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美國社會保障“私有化”爭論1
美國社會保障“私有化”爭論1 雖然連續(xù)幾年來美國社會保障收支形勢始終很好,連年盈余,但是,早在幾年前,美國社會保障署就開始在其每年的“年度公告”中連續(xù)發(fā)出預警。2002年3月份的“2001年公告”再次警告說,美國社保基金將從2017年開始出現(xiàn)赤字,2041年將會完全枯竭;要繼續(xù)維持美國社�；鸬闹Ц赌芰�,未來的前景或是提高繳費50%,或是削減給付1/2;2017-2075年債務總計將高達24.2萬億美元,是2002年聯(lián)邦預算的12倍(Communication from the Board of Trustees,Mar.,2002)。這些幾乎每年都公布于眾的數(shù)字告訴人們:美國的社會保障制度在未來四十年內行將破產(chǎn)。
基于此,經(jīng)過美國經(jīng)濟學界和國會近五六年來就是否及如何引入個人養(yǎng)老金投資賬戶(或稱社會保障“私有化”改革方案)展開無數(shù)次激烈討論之后,布什政府決定將之付諸行動。2001年5月 2日,布什總統(tǒng)宣布正式成立由兩黨成員(各8名)組成的16人委員會,即“加強社會保障總統(tǒng)委員會”(下簡稱“統(tǒng)委員會”),旨在“研究和提出具體意見,以保護老一代的社會保障,為新一代建立福祉。”在2001年8月發(fā)表的“臨時報告”的基礎上,“總統(tǒng)委員會”在2001年12月最終向總統(tǒng)提交了《加強社會保障、為全體美國人民創(chuàng)造個人福祉》的《總統(tǒng)委員會報告》(下簡稱“布什報告”)。
在過去的一年半時間里,“總統(tǒng)委員會”的成立和“布什報告”的發(fā)表在美國學術界掀起了一場軒然大波,將本來已經(jīng)持續(xù)了幾年的關于私有化的大辯論推向了頂點:支持私有化改革的“激進派”和對此持異議的“反對派”針鋒相對。
一、“布什報告”的主要內容
1.建立個人賬戶的必要性和優(yōu)越性
“布什報告”認為,建立個人賬戶是社保改革的核心內容;目前制度下美國家庭資產(chǎn)分布不均,收入不公;從長期來看,家庭持有資產(chǎn)對健康和婚姻可持續(xù)性,甚至對收入、種族和教育的可控性都具有積極的作用。
在2001年10月18日的第二次聽證會上,經(jīng)濟學家、華盛頓大學的雪拉丹(She.aden)教授提出:“對絕大部分家庭來說,擺脫貧困不應該通過收入和消費的途徑,而應該通過儲蓄和積累的途徑�！苯�(jīng)濟學家的研究認為,建立個人賬戶是觀念上的進步,思維上的變革,行為上的革命。擁有一筆資產(chǎn)(積累制)要比擁有一個權利 (現(xiàn)收現(xiàn)付制)更有保證,即擁有一個個人資產(chǎn)的賬戶被認為比政府對未來幾十年以后才能夠兌現(xiàn)的承諾更為安全可靠,其主要觀點是:
(1)建立個人賬戶的資產(chǎn)所有權將有利于提高資金保障的能力。傳統(tǒng)社保體系可以提供的給付具有被削減的可能性。而建立個人賬戶以后,其資產(chǎn)將具有可靠性和保證性;賬戶股票投資雖然具有一定的不確定性,但使其資產(chǎn)喪失貽盡的風險幾乎是不存在的,個人賬戶資金合法的所有權和未來的獲取權比目前不可持續(xù)發(fā)展的制度更有可靠性。
(2)建立個人賬戶以后社會保障就延伸成為可以繼承的資產(chǎn)。現(xiàn)行的社保制度能夠留下可以繼承的是一次性支付的255美元死亡撫恤金。而改革后的制度允許個人賬戶里的資產(chǎn)由其配偶和子女繼承,這就改善了低收入人群和生命預期較短人群的待遇,提高了資產(chǎn)和財富積累的可能性。
