籌集養(yǎng)老保險資金。要在堅持實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的基礎上，做實個人賬戶，積極進行養(yǎng)老保險改革試點。一是將個人繳費比例從目前的平均數5%提高到8%，個人賬戶完全由個人繳費形成。原規(guī)定的用人單位20%的繳費比例不變，但不劃入個人賬戶。二是實行社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金分開管理。社會統(tǒng)籌基金不再透支個人賬戶基金，個人賬戶實賬運營。三是個人賬戶由省級社會保障經辦機構統(tǒng)一管理和運營，將基礎養(yǎng)老金月標準由原設計的相當于職工月工資的20%調整為30%，以保持職工退休時的基本養(yǎng)老金水平不受影響。 3.實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值和增值 從長期來看，要實現(xiàn)我國養(yǎng)老保險基金的保值和增值，還應該逐漸允許部分養(yǎng)老基金進行多元化的組合投資，成立多家養(yǎng)老基金管理公司，允許進行債券等其他投資，推動資本市場的發(fā)育和成熟。在這方面，可參照其他國家的做法。例如，德國法律規(guī)定，養(yǎng)老保險金可投資于股票的上限為20%，投資于房地產的上限為30%，投資于流動資金的上限為49%。我國也可根據國情制定相應的投資辦法。可通過立法的形式規(guī)定不同風險類別投資的最高限額。例如，可規(guī)定每一筆金融投資占整個基金總數的比例。要建立投資審核制度，信息披露制度，以防止內幕交易和市場操縱等違規(guī)行為。要將審核程序和結果公開，增強投資運行的透明度，便于社會公眾進行監(jiān)督。為了克服“所有者缺位”問題，還應積極推進基金管理的民營化。由民營機構管理養(yǎng)老金，可進一步強化競爭機制，提高養(yǎng)老保險基金的保值增值率。伴隨著我國成功加入WTO和資本市場的國際化，在時機成熟時，可以考慮讓國外的基金投資管理機構進入。在養(yǎng)老保險基金運營過程中，要保證養(yǎng)老基金的安全性、流動性、盈利性。 4.適時開征社會保險稅 目前世界各國在基本養(yǎng)老保險的籌資模式上，通常有三種：繳稅制，繳費制及強制儲蓄制。在上述三種模式中，繳稅制更有約束力。因而，通過開征社會保險稅獲得包括養(yǎng)老保險基金在內的社會保障資金，具有必要性和可行性。開征社會保險稅，不僅可以確保社會保險收入的安全可靠，而且有利于公平稅負，促進勞動力跨地區(qū)、跨行業(yè)的合理流動。根據國外通行的做法，我國社會保險稅的納稅人包括：我國境內各類企業(yè)、行政事業(yè)單位、社會團體的職工、外資企業(yè)的中方人員、自由職業(yè)者(包括個體工商戶)。財政撥款的事業(yè)單位可采取向社會保障機構預算劃撥的辦法。課稅對象為行政事業(yè)單位、企業(yè)支付給職工的工薪數額及自由職業(yè)者的毛收入。考慮到我國的現(xiàn)實的情況，可首先設置養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療三個稅目。在稅率設計上，可按照不同的稅目設計不同的稅率。如養(yǎng)老保險的稅率可確定為16%。由企業(yè)單位和個人分別承擔。失業(yè)保險的稅率可確定為3%。醫(yī)療保險的稅率應在試點成功后再行確定。企業(yè)繳納的社會保險稅應視同工資成本進入管理費用，計入企業(yè)產品成本。行政事業(yè)單位繳納的社會保險稅應列入收支預算，按國家財政預算規(guī)定保證按時支付。個人繳納的社會保險稅應計入個人應稅所得的扣除項目，以防止重復課稅。社會保險稅的征收應實行按月征收，不得進行擅自減免。社會保險稅的收入應納入社會保障預算，保證使用時�？顚Ｓ�，不得擠占和挪用。 5.妥善解決養(yǎng)老保險基金的歷史遺留問題 我國養(yǎng)老保險基金建立過程中的個人賬戶“空賬”問題，實際上屬于經濟轉軌過程的歷史遺留問題。長期生存在計劃體制下大多已退休的“老人”，由于其個人賬戶很少有歷史積累，只能仍按現(xiàn)付制進行安排；對于在新體制下走入工作崗位的“新人”，應完全適用新制度，實行完全基金制。對相當數量的介于“老人”和“新人”中間的“中人”，則既不能按現(xiàn)收現(xiàn)付制進行安排，也不適合實行基金制。只能通過過渡性的措施予以解決。具體地仍可實行個人賬戶的管理辦法，在其退休后按其賬戶余額領取養(yǎng)老金。對于其養(yǎng)老基金個人賬戶資金的不足部分，可由財政做政策性的統(tǒng)一解決
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