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澳大利亞養(yǎng)老保障體制和特點
澳大利亞養(yǎng)老保障體制和特點 由澳大利亞政府設(shè)立的養(yǎng)老金制度創(chuàng)立于1909年。其主要目的是為低收入的老年人(男性65歲以上,女性60歲以上)提供生活幫助。能否領(lǐng)取政府養(yǎng)老金與個人過去的工作記錄無關(guān),條件是澳大利亞公民,并要接受嚴格的收入和財產(chǎn)狀況調(diào)查。政府養(yǎng)老金的支付標準較低,相當于在職男性公民平均工資水平的20—25%,略高于該國的貧困線。但隨著澳大利亞經(jīng)濟發(fā)展水平的提高,養(yǎng)老金以外的各種社會福利措施逐漸增多。政府養(yǎng)老金及各種社會福利開支均來源于當年的財政收入,沒有其他的資金渠道。對多數(shù)澳大利亞人來說,這樣的保障標準顯然是偏低的。但是澳大利亞一直沒有實行西方多數(shù)國家采取的、標準較高的公共養(yǎng)老金計劃。當然,也不是沒有過這樣的想法。在1913~1938年間,曾經(jīng)有過三次推行“社會保險”的努力;1938年甚至通過了這方面的立法,但因二次大戰(zhàn)的到來而擱淺。不過早在澳大利亞聯(lián)邦成立(1901年1月1日)以前,各自治州政府雇員和銀行職員中就實行一種職業(yè)年金計劃。1915年,政府開始對職業(yè)年金計劃實行稅務(wù)減讓,1936年進一步放寬了稅務(wù)減讓的條件。但直到80年代中期,職業(yè)年金計劃依然局限于政府及公營部門,私營部門只有30%左右實現(xiàn)了類似的安排。
1983年新一屆工黨政府上臺后,運用自己特殊的政治智慧,主持工會聯(lián)合會和顧主聯(lián)盟的談判,終于在1986年達成了“第二階段協(xié)議”(Accord MarkⅡ)。其主要內(nèi)容是:將今后幾年顧主因通貨膨脹因素付給雇員補償?shù)囊话?1992年以前是工資的3%),以職業(yè)年金的形式存入雇員的個人帳戶,即所謂“職業(yè)年金生產(chǎn)率貢獻計劃”,逐步建立起政府養(yǎng)老金以外的“第二層次”養(yǎng)老保險——職業(yè)年金制度。在此之后,職業(yè)年金計劃迅速擴大到所有私營部門,1999年的社會覆蓋面達到92%.
這一改革在實施中并非一帆風(fēng)順。職業(yè)年金制度得以確立的一個重要因素,是工黨從1983年到1996年的連續(xù)執(zhí)政。1991年,澳大利亞工業(yè)法庭根據(jù)澳大利亞工業(yè)關(guān)系委員會的要求,拒絕了工會聯(lián)合會實行下一階段生產(chǎn)率貢獻計劃的要求。工黨政府不得不通過立法(Superannuation Guarantee)程序,保證了該計劃的繼續(xù)實施。1996年,雇主以雇員名義存入職業(yè)年金個人帳戶的資金比例增加到個人工資的6%,2002年將達到“職業(yè)年金生產(chǎn)率貢獻計劃”的目標值9%。
改革后的澳大利亞養(yǎng)老保障體制由三個“層次”組成,很接近世界銀行推薦的“三支柱”模式。第一層次即由財政出錢,“低水平、廣覆蓋”的政府養(yǎng)老金;第二層次是1986年以后逐漸完善起來的、以個人帳戶為基礎(chǔ)的強制儲蓄型職業(yè)年金;第三層次是自愿性質(zhì)的企業(yè)補充職業(yè)年金和其他私人儲蓄及財產(chǎn)(投資)。
第一層次(政府養(yǎng)老金)的替代率大約是20—25%.第二層次(職業(yè)年金)在貢獻率達到目標值9%的時候,替代率大約是40%.這樣,即使沒有任何私人儲蓄或其他收入(第三層次),澳大利亞人退休后也能得到相當于社會平均工資60—65%的養(yǎng)老金,加上老年人享有的各種社會福利待遇,可以維持一種有尊嚴的生活。
和世界上大多數(shù)國家一樣,澳大利亞同樣面臨人口老齡化的問題。1986年,澳大利亞是7個在職人員養(yǎng)活一個退休人員,目前這個比例已經(jīng)下降到6∶1,2020年將下降到3∶1.如果不建立其他的資金渠道,政府將面臨困難的選擇:或者大幅度提高稅率,或者降低養(yǎng)老金發(fā)放標準。職業(yè)年金制度的確立,大大緩和了這方面的矛盾。