(3)個人賬戶可以為社會弱勢群體增加額外的保護。鰥寡者可以獲得繼承的個人賬戶;離婚者可以對婚內積累的資產(chǎn)擁有共同的財產(chǎn)權;低收入群體可以有機會利用目前12.4%工資稅的一部分建立個人金融資產(chǎn)。
(4)建立個人賬戶可以使其持有者有機會尋求回報率更高的機會,其預期給付肯定會高于那些沒有個人賬戶的人。傳統(tǒng)制度下設定的給付水平只有在大量歲入的條件下才能得以實現(xiàn)。建立賬戶以后,養(yǎng)老保險的給付分成了兩部分:原來傳統(tǒng)社保體系即“社會保障A部分”和來自個人賬戶即“社會保障B部分”;這兩個部分的總和比現(xiàn)在制度下的給付要多。
(5)建立個人賬戶將有利于實現(xiàn)基金積累。人們擁有了個人賬戶后,其資產(chǎn)不能用于非社會保障的目的,賬戶持有者可以根據(jù)自己的偏好進行投資組合。
(6)建立個人賬戶將會增加國民儲蓄。
(7)建立個人賬戶將會激勵勞動力的參與。贍養(yǎng)比例是涉及到支付能力的一個重要因素,在今后的50年里,贍養(yǎng)比率將從目前的3.4:1下降到2:1,支撐這個制度的成本將會增加69%,所以,保持足夠的勞動力供給是社會保障改革之關鍵。建立個人賬戶后,個人會把繳費與未來的退休收益直接聯(lián)系起來,而不會把它看成是一種稅,從而會激勵他們繼續(xù)留在勞動力市場上。
2.個人賬戶的管理與運行
建立個人賬戶重要的有兩條:一是在管理上要有成本效益,二是設計細節(jié)要考慮周全�！安际矆蟾妗睂γ绹鐣Ｕ蟼�人賬戶系統(tǒng)提出了如下沒想:
(1)總體沒計思路。個人賬戶的設計必須滿足5個條件:1)行政管理費用合理;2)減少個人風險;3)賬戶持有者必須有一定的投資選擇權利;4)個人投資者有權要求快速和準確,不得對其要求額外的費用;5)政府必須對所有賬戶系統(tǒng)的運行做出高效與公平的承諾。以往的個人賬戶的設計有兩種極端的模式,一個是“集中管理”模式,即所有的繳費集中進入指定的中央管理機構,由它負責管理所有繳費記錄并負責投資,其特點是行政管理費用較低,指數(shù)化的基金種類較多。“集中管理”的模式在短期內有一定的優(yōu)勢,但在長期內則不是最佳的選擇,因為它不能很好地適應市場規(guī)則,對其基金管理人不滿意的消費者不能“用腳投票”(指選擇別的管理人)。另一個極端是“分散管理”的模式,其中一個重要的“版本”是現(xiàn)在私人部門的401(K)計劃,特點是繳費直接從雇主手里轉移到私人部門的基金里,這樣可以滿足不同層次的需求,個人的投資選擇是通過其雇主進行的,可供選擇的基金種類很多,并隨時可以轉移,政府的責任只是負責對基金和雇主進行監(jiān)督。但是,這種“分散管理”模式的問題是“執(zhí)行程序的成本”較高。
(2)提出了兩支柱的“混合”模式。鑒于上述兩種極端模式的利弊,提出了一個兩支柱的“混合”模式:所有的繳費進入中央管理機構,個人投資由該中央機構統(tǒng)一執(zhí)行,在初創(chuàng)階段,全部收入投資于“第一支柱”,個人選擇的范圍是目前TSP(thrift saving plan)投資的基金范圍,再加上另外三個“平衡基金”和一個抵御通貨膨脹的債券基金。當個人的積累額超過一定門檻以后(例如5000美元),門檻以上部分可以投資于“第二支柱”即私人部門的基金。
(3)限制投資配額規(guī)則。鼓勵長線投資,盡量避免“日常短線交易”,以減少交易費用;在股票、公司債券和政府債券的組合中優(yōu)化投資,以減少投資風險;向不愿意選擇任何交易期權的個人提供“平衡標準基金”。
