中國城鎮(zhèn)失業(yè)保障制度改革的回顧和前瞻

中國城鎮(zhèn)失業(yè)保障制度改革的回顧和前瞻

    目前中國面臨的城鎮(zhèn)失業(yè)問題相當(dāng)嚴(yán)峻,主要表現(xiàn)為兩種形式:一是一般意義上的失業(yè)問題,包括因各種原因失去工作的城鎮(zhèn)勞動力和無法獲得就業(yè)機(jī)會的城鎮(zhèn)新成長勞動力。按照勞動與社會保障部公布的數(shù)據(jù),1999年末,全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)約580萬,登記失業(yè)率為3.1%。二是在中國經(jīng)濟(jì)體制改革特別是企業(yè)改革過程中發(fā)生的一種特殊形式的失業(yè)——即國有企業(yè)、城市集體企業(yè)及其他公有經(jīng)濟(jì)部門的職工“下崗”問題。據(jù)政府有關(guān)部門統(tǒng)計,1999年末,全國城鎮(zhèn)需要重新就業(yè)的國有企業(yè)、城市集體企業(yè)下崗職工,總數(shù)大約有1050萬人。
    面對巨大的失業(yè)及下崗壓力,中國政府采取了積極的政策措施,形成了具有中國特色的二元失業(yè)保障制度體系,即針對失業(yè)人員的失業(yè)保險制度和針對下崗職工的特殊形式的失業(yè)保障制度——下崗職工基本生活保障與再就業(yè)制度。這些政策在保障下崗和失業(yè)人員基本生活及促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)等方面發(fā)揮了明顯的作用,成效是顯著的。但由于下崗及失業(yè)人員數(shù)量很大,情況復(fù)雜,下崗及失業(yè)人員的基本生活保障等問題并沒有得到徹底解決,二元失業(yè)保障制度本身的運(yùn)行面臨著越來越大的壓力,因失業(yè)而引發(fā)的社會矛盾也有加劇之勢,對中國經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和社會穩(wěn)定產(chǎn)生了明顯的消極影響。因此,進(jìn)一步改革和完善中國的失業(yè)保障制度,已經(jīng)成為政府當(dāng)前的緊迫課題。
    由于目前存在兩種不同“身份”的失業(yè)人群,以及針對兩種不同對象的失業(yè)保障制度,下一步改革必須分步實(shí)施。下崗問題是改革過程中出現(xiàn)的特殊問題,本質(zhì)上是個短期問題。政策調(diào)整的核心及主要目標(biāo),是如何妥善地處理舊體制的遺留責(zé)任。只要這個問題解決好了,下崗職工的“身份”問題就不存在了,城鎮(zhèn)失業(yè)保障也就可以完成從二元制度體系向統(tǒng)一制度體系的過渡。而一般性的失業(yè)問題則屬長期問題,幾乎是任何社會、任何時期都無法避免的。因此,改革的目標(biāo)是建立一套符合中國國情,制度本身能夠長期穩(wěn)定運(yùn)行,能夠有效地為失業(yè)人員提供基本生活保障及各種形式的就業(yè)服務(wù),且有利于中國經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的失業(yè)保障體系。
    一、有效實(shí)施“下崗”與失業(yè)的并軌
    (-)下崗問題的實(shí)質(zhì)和特殊失業(yè)保障制度的形成
    大量下崗人員的產(chǎn)生,是經(jīng)濟(jì)增長速度變動。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,以及企業(yè)制度改革等多種因素共同作用的結(jié)果。問題在于:為什么政府選擇了讓這些失去了工作崗位的公有經(jīng)濟(jì)部門職工“下崗”而非直接失業(yè)?理由是:在計劃體制下,政府、企業(yè)與職工之間,客觀上存在著一種特殊的利益或者“信用”關(guān)系。政府和企業(yè)對實(shí)行勞動合同制以前參加工作的職工,有一種事實(shí)上的終身就業(yè)承諾及相關(guān)的養(yǎng)老、醫(yī)療保障承諾;同時,也通過低工資制度對職工的勞動貢獻(xiàn)進(jìn)行了部分的“預(yù)先扣除”,并形成了一部分國有資產(chǎn)積累。正是基于這種特殊的歷史“遺產(chǎn)”,同時考慮到涉及人員數(shù)量很大,時間相對集中,政府和企業(yè)才沒有,事實(shí)上也不可能采取讓職工失業(yè)的簡單處理辦法,而是選擇了讓職工離開工作崗位,但保留與企業(yè)之間勞動合同關(guān)系的“下崗”方式。同時也就形成了專門針對下崗職工的基本生活保障和再就業(yè)制度。
    簡而言之,下崗的實(shí)質(zhì)在于政府和企業(yè)無法回避的舊體制遺留責(zé)任。
