可持續(xù)發(fā)展養(yǎng)老保險體制的財政條件

可持續(xù)發(fā)展養(yǎng)老保險體制的財政條件

    我國《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》明確指出:“國家在建立基本養(yǎng)老保險保障離退休人員基本生活的同時,鼓勵建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險。”這標(biāo)志著中國養(yǎng)老保險體制即將告別單一國家養(yǎng)老保險模式,逐步走向由國家、企業(yè)和個人共同參與的多層次養(yǎng)老保險體制。但基本養(yǎng)老保險保障要發(fā)揮重要作用,必須要在原有國家單一全包的保險體制基礎(chǔ)上,通過改革和完善,使之適應(yīng)社會保障新形勢的需要。在這方面,政府財政方面的作用是重要的。政府財政是實施基本養(yǎng)老保險財務(wù)會計管理、資金管理和基金擔(dān)保的重要部門。財政狀況的好壞,財政管理制度的健全與否和管理方式的合理與否,是養(yǎng)老保險體制的重要影響因素。
    一、財政體制與養(yǎng)老保險體制的關(guān)系和存在的問題
    1.“條塊分割”使基本養(yǎng)老保險基金的有效管理難以形成,基金安全受到威脅。
    我國傳統(tǒng)的“條塊分割”管理體制在轉(zhuǎn)軌時期衍生而來的社保體制上帶有明顯弊病,社保相關(guān)部門各自管理和支配一種基金,不能形成社保基金總體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)�；�金的分散管理,其收、支、余歸各部門,可以給部門帶來一定的利益,使得部門為了既得利益不愿將基金管理權(quán)上交實行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。社會保障資金管理上的“條塊分割”管理體制在實踐中帶來一系統(tǒng)列矛盾:①縣、市、省級的統(tǒng)籌和部門統(tǒng)籌,都是局部統(tǒng)籌,容易出現(xiàn)地區(qū)之間、行業(yè)之間社會保險和支付水平結(jié)余資金的懸殊差別,使客觀上因生產(chǎn)力差距產(chǎn)生的分配不公得不到有力的調(diào)節(jié),難以有效地體現(xiàn)社會保險的互濟性。②多家分管,自成體系,規(guī)范性差并且機構(gòu)重疊,造成人力、物力的很大浪費,增加管理成本費用開支。③監(jiān)督制約薄弱,結(jié)余資金不同程度地存在挪用和浪費現(xiàn)象,出現(xiàn)了用養(yǎng)老保險金謀求部門利益和管理者個人利益的違紀(jì)違法行為,一些地方和部門擅自動用結(jié)余資金用于城市建設(shè),甚至蓋辦公樓、宿舍和從事房地產(chǎn)與證券投資,造成一些投資難以收回的狀況,更談不上保值增值。④極不利于實現(xiàn)社會化管理。由于各部門實行的社會保險的制度、標(biāo)準(zhǔn)、政策不一樣,同一保險項目,繳費和待遇水平有較大差異,造成苦樂不均和相互攀比,無法形成統(tǒng)一的社會化管理制度和方式。
    2.養(yǎng)老保險在一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了支付危機。
    (1)部門分別管理下的社會保險繳費缺乏硬約束和法律保障,保險費欠交嚴(yán)重�，F(xiàn)行社會保險籌資方式主要是采取部門的規(guī)章或政府的條例形式,缺乏應(yīng)有的法律保障力量,約束性大打折扣。如有些企業(yè)單位采用各種手段逃避社會保險費的繳納,或隱瞞工資總額,或少報在職職工人數(shù),或轉(zhuǎn)移銀行賬戶,少繳或拖欠不繳,甚至以新辦企業(yè)為理由拒繳,而行政法規(guī)往往對上述行為缺乏追究的力量。
    (2)低統(tǒng)籌水平下的高替代率加大了養(yǎng)老保險基金的支出負(fù)擔(dān)。從世界各國來看,養(yǎng)老金的替代率水平通常不超過60%,也有的國家以繳費年限的長短來決定替代率水平。我國現(xiàn)行養(yǎng)老保障替代率大約平均在80%左右,1999年普調(diào)30%的基本工資,對離退休人員提高15% ~ 30%的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn),又把替代率提高到90%左右,這無疑加大了養(yǎng)老保險基金的支出負(fù)擔(dān)。
    (3)轉(zhuǎn)制時期的“老人”和“中人”養(yǎng)老制度變化帶來的養(yǎng)老保險債務(wù),加劇了養(yǎng)老保險支付困難。在新的養(yǎng)老保險制度建立過程中,一部分已到退休年齡的職工和一部分已參加一定時期工作的中年職工,他們在過去或長或短的時期內(nèi)未能按新制度的繳費規(guī)定積累養(yǎng)老基金,其退休后的養(yǎng)老金,將全部或部分地依靠后人的繳費或政府的補助來承擔(dān)。但是在建立“個人賬戶”的養(yǎng)老保險制度下,“新人”繳納的養(yǎng)老保險費只有社會統(tǒng)籌部分可以充當(dāng)彌補“老人”和“中人”養(yǎng)老金欠賬的財力,而“個人賬戶”部分如果也用來彌補養(yǎng)老金欠賬,只是矛盾后移,同樣會出現(xiàn)“個人賬戶”的“空賬”問題。