(4)第一支柱應該提供若干標準基金。在第一支柱中,個人可以選擇平衡基金和5個指數(shù)化基金(目前TSP使用的)的任意組合;基金管理服務應采取競標方式,以降低管理費用。平衡基金的投資應配比公司股票、公司債券和政府債券之間進行。指數(shù)化的平衡基金可以分為三類:“保守型”(購買大量的政府債券和高質量的公司債券)、“成長型”(持有較高比例的股票)、“中間型”(在二者之間)。TSP包括以下幾種基金:C基金(政府證券投資基金)、F基金 (收入固定型指數(shù)化投資基金)、C基金(普通股票指數(shù)化投資基金)、S基金(小規(guī)模資本型股票指數(shù)化基金)、I基金(國際股票指數(shù)化投資基金)。此外,政府應該創(chuàng)建一個適應個人賬戶持有人投資的“抵御通脹型國庫券”(TIPS),即I基金(國際股票指數(shù)化投資基金)。
(5)為不選擇投資“第一支柱”的人建立標準基金。標準基金是投資決策的參考系,有個年齡適應的問題�！俺砷L型”平衡基金對年輕人比較合適,“中間型”基金適合于中年人,而“保守型”基金則適合于老年人。
(6)第二支柱的基金管理公司不但應與第一支柱完全相同,而且應提供種類較多的“共同基金”。由于第一支柱中個人賬戶的積累達到門檻以后可以投資于私人部門,私人部門應具有競爭性和可選擇性,防止出現(xiàn)政府壟斷基金的現(xiàn)象。
(7)退休之前不得進入個人賬戶進行消費,此時它提供的僅是資產(chǎn)的權利;但退休之后要有多種兌現(xiàn)資產(chǎn)的選擇權利,包括死亡之后遺贈的選擇權。
(8)賬戶中婚內資產(chǎn)在離婚時要平均分配�；槭�10年以上的離婚者,配偶可以有權利或選擇“繳費型給付”或選擇與其配偶對半分配的權利�；槭凡蛔�10年如果要想獲得前配偶的給付就不得再婚。
(9)組織架構的設計。為防止受政治的影響,“布什報告”向國會推薦了兩個可供選擇的組織模式,即TSP模式和“聯(lián)邦儲備董事局”模式:TSP模式的董事局由五名兼職成員組成,由總統(tǒng)任命,董事局主席任期4年,兩名成員任期2年,兩名3年,分別由參眾兩院協(xié)商之后選舉推薦產(chǎn)生;董事局任命一個全職的執(zhí)行主任行使日常CEO的職能�！奥�(lián)邦儲備董事局”(FR)由—七名成員組成,由總統(tǒng)任命,參院通過,任期14年;決策完全獨立于國會和總統(tǒng);由于任期較長和交錯任期等特點(每兩年一次新的輪換機會),其獨立性比TSP董事局還要大。
3.三個改革模式的特點及其轉型成本問題
“布什報告”稱,為使未來的社保制度在財政上具有可持續(xù)性并能滿足總統(tǒng)提出的改革原則,三個模式都不能導致削減退休人員當前和近期的給付水平,15年之內應收支平衡,并且略有盈余。
模式一:在個人賬戶中自愿投入稅后工資的2%,同時減少傳統(tǒng)社保體系的給付,只要賬戶的收益超過3.5%,個人就可以獲取退休給付。由于資金缺口繼續(xù)存在,如果不改變未來的給付標準和增加新的投入,養(yǎng)老金給付將繼續(xù)面臨某種不確定性,即從2030年開始,需要額外增加社�；鸬氖杖搿�
模式二:2002年1月1日不到55歲的個人,從2004年開始自愿從工資稅r21中提取4個百分點(最高1000美元);同時,在通脹以上部分,按2%復利計算的個人賬戶的繳費額將抵消傳統(tǒng)社保中的給付。對30年工齡的個人,其最低給付標準為“貧困線”的120%。從2009年開始,傳統(tǒng)社保體系下的給付將實行價格指數(shù)化:到2075年,個人賬戶持有資金將達12.30萬億美元;2025年至2054年需要一般稅收轉移支付以保持社�；鸬闹Ц赌芰Α�
模式三:在這個模式中,2002年1月1日不到55歲的人,從 2004年 美國社會保障“私有化”爭論1起,每年可以從其社會保障繳費中提取2.5個百分點轉入個人賬戶中(每年最高1000美元);此外每年再額外投人稅后工資的1%作為個人繳費,以“激活”賬戶,這部分額外繳費將以減稅的形式給予部分補助;但是傳統(tǒng)社保制度中的給付要減少,減少額度的計算方法是,在扣除通脹率以后個人賬戶中以2.5%復利計算的繳費額度那部分。對30年工齡的個人,其最低給付標準為貧困線的100%,40年工齡的個人為111%;在今后的75年中,需要增加相當于0.6%稅賦的收入,專門用于社保;為保證2034-2063年社�；鸬闹Ц赌芰�,需要從一般稅收中進行轉移支付。
“布什報告”稱,上述三模式都將一定程度地改善現(xiàn)行傳統(tǒng)社保制度。如果目前傳統(tǒng)制度到2075年的缺口為31570億美元(或每個個人21000萬美元),那么,改革以后,“模式一”積累的資產(chǎn)將為103000億美元,“模式二”為123000億美元,“模式三”為 153000億美元。“布什報告”的“轉型成本”是,在轉型過程中不利用社保盈余,“模式——”為11000億美元,“模式二”為9000億美元。“模式三”為4000億美元。第二個設想是,如果日前GDP增長率 4,2%和其它條件不變,社保盈余正常繼續(xù)下去,那么,“轉型成本”就會更少一些,“模式一”為7000億美元,“模式二”4000億美元,“模式三”僅為1000億美元,分別僅占GDP的0.29%、0.33%和0.10%。
二、圍繞“布什報告”展開的辯論
從“總統(tǒng)委員會”成立之日起,美國一些經(jīng)濟學家就對其私有化的改革取向提出了質疑。2001年12月“布什報告”發(fā)表之前,針對8月份公布的“臨時報告”,經(jīng)濟學家向“布什報告”發(fā)起攻擊的核心人物主要是布魯金斯研究所的艾龍(Asron)、普林斯頓大學的布蘭德(Blinder)、波士頓學院養(yǎng)老金研究中心主任瑪乃爾 (Munnell)女士和布魯金斯研究所的奧爾扎格(Orszag)等。在“布什報告”發(fā)表之后,反對私有化的經(jīng)濟學家主要是麻省理工學院的戴爾蒙德(Diamond)和奧爾扎格。力主私有化改革的“激進派”學者,其主要代表人物是克里克夫(Kotlikoff)、薩克斯(Saehs)、偏右的費爾德斯坦(Feldstein)、比格斯(Biggs)等。
辯論的焦點或者說反對派提出的問題主要圍繞以下幾個領域。
1.社�；鸬男再|及其與國民儲蓄的關系“反對派”認為,美國社保基金資產(chǎn)具有重要的意義,“社�；饍淇梢栽黾訃駜π�、減少公債,進而可以增加每個個人的資本總額從而可以增加生產(chǎn)率”(Aaron,Blinder,Munell,Orszag,2001);私有化改革事實上削減了社保資產(chǎn)的規(guī)模,從而減少了國民儲蓄,長期來看對經(jīng)濟增長具有副作用。比格斯對此進行了激烈的批評 (Biggs,2002),認為,社�；鸬淖饔脤嶋H上可以歸納為兩個重大理論問題:其一,在為未來退休計劃預籌資金方面社保基金并沒有實際意義;從納稅人的角度看,對聯(lián)邦政府預算來說,實際上等于負債,而不是政府可以用來支付養(yǎng)老金的“凈資產(chǎn)”,這是因為,社�；鹚钟械恼畟⒉痪哂型七t稅收的作用,更不能起到減少公共支出的作用;即使沒有這個基金,從2016年開始也需提高稅收或削減養(yǎng)老金給付水平,才能保證養(yǎng)老金給付的正常支付;有了這個基金,同樣也要從2016年開始提高稅收或削減養(yǎng)老金水平以償還基金的債務。所以,從預算和納稅人的角度看,有沒有這個基金是沒有很大區(qū)別的。其二,社保基金與國民儲蓄之間的關系。比格斯認為,“對社�；饋碚f是資產(chǎn),但對政府來說它是等量的債務”的觀點意味著社�；鹪陬A籌未來養(yǎng)老金給付方面并沒有什么積極意義。80年代中期以來,社保基金的盈余從來沒有在真正的經(jīng)濟意義上“儲蓄”過。