    “下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作”作為特殊政策,出臺于1993年前后。一直到1997年以前,雖然該項工作已經(jīng)在全國范圍內(nèi)普遍展開,但沒有形成統(tǒng)一的制度。1998年5月,中共中央、國務(wù)院召開了全國國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作會議,并形成了原則性的統(tǒng)一制度規(guī)定。主要內(nèi)容包括:(1)凡是有下崗職工的企業(yè)都要建立再就業(yè)服務(wù)中心或類似機(jī)構(gòu),對下崗職工集中進(jìn)行管理并提供有關(guān)服務(wù)。(2)確保下崗職工基本生活保障和再就業(yè)所需資金,資金來源采取“三三制”的辦法解決,即原則上由財政預(yù)算解決1/3,企業(yè)負(fù)擔(dān)1/3,社會籌集(主要來源于失業(yè)保險金) l/ 3.財政負(fù)擔(dān)部分,中央企業(yè)由中央財政負(fù)擔(dān),地方企業(yè)由地方財政負(fù)擔(dān)。對困難地區(qū),中央財政予以適當(dāng)補(bǔ)助。(3)明確提出要逐步解除下崗職工與所屬企業(yè)的勞動關(guān)系。下崗職工由再就業(yè)服務(wù)中。動管理并提供保障的最長期限為三年。其間能夠?qū)崿F(xiàn)再就業(yè)的,其勞動關(guān)系要轉(zhuǎn)到新就業(yè)的單位;不能實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的,三年期滿后也要解除與原企業(yè)的勞動關(guān)系,轉(zhuǎn)為正式失業(yè)。
    目前中國各地的下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作,基本是按照上述統(tǒng)一制度規(guī)定進(jìn)行的。最后一條規(guī)定的實(shí)質(zhì),明確了下崗職工基本生活保障和再就業(yè)制度是一種過渡性制度,下崗職工保障問題最終要與失業(yè)保障問題并軌。不過在舊體制的遺留問題解決之前,進(jìn)了再就業(yè)中心的下崗人員法律上仍是原企業(yè)的在冊職工,保障內(nèi)容及其標(biāo)準(zhǔn)通常也略高于失業(yè)保險。企業(yè)不僅要為下崗職工發(fā)放基本生活費(fèi),繳納各種社會保險費(fèi)用,組織下崗人員參加培訓(xùn),幫助其再就業(yè),甚至還要為下崗職工提供其他方面的服務(wù)和援助。
    (二)改革下崗職工基本生活保障及再就業(yè)制度的必要性
    下崗職工基本生活保障及再就業(yè)制度的成績有目共睹。但存在的問題也比較明顯。
    一是對政府的經(jīng)濟(jì)壓力過大。對下崗職工的基本生活保障和再就業(yè)服務(wù),不僅具有一般的經(jīng)濟(jì)與社會保障意義,由于政府、企業(yè)與職工之間長期存在的特殊“信用”關(guān)系以及社會穩(wěn)定的需要,這種保障還具有明顯的政治意義。正是基于這一點(diǎn),無論是政府還是下崗職工,對有關(guān)政策的要求一直很高。由于下崗職工的數(shù)量巨大,很高的保障要求必然對政府產(chǎn)生很大的經(jīng)濟(jì)壓力。有關(guān)政策規(guī)定,基本生活保障與再就業(yè)所需資金由政府。企業(yè)及社會共同負(fù)擔(dān),已經(jīng)充分考慮到企業(yè)和政府的難處。但職工下崗問題通常集中發(fā)生在經(jīng)濟(jì)效益很差的企業(yè),以及結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)沉重的老工業(yè)基地。在這些企業(yè)和地區(qū),根據(jù)“三三制”的資金來源規(guī)定,無論是應(yīng)由企業(yè)籌集的部分,還是應(yīng)由城鎮(zhèn)失業(yè)保險基金承擔(dān)的部分,一般都做不到準(zhǔn)時。足額到位,責(zé)任自然集中到地方政府身上。但這些地方政府的財政也很緊張,難以落實(shí)足夠的資金。其結(jié)果必然是:或者不斷提高對中央政府財政轉(zhuǎn)移支付的要求,將壓力向中央財政傳遞;或者在落實(shí)中央“三個確�！闭�策時打折扣,致使不少下崗職工不能按時、足額,甚至根本領(lǐng)不到基本生活費(fèi)。事實(shí)上兩方面的情況都存在。
