改善我國保險市場監(jiān)管的若干政策的建議

改善我國保險市場監(jiān)管的若干政策的建議

    保險市場是我國金融市場中規(guī)模最小又最具發(fā)展?jié)摿Φ氖袌?加入WTO之后,我國保險市場將成為各國保險公司的必爭之地,無論是保險企業(yè)還是監(jiān)管部門都面臨機遇和挑戰(zhàn)。
    一、有效競爭不足——一個應(yīng)當引起高度重視的問題
    近年來,惡性競爭成為我國保險市場的普遍現(xiàn)象,幾乎所有的保險公司都或多或少地通過高返還、高手續(xù)費、提高保障范圍、幫助企業(yè)融資等手段在市場上爭攬客戶。這種不計后果的競爭行為不僅導(dǎo)致保險公司經(jīng)營成本不斷上升、經(jīng)營風險日益加大,而且破壞了市場秩序,影響了保險公司的信譽。對于惡性競爭形成的原因,一種觀點認為,是由保險公司急功近利、片面追求數(shù)量增長,代理人市場混亂等因素所造成,因此需要強化對市場行為的監(jiān)管;另一種觀點則認為,是由于保險公司過于集中形成了競爭過度,因此要限制市場準入。近年來監(jiān)管部門不斷加大查處力度并嚴格控制新設(shè)保險公司,但從實際效果看,問題并未得到根治,這表明上述兩種判斷均沒有抓住要害。
    筆者認為,問題的癥結(jié)在于,我國保險市場仍然是一個具有較高壟斷程度的不完全競爭市場。其基本特征,一是市場競爭主體數(shù)量過少(至2000年末,中國大陸僅有31家保險公司,其中9家外資保險分公司因業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營地域受到嚴格管制而僅在一定程度上參與競爭),二是缺乏市場退出機制。由于市場準入受到嚴格管制,獲取保險執(zhí)照的公司事實上受到了無形的保護,特別是在目前中資保險公司基本為國有或國有控股的情況下更是如此。在這樣的市場中,有效競爭明顯不足。
    經(jīng)濟學將不完全競爭定義為企業(yè)對產(chǎn)品價格具有一定程度的控制能力,并因此而獲得超額利潤。由于中國保險商品的價格受到政府嚴格管制,不完全競爭并不表現(xiàn)在價格上,(注1)而是表現(xiàn)為:①企業(yè)競爭行為扭曲——既然優(yōu)勝劣汰的市場機制不能發(fā)揮作用,經(jīng)營者當然感受不到市場的壓力,不計后果的高風險活動泛濫便成為自然結(jié)果;②壓低賠付率,抑制投保人正常的合理賠償要求以獲得超額利潤。上世紀90年代以來,我國保險業(yè)的平均賠付率基本保持在50%-60%之間。而在國外,保險業(yè)的賠付率一直較高。如英國、日本90年代賠付率在80%以上,美國則曾高達100%。
    需要指出的是,不完全競爭狀況并不排除存在爭奪市場份額的激烈商戰(zhàn),但這種頗具破壞性的市場角逐并不能等同于有效競爭。不完全競爭的后果包括:
    ——加大業(yè)內(nèi)風險。盲目競爭必然會抬升保險成本,最終帶來償付能力不足的問題。
    ——降低服務(wù)效率,抑制保險企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力和競爭力。目前從投保人得到保障的程度、保險商品的選擇余地、出險以后的索賠等方面來看,中資保險公司的誠信度和提供的服務(wù)都遠遠不夠。近年來,保險糾紛已成為投訴熱點之一。
    ——加大監(jiān)管成本,破壞競爭秩序。由于保險公司缺少自律動力,監(jiān)管部門被迫承擔了全部市場行為監(jiān)管工作,不僅偏離了應(yīng)有的監(jiān)管重心,而且精力牽制過多,監(jiān)管成本過大。由于監(jiān)管部門事實上不可能監(jiān)管所有分支機構(gòu)和代理機構(gòu)的全部市場行為,競爭秩序問題便無法根治。
    改革開放以來,中國保險市場由高度壟斷走向逐步開放,這一進步值得充分肯定。但現(xiàn)狀表明,保險市場對內(nèi)開放的程度還很不夠,國有或國有控股保險公司的壟斷程度依然很高。鑒于惡性競爭表象背后的深層原因是有效競爭不足,要改善保險監(jiān)管和提高中資保險公司的競爭實力,只能從促進市場競爭著手。
    二、應(yīng)對入世挑戰(zhàn)需要盡快推進監(jiān)管體制和監(jiān)管重點、監(jiān)管手段的轉(zhuǎn)變