當然,隨著人們預(yù)期壽命的延長和出生率的降低,澳大利亞目前這種由政府、雇主和個人分擔責(zé)任的養(yǎng)老保障體制還需進一步改進�？紤]到女性預(yù)期壽命高于男性,澳大利亞政府已采取措施,將女性退休年齡逐步延長到65歲(2014年)。目前這種三層次的養(yǎng)老保障體制,還處于改進、完善的過程之中。
(一)澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第一個特點是第一層次的“濟貧”性質(zhì)
首先,雖然任何年滿65歲的澳大利亞男性公民(女性60歲)都有領(lǐng)取政府養(yǎng)老金的權(quán)利,但是任何養(yǎng)老金領(lǐng)取者都需要接受收入和財產(chǎn)狀況調(diào)查(收入和財產(chǎn)之間可以按照政府規(guī)定的標準進行換算)。只有收入和財產(chǎn)低于一定標準的老人(這些標準根據(jù)工資和物價指數(shù)每年進行調(diào)整。2000年2月份的收入標準是:單身每周51澳元,夫婦每周90澳元。財產(chǎn)標準是:單身有住宅者127,750澳元,單身無住宅者219,250澳元;夫婦有住宅者181,500澳元,夫婦無住宅者273,000澳元),才能享受全額養(yǎng)老金。(養(yǎng)老金支付標準同樣根據(jù)工資和物價指數(shù)每年調(diào)整。2000年2月的支付標準是:單身每年9529澳元;夫婦每年各7953.40澳元)高于規(guī)定收入和財產(chǎn)標準的部分按一定的比例減少養(yǎng)老金的支付金額。具體說來:高于上述收入標準的每一澳元收入,相應(yīng)減少50澳分的養(yǎng)老金;高于財產(chǎn)標準的每1000澳元財產(chǎn),每周相應(yīng)減少1.5澳元的養(yǎng)老金。顯然,退休人員超過上述標準的收入和財產(chǎn)達到某種程度后,政府就不再提供養(yǎng)老金了。
其次,根據(jù)政府已經(jīng)通過的法律,政府有責(zé)任維持單身養(yǎng)老金的支付標準不低于男性平均工資的25%,夫婦養(yǎng)老金每個人的支付標準不低于男性平均工資的20%.這樣的養(yǎng)老金標準確實不高。不過根據(jù)澳大利亞的有關(guān)規(guī)定,自有住宅(1處)不計入接受調(diào)查的個人財產(chǎn),單靠養(yǎng)老金生活的退休者不交納個人所得稅,政府還為老年人提供醫(yī)療、交通、地租、水電費等方面的優(yōu)惠。因此,政府養(yǎng)老金的標準雖低,還可以勉強維持一種過得去的退休生活�？墒侨绻诵莺筮�想多參加一些社會活動或者出國旅游,這樣的養(yǎng)老金水平就遠遠不夠了。然而,和其他西方國家(美國、英國、法國、德國、意大利、加拿大)的養(yǎng)老保障最低支付標準比較起來(Whiteford 1995),澳大利亞的政府養(yǎng)老金標準還是比較高的,僅低于加拿大。
第三,退休人員享受政府養(yǎng)老金(第一層次)要接受調(diào)查的收入或財產(chǎn),包括職業(yè)年金(第二層次)、其他補充保險和個人儲蓄或投資(第三層次)。因此,澳大利亞養(yǎng)老保障制度的第一層次和二、三層次之間有一種此消彼長的關(guān)系。隨著職業(yè)年金制度的逐步成熟,領(lǐng)取政府養(yǎng)老金的人員比重和金額呈下降趨勢。目前約有2/3的老人領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。估計到2050年,領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的老人比重將因職業(yè)年金的因素下降到1/3左右。這樣不僅能夠大大減輕人口老齡化對政府財政的壓力,而且可以把政府養(yǎng)老金發(fā)給最需要的窮人,對居民收入起到再分配作用,有利于整個社會的公平和穩(wěn)定。
(二)澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第二個特點是第二層次交費完全由雇主承擔
在我們考察過的其他西方國家中,養(yǎng)老保險不管是統(tǒng)收統(tǒng)支還是個人帳戶,一般采取的都是雇主雇員雙方交費的辦法。世界銀行在東歐轉(zhuǎn)軌國家和其他發(fā)展中國家推介的三支柱模式中,第二支柱(個人帳戶)也是采取雇主雇員雙方交費的辦法。澳大利亞的職業(yè)年金之所以完全由雇主交費,是由澳大利亞特殊的歷史、文化和政治因素決定