    養(yǎng)老保險收不抵支基本上有兩種情況:一種是一些老工業(yè)城市,退休職工占在職職工人數(shù)的比例較高,老齡化的問題比較突出,所承擔(dān)的養(yǎng)老金支出任務(wù)較重,而近幾年一些企業(yè)的經(jīng)濟效益滑坡,因需求不足導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)倒閉,使企業(yè)養(yǎng)老金的收繳出現(xiàn)困難,從而造成養(yǎng)老保險的收不抵支。另一種情況是西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后,或者是一些市場不景氣的行業(yè)如煤炭、紡織行業(yè),因企業(yè)的經(jīng)濟效益普遍較差、虧損嚴(yán)重,使養(yǎng)老保險費的收繳發(fā)生困難,而支出負(fù)擔(dān)不能減下來,使養(yǎng)老保險支付困難提前到來。
    3.政府財政尚未建立支持養(yǎng)老保險制度的常規(guī)渠道。
    任何國家養(yǎng)老保險制度的建立都離不開政府財政的支持,通常有稅收優(yōu)惠、預(yù)算管理、財政補助和財務(wù)會計制度管理手段。我國從20世紀(jì)80年代中期著手建立社會養(yǎng)老保險制度,至今已有十多年時間,雖然政府財政參與了養(yǎng)老保險財務(wù)會計制度管理和“收支兩條線”管理,但至今尚未出臺支持養(yǎng)老保險制度的稅收優(yōu)惠辦法和財政補助辦法,也未編制社會保障預(yù)算,以致財政對包括養(yǎng)老保險收支在內(nèi)的社會保障基金的管理職能嚴(yán)重缺位;養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險基金長期處于縣、市、省級地方政府的分散管理之中,上下互不通氣,各級收支的真實性如何,結(jié)余資金多少,結(jié)余資金怎樣使用的,沒有一家權(quán)威機構(gòu)能說得清楚;出現(xiàn)了部分地區(qū)和行業(yè)養(yǎng)老保險基金收不抵支的狀況。面對這種過早出現(xiàn)的養(yǎng)老保險基金收不抵支問題,財政被迫充當(dāng)“救火隊”,常規(guī)渠道尚未形成,應(yīng)急職能已先啟動。中央財政及國家社會保障管理機構(gòu)在無法詳細(xì)審查各地收不抵支的原因及真實性的情況下,1998年以來連續(xù)給予地方上百億元的養(yǎng)老保險補助。顯然這種缺乏審查程序的財政補助,客觀上助長了一些地方養(yǎng)老保險基金收支的虛假性。
    二、幾點建議
    1.社保體系中應(yīng)強調(diào)政府財政的支持作用,完善政府管理體制。
    國家是社會保障體系的主要參與和提供者,政府在社會保障體系的運行過程中起到了主導(dǎo)的作用。由于近年來世界很多國家的社會保障體系發(fā)生了危機,因此有不少學(xué)者對政府在社會保障中所起的作用表示質(zhì)疑,甚至否定了政府的作用,而一味強調(diào)市場在社保體系中的作用。雖然市場在社會保險基金運作中的地位是不可忽視的,但從我國的現(xiàn)狀來看,現(xiàn)階段國家還是社保體系的最重要主體(特別是基本養(yǎng)老保險保障),純市場行為對于我國很難發(fā)揮作用,因此筆者認(rèn)為在社會保障基金體系中應(yīng)當(dāng)強調(diào)政府的支持。西方市場經(jīng)濟國家用于社會保障和社會福利的支出占到政府財政支出的20% ~ 30%,它是以政府雄厚的財政實力(通常財政收入占GDP的比重達到35% ~ 50%)為基礎(chǔ)的。我國盡管目前財政收入占GDP的比重還較低,但隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和分配體制的理順,國家財政實力會逐步增強,用于支持社會保障的支出能力也應(yīng)逐步增強。
    在強調(diào)政府財政的支持作用的同時,還要明確政府需要管理的范圍,即主要指社會統(tǒng)籌的社會保障部分。而且統(tǒng)一管理本身也有如何完善管理體制的問題。如果只強調(diào)集中,不同時做好管理,不建立健全監(jiān)督機制,也會出現(xiàn)問題甚至更嚴(yán)重的新問題。社會保障不可能完全由政府來承擔(dān),也沒必要完全讓政府來承擔(dān)。在由社會解決的部分,在非基本養(yǎng)老保險部分,或者說在基本養(yǎng)老保險之外的其他養(yǎng)老保險部分,應(yīng)實行多條腿走路,鼓勵開展競爭,并將競爭引向有序的制度化建設(shè)。只有政府和社會共同發(fā)揮作用,才能真正解決社會保險制度中的各種矛盾和問題。
    2.建立養(yǎng)老保障財政補助制度,彌補養(yǎng)老保險隱性債務(wù)。
    財政補助也是普遍運用的財政支持手段,幾乎所有建立養(yǎng)老保險制度的國家都離不開政府財政定期或不定期的補貼,以彌補養(yǎng)老保險收入的不足。之所以要建立養(yǎng)老保險財政補助制度,是基于兩個原因:一是由于養(yǎng)老保險隱性債務(wù)的存在;二是由于人口日益老齡化趨勢,對養(yǎng)老保險基金的需求不斷增大。如果沒有政府財政的支持,養(yǎng)老保險制度難以渡過支付危機,甚至可能導(dǎo)致社會保障體系的瓦解。