    加入WTO后,國內(nèi)保險公司擁有的地域和業(yè)務(wù)優(yōu)勢將逐步消失,來自外資保險公司的競爭壓力將迅速增加。與中資公司相比,外資公司在資金實力、信用等級、保險商品開發(fā)創(chuàng)新能力和銷售技術(shù)方面都具有明顯優(yōu)勢。由于保險商品的特殊銷售方式,外資保險公司并不需要設(shè)置很多網(wǎng)點即可以迅速擴大市場份額。例如美國保險公司在進入日本市場之后推出的“癌癥保險”,只用了2、3年時間就占領(lǐng)了90%的市場份額。如果中資保險公司不能夠在有限的保護期內(nèi)迅速提高競爭力,則最直接的結(jié)果就是中資保險公司的市場份額迅速下降,進而影響到償付能力。屆時,保險監(jiān)管機構(gòu)也將陷入兩難境地:既要保證市場秩序和監(jiān)管的公正性,又要扶持和保護中資保險公司,而兩者的政策取向往往是相互矛盾的。與入世帶來的挑戰(zhàn)和培育中資保險公司競爭能力的需要相比,現(xiàn)行保險監(jiān)管制度還存在著很大缺陷,亟待加以改善。
    ——保險相關(guān)法律法規(guī)過于陳舊�！侗ｋU法》作為基本大法制定于6年前,其中一些法律條款已經(jīng)不能適應(yīng)我國保險業(yè)的快速發(fā)展狀況,在許多方面(如對外資保險公司和再保險公司的監(jiān)管、反不正當競爭、網(wǎng)絡(luò)保險監(jiān)管)和很多環(huán)節(jié)(如保險企業(yè)高層管理人員的資格審定、保險資金運用管理、核保和理賠規(guī)則、保險企業(yè)的評估準則)都缺乏法律依據(jù)或?qū)嵤┘殑t。
    ——政府監(jiān)管部門缺乏足夠的權(quán)威性,在保險公司的市場準入和退出問題上沒有實際權(quán)力,行政處罰和法律制裁往往也流于形式。同時因定位不清,實際工作中還存在著重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空并存的問題,例如工商部門與保監(jiān)會之間因職能劃分不清產(chǎn)生糾紛,保險監(jiān)管方面多有交叉和重復(fù);又如,規(guī)模達40億元左右的職工互助合作基金由總工會負責管理,規(guī)模達20多億元的安�；�金由石化集團管理,二者又均未納入保監(jiān)會的監(jiān)管范圍之中。
    ——尚未實現(xiàn)從以規(guī)則為基礎(chǔ)的合規(guī)性監(jiān)管向以風險為基礎(chǔ)的償付能力監(jiān)管過渡。目前,監(jiān)管重心仍然放在保險機構(gòu)的市場行為上,對保險企業(yè)資本金和資產(chǎn)負債表的審慎監(jiān)管、對真正的風險評估和風險管理均重視不夠。特別是缺少對保險機構(gòu)的跟蹤分析,基本還處于事后“救火”的被動狀態(tài)。
    ——監(jiān)管手段仍以行政手段為主,缺乏必要的透明度,監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的信息嚴重不對稱。
    三、關(guān)于改善保險監(jiān)管的若干具體建議
    1.加快完善保險監(jiān)管法律法規(guī)體系,確立合理的保險監(jiān)管框架
    需要完善的保險法律法規(guī)包括對各類專業(yè)機構(gòu)(代理人、經(jīng)紀人、公估人)的監(jiān)管、保單持有人權(quán)益保障、反壟斷、反不正當競爭、反保險欺詐以及會計制度等諸多內(nèi)容。建議國務(wù)院和全國人大的有關(guān)立法部門盡快將《保險法》的修改與完善納入議事日程;同時,建議保監(jiān)會抓緊制定和出臺與《保險法》相配套的行政法規(guī)和規(guī)章制度。為了提高監(jiān)管部門的權(quán)威性和獨立性,提高監(jiān)管效率,修改后的法律應(yīng)進一步明確中國保監(jiān)會對保險業(yè)所擁有的專屬監(jiān)管權(quán)利,其行為能力不得受有關(guān)各方的干預(yù)和牽制,并適度增加保監(jiān)會及其派出機構(gòu)的編制。此外,在法律上應(yīng)進一步確立以保監(jiān)會為主、其他相關(guān)機構(gòu)為輔的多重監(jiān)管體系,明確各職能部門的分工和職責以及保險業(yè)行業(yè)協(xié)會、專業(yè)性的保險同業(yè)協(xié)會(如代理人協(xié)會、經(jīng)紀人協(xié)會、公估人協(xié)會、精算師協(xié)會等)的地位和作用。