的。究竟什么是“生產(chǎn)率貢獻”?在理論上很難說清楚�！奥殬I(yè)年金生產(chǎn)率貢獻計劃”之所以能夠付諸實施,首先是因為澳大利亞有強大的工會組織,否則雇主不會承諾按一定比例增加工資;其次是因為有一個務(wù)實而有遠見的政黨——澳大利亞工黨,才能夠制訂出這樣一個目光遠大、階段目標明確的詳細計劃,并說服工人將已經(jīng)爭得,但還未到手的利益進行強制性儲蓄,而不是將其分光吃盡。
一般認為,雙方按相同比例交費的好處是借助于雇主雇員之間的相互監(jiān)督,提高養(yǎng)老保險費的征繳率。從澳大利亞的經(jīng)驗看來,在法制和工會組織比較完善的條件下,職業(yè)年金采取個人帳戶、雇主單方交費(事實上,由于雇員降低了提高工資的要求,個人仍是潛在的交費者)的辦法也可以同樣起到加強監(jiān)督、提高征繳率的作用。個人帳戶終究是屬于雇員自己的利益,最關(guān)心雇主交費不交費的是雇員。但雇員和雇主的談判地位不平等,如果沒有比較完善的法制環(huán)境和強大的工會組織做后盾,雇員的監(jiān)督作用就不可能發(fā)揮出來。在討論中我們得悉,今后如果要進一步擴大第二層次的作用,就勢必要提高職業(yè)年金的貢獻率,雇員個人可能也要承擔一部分責(zé)任。那樣可能就要向雇主雇員雙方交費的模式過渡了。改革前的職業(yè)年金制度主要在白領(lǐng)工人和政府雇員中實行,而且年金帳戶中所存的錢往往在退休前辭職時一次性支付給個人。由于澳大利亞人沒有儲蓄的習(xí)慣,不少人的錢在退休前就已經(jīng)花光,退休時還得申請領(lǐng)取政府養(yǎng)老金。白領(lǐng)工人和政府雇員尚且如此,一般工人就更難說了。因此,在將職業(yè)年金制度推廣到所有工薪階層(外來移民沒有取得正式身份,處于打零工狀態(tài)時,職業(yè)年金制度還難以覆蓋他們)的時候,就必須根據(jù)國際經(jīng)驗進行周密、合理的設(shè)計。例如新的職業(yè)年金制度中明確規(guī)定不許提前支取,同時在稅務(wù)安排上(原來的稅務(wù)安排有利于一次性支取)也進行了相應(yīng)的改進。
(三)澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第三個特點是職業(yè)年金管理的信托人制度
在實行養(yǎng)老保險的多數(shù)國家中,個人帳戶的擁有者往往直接委托保險公司或其他金融機構(gòu)為自己管理帳戶。在選擇哪一個保險公司或金融機構(gòu),以及哪一種投資組合方面,個人有充分的自主權(quán)。澳大利亞人的職業(yè)年金帳戶卻是由大約10,000家信托基金(此外還有200,000家小生意業(yè)主的職業(yè)年金基金會)來管理并負責(zé)投資的。所有被批準成立的信托基金都有一個在法律上對基金負責(zé)的信托人董事會。這個信托人董事會一般由相同數(shù)目的雇主和雇員代表組成,負責(zé)基金的日常管理、投資、以及定期向基金成員和監(jiān)管部門提供報告。他們通常將基金運作簽約給專業(yè)的服務(wù)提供者,其費用公平分攤在成員的帳戶上。這些外簽的服務(wù)包括行政管理、投資、保險、精算、審計、法律等。信托人本身不從基金領(lǐng)取任何報酬,但對基金的恰當和謹慎運作承擔全部法律責(zé)任。
信托人制度起源于英國,隨著現(xiàn)代信用制度的發(fā)展,目前在歐洲已經(jīng)不那么時興了。澳大利亞的現(xiàn)代信用制度,包括銀行、保險、證券、信托投資等,應(yīng)當說都很發(fā)達;不通過信托人,將個人帳戶直接委托給保險公司或其他金 澳大利亞養(yǎng)老保障體制和特點融機構(gòu)來管理和運作,從理論上應(yīng)當說沒有太大困難。因此,信托人制度的存在只能歸結(jié)于習(xí)慣或傳統(tǒng)�，F(xiàn)在大多數(shù)信托人開始為基金成員提供投資方案選擇,讓成員自己做最后的投資決定,但多數(shù)澳大利亞人還是沒有什么興趣,寧可依賴信托人。古老的信托人制度為什么在這塊新大陸上經(jīng)久不衰,以至在職業(yè)年金制度中扮演了這樣一個重要的角色,還需要進一步的了解和研究。