    關(guān)于養(yǎng)老保險財政補助的資金來源,從國外的情況看,有的國家不論養(yǎng)老保險是否出現(xiàn)債務(wù),總是從政府財政支出中安排固定比例的預(yù)算資金充實養(yǎng)老保險基金,有的國家則是在養(yǎng)老保險出現(xiàn)財政虧空時給予臨時性補助。我國養(yǎng)老保險制度尚處于轉(zhuǎn)制階段,存在巨額隱性債務(wù),彌補這些債務(wù)要多渠道籌資:一是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),從財政支出中拿出一定比例用于彌補養(yǎng)老保險隱性債務(wù)。據(jù)專家測算,如果連續(xù)20 ~ 25年每年從財政支出中拿出5%的資金用于養(yǎng)老保險補助,就能基本解決隱性債務(wù)的補償問題。二是與調(diào)整國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局結(jié)合起來,變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)充實養(yǎng)老保險基金。這可以通過產(chǎn)權(quán)市場出售、轉(zhuǎn)讓部分企業(yè)的國有資產(chǎn),也可以通過國有股上市流通出讓部分股權(quán)或?qū)⒉糠止蓹?quán)收益劃出,充實養(yǎng)老保險基金。三是發(fā)行部分認(rèn)可債券和彩票,充實養(yǎng)老保險基金。
    3.建立基本養(yǎng)老保險資金規(guī)范的財政預(yù)算管理。
    基本養(yǎng)老保險基金要保證未來我國人口老齡化日益提高對基本養(yǎng)老支出的需要,又不能超越現(xiàn)階段的生產(chǎn)力發(fā)展水平,選擇部分積累制養(yǎng)老保險模型是一種明智的選擇。將基本養(yǎng)老基金納入政府的預(yù)算管理是為了確保養(yǎng)老基金管理的效率和使用的安全。預(yù)算管理通常有以下幾種類型:一是基金預(yù)算,將包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保障事業(yè)的財務(wù)狀況放在政府公共預(yù)算之外,以基金的形式反映;二是將社會保障資金納入預(yù)算內(nèi),同政府其他收支混為一體,政府擔(dān)負(fù)起全部社會保障事業(yè)的責(zé)任;三是一攬子社會保障預(yù)算,將一般稅收收入安排的社會保障支出和各項社會保險基金收支作為一個有機整體,編制內(nèi)容全面的社會保障預(yù)算。其中一攬子社會保障預(yù)算是把來自社會保險基金收支和來自政府公共預(yù)算安排的收支合為一體,全面反映社會保障資金收支情況、結(jié)余資金投資及調(diào)劑基金的使用情況,體現(xiàn)國家社會保障的總水平,因而它優(yōu)于其他形式的預(yù)算管理。
    (1)養(yǎng)老基金的收支管理,包括養(yǎng)老基金籌集和支付的管理。管理內(nèi)容包括:企業(yè)單位籌集的養(yǎng)老保險基金是否及時和足額入庫;政府安排的養(yǎng)老保險補助是否到位;養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)是否符合制度和政策規(guī)定。應(yīng)定期編制養(yǎng)老保險基金收支的周轉(zhuǎn)計劃。
    (2)結(jié)余基金的投資管理。主要是對養(yǎng)老保險結(jié)余基金投資方向和投資預(yù)期收益率和可能的風(fēng)險進行控制,實現(xiàn)保值增值。具體的投資決策應(yīng)交給基金投資管理機構(gòu)。有關(guān)方面要監(jiān)督投資運營的過程,防止違規(guī)的高風(fēng)險操作,對結(jié)余基金的投向在預(yù)算上反映。
    (3)養(yǎng)老保險基金的調(diào)劑管理。由于中國地區(qū)差別較大,富裕地區(qū)與貧困地區(qū)的差別以及人口老齡化地區(qū)與新發(fā)展地區(qū)的差別等等,必然出現(xiàn)一部分地區(qū)養(yǎng)老保險基金充實而另一部分地區(qū)養(yǎng)老保險基金薄弱的情況。這需要通過中央政府制訂統(tǒng)一的資金余缺調(diào)劑的政策和方法,并籌集一筆資金用于調(diào)劑。解決調(diào)劑資金的來源有兩個:一是從養(yǎng)老保險基金的結(jié)余部分劃出一定比例,二是從中央政府的公共預(yù)算中安排資金予以支持,其前提是由中央政府統(tǒng)一集中管理全國的養(yǎng)老保險基金。調(diào)劑基金要在預(yù)算上列明收支,以利于規(guī)范和監(jiān)督調(diào)劑基金的籌集和使用。
    (4)養(yǎng)老保險基金的財務(wù)監(jiān)督管理。為了加強對養(yǎng)老保險基金的管理,必須完善相關(guān)的財務(wù)管理制度,對養(yǎng)老保險基金的收、支、