    需要強調(diào)的是,立法部門要盡快扭轉(zhuǎn)求全求穩(wěn)求嚴的心態(tài),克服現(xiàn)實中存在的“立法周期長、法律有效期短”和“立法過嚴、執(zhí)法過松”等問題。可以參照國外做法,一是根據(jù)情況的變化,及時出臺法律“修訂案”,使法律的修訂工作經(jīng)�；�;二是實現(xiàn)專家立法,并委托專家對相關(guān)法律法規(guī)進行跟蹤研究;三是及時、充分公布有關(guān)信息,以便于集思廣益。
    2.建立良好的保險市場進入機制
    進入壁壘是產(chǎn)生不完全競爭的主要根源之一。目前我國對于保險機構(gòu)的市場準入盡管在法律上已有規(guī)定,但實際審批工作卻很不規(guī)范,人為設(shè)置的壁壘過高。同時市場準入管理又過于粗放,如沒有按照險種分類提出相應(yīng)的資本金要求,對高層管理人員資質(zhì)監(jiān)管不足等。
    考察世界保險市場的現(xiàn)狀后不難發(fā)現(xiàn),真正能夠在市場上站穩(wěn)腳跟的保險公司只有兩類:一類是實力雄厚、多角經(jīng)營的大型保險公司和保險集團,另一類就是專業(yè)化的小保險公司,它們專業(yè)性強、經(jīng)營靈活。目前我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平很不平衡,保險市場的需求也多種多樣,不僅需要發(fā)展大型保險公司,更需要培育眾多的中小型專業(yè)化保險公司。為此建議:
    第一,將保險公司資本金要求與險種掛鉤,對不同的險種設(shè)置不同的資本金要求,避免出現(xiàn)“大而全”、“小而全”,并鼓勵專業(yè)化的中小型保險公司進入保險市場。
    第二,加快中資保險公司的審批速度,允許民營資本進入保險市場,同時放寬對保險公司設(shè)置分支機構(gòu)的管制。
    第三,規(guī)范保險公司的收購、兼并行為,鼓勵保險公司之間開展兼并收購活動。
    第四,發(fā)展多種組織形式的市場主體,將現(xiàn)有的職工互助合作基金改組成保險合作社,安�；�金改組成自保公司,統(tǒng)統(tǒng)實行商業(yè)化運作,并納入保監(jiān)會的監(jiān)管范圍。
    3.完善保險保障基金,建立有效的市場退出機制
    完善的市場退出機制是需要通過一系列的制度建設(shè)來保障的。這些制度包括市場退出的標準、方式、程序和科學的保險保障制度,前者需要通過立法來規(guī)范和統(tǒng)一,后者一般通過建立保險保障基金的方式來實現(xiàn)。
    我國現(xiàn)有保險保障基金的特點是:①保險保障基金由各保險公司按照當年保費收入1%的標準單獨提取,當保險保障基金達到總資產(chǎn)的6%時,停止提取。②籌集的資金專戶存儲于中國人民銀行或中國人民銀行指定的商業(yè)銀行,也可以購買國債。③壽險業(yè)務(wù)、長期健康保險業(yè)務(wù)不提取保險保障基金�，F(xiàn)行制度的問題主要是:沒有根據(jù)財險和壽險的不同特點分別提取保障基金,壽險和長期健康保險事實上并未得到應(yīng)有的保障。由于保險保障基金的管理權(quán)屬于保險公司,基金的安全性難以保證。一旦保險公司出現(xiàn)流動資金短缺,就很可能會動用基金。
    根據(jù)上述問題,建議:
    第一,按照壽險和財險的不同特點,分設(shè)壽險保障基金和財險保障基金。
    第二,建立獨立的法人機構(gòu)對保障基金進行管理和運作,同時承擔一定的監(jiān)管職責。在保險公司破產(chǎn)時,負責對接管的保險公司提供資金援助,在沒有接管公司時直接擔負起對破產(chǎn)公司保單的轉(zhuǎn)移、管理和處理。
    第三,在法律上規(guī)范保險保障基金的運作,放寬基金的投資渠道。
    4.調(diào)整監(jiān)管重點,加強對保險公司償付能力的監(jiān)管
    保險公司的償付能力是保障保險公司經(jīng)營安全和投保人合法權(quán)益的最重要因素,償付能力監(jiān)管目前已成為世界各國保