信托人不僅管理法定交費率的職業(yè)年金,也管理那些雇主雇員自愿交費的補充年金;通常還為基金成員的死亡和傷殘投保,保費由成員自己承擔。這樣在遇到意外事故時,基金成員可以得到一個合理的補償。在討論中,澳大利亞養(yǎng)老信托基金專家凱文。凱西,對我們批評養(yǎng)老信托基金數(shù)量過多、規(guī)模過小的回答是:近年來這些基金確實有合并的趨勢。針對我們對信托人制度的誠信和效率的懷疑,他說:澳大利亞在法律上規(guī)定,當信托基金因信托人犯罪遭受損失時,政府將通過對所有信托基金征收一種特別稅來加以彌補。幸運的是,這種情況10多年來還未出現(xiàn)過一次。信托基金運行的所有費用在基金回報中一般小于2個百分點,而基金回報至少高于儲蓄利率2個百分點,收益是比較有保證的。
(四)澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第四個特點是嚴格的審計和監(jiān)管
雖然澳大利亞的人口只有1800萬,但是由于國土面積很大,要對所有的政府養(yǎng)老金申請人進行收入和財產(chǎn)調(diào)查也不是一件容易的事。澳大利亞政府不是自己來承擔這件麻煩事,而是將這個工作委托給一個非營利機構(gòu)(NPO)“中聯(lián)”(Centrelink)。這個機構(gòu)的成員通過政府指派和公眾推舉相結(jié)合的方式產(chǎn)生,營運經(jīng)費完全由政府承擔。它的任務(wù)不僅僅是調(diào)查政府養(yǎng)老金申請人的情況,而是收集所有(政府出錢的)社會福利保障待遇申請人的資料,來決定一個人是否有資格,以及應(yīng)當享受社會福利保障待遇的種類和級別。在西方,收入和財產(chǎn)屬于個人隱私,稅務(wù)機構(gòu)也無權(quán)公布納稅人的收入和財產(chǎn)狀況。但是,如果要申請政府提供的社會福利保障待遇,就必須公開個人或家庭的收入和財產(chǎn)狀況,并接受公眾的監(jiān)督。中聯(lián)的工作效率不僅取決于成員的責(zé)任心,而且依靠先進的計算機網(wǎng)絡(luò)來保證。
盡管信托人制度在澳大利亞運轉(zhuǎn)得很好,80年代末英國馬克斯韋爾侵吞雇員養(yǎng)老基金一案還是給澳大利亞人敲響了警鐘。1993年澳大利亞議會通過了《職業(yè)年金行業(yè)監(jiān)督法》(Superannuation Industry Supervision law),并于1994年7月1日開始執(zhí)行。這個法對信托人和養(yǎng)老(職業(yè)年金)信托基金的注冊、信托人的責(zé)任和義務(wù)、養(yǎng)老信托基金的運作標準、投資標準、文件公開和報告標準、消費者保護和投訴處理標準等一系列問題,都做了詳細的規(guī)定。它和信托法(Trust law)、職業(yè)年金保證法(Superannuation Guarantee law)、稅法(Taxation law)及社會保障法(Social Security law)一起,組成對整個職業(yè)年金制度進行監(jiān)督和管理的嚴密法規(guī)體系。
對職業(yè)年金制度的監(jiān)管起重要作用的政府機構(gòu)有三個:澳大利亞謹慎管理當局(Australian Prudential Regulation Authority)、澳大利亞證券和投資委員會(Australian Securities and Investments Commission)、澳大利亞稅務(wù)局(Australian Taxation Office)。謹慎管理當局負責(zé)對養(yǎng)老信托基金、各種金融機構(gòu)和信托人的謹慎監(jiān)管,要求信托人提供年度報告,對養(yǎng)老信托基金定期審計;監(jiān)督法定運作標準的執(zhí)行以確�；鸬某掷m(xù)生存能力。證券和投資委員會負責(zé)監(jiān)管投資活動,要求投資經(jīng)理為委托人(養(yǎng)老信托基金)提供可靠的收益;同時負責(zé)發(fā)放銷售和咨詢中介的執(zhí)照,監(jiān)督委托人保護及處理法律方面的投訴。稅務(wù)局負責(zé)稅法的實施,對雇主進行審計,監(jiān)督他們按規(guī)定交納職業(yè)年金貢獻額。監(jiān)管機構(gòu)之間,以及監(jiān)管機構(gòu)和養(yǎng)老基金行業(yè)代表,例如澳大利亞職業(yè)年金基金協(xié)會(ASFA)之間,都保持著密切的聯(lián)系。這樣不僅有利于法規(guī)的順利執(zhí)行,而且可以降低政策實施的成本。
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