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財產(chǎn)保險公司的業(yè)務(wù)表現(xiàn)為根據(jù)保險單（保險合同）向被保險人收取保險費，并在合同有效期內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的保險責(zé)任。對于經(jīng)營一般商品的企業(yè)，賣出商品收取貨款意味著一次交易的結(jié)束，而保險公司簽發(fā)保單并收取保險費，只意味著保險責(zé)任的開始，在從確認(rèn)收入....

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中國保險業(yè)的跨世紀(jì)發(fā)展，筆者認(rèn)為應(yīng)重點考慮以下六個方面帶來的沖擊和影響。

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　　中國保險業(yè)格局是在改革、開放中逐步形成的，也是為我國能早日加人WTO在保險業(yè)方面所做的準(zhǔn)備。因此，這是中國為加入WTO，保....

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隨著中國即將加入世界貿(mào)易組織，中國的國內(nèi)和國際經(jīng)濟環(huán)境都將發(fā)生重大變化，主要表現(xiàn)在，中國將在一個較為有利的國際環(huán)境中全面參與經(jīng)濟全球化進程和國際競爭與合作，進一步加快改革開放的步伐，從而逐步與世界經(jīng)濟融為一體；同時，中國將履行其承諾的國際義....

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一、完善社會保障體系是促進國內(nèi)消費和帶動經(jīng)濟增長的客觀要求

　�。保梗梗鼓晡覈鴩�民經(jīng)濟運行狀況良好，但受國際國內(nèi)形勢影響，有效需求不足仍然是一個比較突出的問題。為此，中央采取包括增加發(fā)行長期國債、適當(dāng)擴大中央財政赤字、努力增加城鎮(zhèn)中低收入居民的收入....