1

2

財產(chǎn)保險公司的業(yè)務(wù)表現(xiàn)為根據(jù)保險單（保險合同）向被保險人收取保險費，并在合同有效期內(nèi)承擔相應(yīng)的保險責任。對于經(jīng)營一般商品的企業(yè)，賣出商品收取貨款意味著一次交易的結(jié)束，而保險公司簽發(fā)保單并收取保險費，只意味著保險責任的開始，在從確認收入....

3

中國保險業(yè)的跨世紀發(fā)展，筆者認為應(yīng)重點考慮以下六個方面帶來的沖擊和影響。

一、加入WTO對中國保險業(yè)的沖擊

　　中國保險業(yè)格局是在改革、開放中逐步形成的，也是為我國能早日加人WTO在保險業(yè)方面所做的準備。因此，這是中國為加入WTO，保....

4

5

6

隨著中國即將加入世界貿(mào)易組織，中國的國內(nèi)和國際經(jīng)濟環(huán)境都將發(fā)生重大變化，主要表現(xiàn)在，中國將在一個較為有利的國際環(huán)境中全面參與經(jīng)濟全球化進程和國際競爭與合作，進一步加快改革開放的步伐，從而逐步與世界經(jīng)濟融為一體；同時，中國將履行其承諾的國際義....

7

8

9

社會保障，是指社會成員在暫時或永久喪失工作能力、失去工作機會、或收入不能維持必要生活水平等情況下，由政府負責以依靠社會力量所籌集的資金提供必要的生活保證。作為政府的一項社會政策，社會保障對二戰(zhàn)后各國經(jīng)濟的迅速發(fā)展和社會穩(wěn)定起到了很好的促進作用。因此，當今....

10

一、完善社會保障體系是促進國內(nèi)消費和帶動經(jīng)濟增長的客觀要求

　�。保梗梗鼓晡覈鴩�民經(jīng)濟運行狀況良好，但受國際國內(nèi)形勢影響，有效需求不足仍然是一個比較突出的問題。為此，中央采取包括增加發(fā)行長期國債、適當擴大中央財政赤字、努力增加城鎮(zhèn)中低收入居民的收入....