雖然它以政府債券的形式在規(guī)模上等同于這些現(xiàn)金盈余,在會計的意義上是“儲蓄”起來了,但這些資金本身并沒有用于減少政府的借貸或償還政府的債券,就是說,這些工資稅的盈余并沒有增加政府的儲蓄,而是使國會的預算支出更加龐大了;這樣,雖然社保基金仍然以政府債券的形式存在著,但支付未來養(yǎng)老金時還需要增加稅收;而將來增加稅收以償還社�；鸬膫瘯r個人面對的卻是凈損失。于是,比格斯認為,這四位經(jīng)濟學家的上述推導是站不住腳的。比格斯還大量引用了國會審計署(GAO)1989年報告中列舉的關于國會預算與社保基金之間千絲萬縷聯(lián)系的種種事實,最后得㈩的結論說,“社�；鸬挠嘣蕉�,其它方面的赤字就越大�！�
2.私有化改革以后美國社保制度的整體支付能力將受到嚴重削弱
無論從長期看還是從短期來看,由于社會保障基金的一部分收入轉移到個人賬戶,美國社保體系的支付能力從整體上來說將受到嚴重的削弱。建立個人賬戶的結果是用個人賬戶系統(tǒng)替代了傳統(tǒng)社保體系的整體“縮水”。對那些選擇了個人賬戶的人來說,他們的一部分繳費被轉移到了個人賬戶里,換來的是他們在傳統(tǒng)體制內養(yǎng)老金給付的進一步削減,社保體系的財政條件將不可逆轉地會惡化,并且,社�；稹傲魇А钡倪@筆基金的數(shù)額超過了受益人被削減的養(yǎng)老金給付的數(shù)額。據(jù)“戴—奧報告”(Diamond and Orszag,2002)測算,在“模式二”條件下,今后的75年所需要的轉移支付相當于目前社保體系全部赤字的2/3,在“模式三”條件下將需要80%。著名經(jīng)濟學家克魯格曼在《紐約時報》撰文說 (Krugman,2002),“眾所周知,(美國的)社保系統(tǒng)是一個用每一代人的工資稅來支撐前一代人退休的制度,如果年輕一代的繳費進入了個人賬戶,那么問題就顯露出來了:誰來支付今天退休者或老年個人的給付?這是一個很簡單的2-1=1的算術問題。所以,私有化制造了一個財政黑洞,要填平這個黑洞,就必須削減給予,或提供大量的政府轉移支付,或者二者同時使用。”
3.養(yǎng)老金給付標準將大幅度削減
經(jīng)濟學界普遍認為,“布什報告”建議的“模式一”的改革步子不大,沒有什么討論的價值和意義,所以,學界討論的重點主要是后兩個模式。首先,“戴—奧報告”認為,私有化以后,那些不選擇個人賬戶的個人將面臨著養(yǎng)老金給付的大幅度削減,其中,“模式二” 條件下的給付削減更為嚴重,以2002年35歲到2032年65歲退休者為例,與現(xiàn)行傳統(tǒng)制度相比,屆時他的養(yǎng)老金給付標準,將減少17.4%;越往后,減少的幅度越大,例如,2001年出生到2066年 65歲退休時將減少41%。
由于得到一部分補助,在“模式三”的條件下,情況稍好一些。同樣以今年35歲的未來退休預期為例,屆時他將得到的養(yǎng)老金標準削減的幅度為9.5%。
其次,私有化改革將對殘障和失去雙親的兒童的津貼標準帶來極大的負面影響。例如,對2050年開始接受殘障給付的人來說,在“模式二”條件下其養(yǎng)老金給付將減少33%,在“模式”三說下減少19%;到2075年,“模式二”下將減少48%,“模式三”為29%。上述削減幅度對失去雙親的兒童來說也是一樣的。對殘障人士和失去雙親的兒童來說,他們之所以幾乎沒有能力來緩解個人賬戶所導致的損失,是因為這些人職業(yè)生涯較短,對個人賬戶的繳費有限。
最后,那些選擇個人賬戶的人同樣面臨著給付的大幅度削減。如果這些人從個人賬戶中獲得的回報能夠像“布什報告”所預測的那樣,削減的幅度可能就要小—些,但不管如何,這些人還是將要面臨嚴峻的形勢。
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