    二是存在明顯的政策效率低下問題。下崗職工基本生活保障與再就業(yè)制度畢竟不是一種規(guī)范的失業(yè)保障制度。過于原則性的規(guī)定不僅有較強(qiáng)的政治動員色彩,實(shí)際執(zhí)行中也難免伴隨一些形式主義的東西,缺少必要的組織手段和運(yùn)行機(jī)制的支持。其直接后果是政策效率不高。例如,促進(jìn)下崗職工再就業(yè)是主要政策目標(biāo)之一,但是根據(jù)各方面的調(diào)查結(jié)果看,已經(jīng)實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的下崗職工,絕大多數(shù)是通過親戚、朋友等社會關(guān)系找到工作的,從再就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)獲得各種服務(wù)的比重很低。又如,對下崗職工再就業(yè)狀況的監(jiān)控及管理普遍存在盲區(qū),隱性就業(yè)問題十分突出。不但影響了勞動關(guān)系的調(diào)整,也大幅度提高了基本生活保障及再就業(yè)的制度成本。此外,有關(guān)下崗職工基本生活保障的一些具體政策存在著明顯的缺陷。例如給下崗職工發(fā)放的生活費(fèi),究竟是對過去勞動貢獻(xiàn)的補(bǔ)償,還是對困難職工的生活救濟(jì),事實(shí)上一直沒有明確定位,絕大多數(shù)企業(yè)一直采取平均主義的方式發(fā)放。既沒有解決“補(bǔ)償”問題,也未能有效地救助貧困。
    三是與其他保障制度之間存在矛盾。下崗問題不僅和勞動和社會保障部門其他方面的工作有密切聯(lián)系,而且和民政部門的社會救濟(jì)工作互有交叉,難以避免相互推諉的問題。目前下崗職工人數(shù)并沒有被統(tǒng)計到城鎮(zhèn)登記失業(yè)率中,也容易使勞動和社會保障部門發(fā)生錯覺,低估未來的失業(yè)壓力。更突出的問題是,近幾年來,一些行業(yè)和企業(yè)迫于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及不景氣條件下的下崗壓力,對部分接近退休年齡的職工采取了提前退休而非下崗的處理方式。這種做法雖然在一定程度上緩解了下崗的壓力,也有利于保護(hù)部分老職工的利益,但是卻大幅度增加了對養(yǎng)老保障和醫(yī)療保險體系的壓力。此外,由原企業(yè)繼續(xù)給進(jìn)入再就業(yè)中心的下崗職工繳納養(yǎng)老、醫(yī)療等保險費(fèi)用,固然體現(xiàn)了政府對歷史問題的負(fù)責(zé)態(tài)度,有利于穩(wěn)定下崗職工隊伍。但由于企業(yè)本身經(jīng)濟(jì)上也非常困難,有關(guān)保險費(fèi)用大都是按照最低繳費(fèi)基數(shù)交納的,也在一定程度上增加了對養(yǎng)老保障和醫(yī)療保險體系的壓力。
    最后,下崗職工基本生活保障和再就業(yè)制度的突出特點(diǎn),是眾多政府部門參與組織、管理并提供經(jīng)濟(jì)援助及服務(wù),但最終都還是以企業(yè)為載體,并通過企業(yè)具體實(shí)施的。在下崗職工繼續(xù)對企業(yè)存在依賴的情況下,不僅企業(yè)過重的負(fù)擔(dān)無法減輕,企業(yè)的行為也必然是扭曲的,不同企業(yè)之間亦難以實(shí)現(xiàn)平等競爭。由此可見,這種特殊的失業(yè)保障制度,并沒有真正為市場導(dǎo)向的改革掃清前進(jìn)道路上的障礙。只要舊體制的遺留問題沒有找到最終的解決辦法,企業(yè)就必須以各種方式與政府進(jìn)行討價還價,政府和企業(yè)的職能就難以徹底分開。無論是企業(yè)制度方面的改革還是國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整,都無法順利地實(shí)施。設(shè)立這種特殊的失業(yè)保障制度也就失去了意義。
    考慮到上述一系列問題,加快改革下崗職工基本生活保障及再就業(yè)制度是非常必要的�；�本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是盡快實(shí)施下崗與失業(yè)的并軌,在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)失業(yè)保障制度的統(tǒng)一。這是全面解決各種現(xiàn)實(shí)矛盾和問題的需要,也是進(jìn)一步推進(jìn)改革的需要。
    (三)下崗與失業(yè)并軌的難點(diǎn)及可供選擇的主要政策措施
    實(shí)施下崗與失業(yè)并軌已經(jīng)得到政府和社會各界的認(rèn)同。根據(jù)國務(wù)院制定的改革目標(biāo),從今年開始,要逐步解除已經(jīng)進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心的下崗職工與企業(yè)的勞動關(guān)系,實(shí)施下崗與失業(yè)并軌。這一改革的方向是沒有問題的,問題在于如何達(dá)到這一目標(biāo)。
    1.影響并軌的主要問題
    如前所述,之所以選擇讓失去工作崗位的職工“下崗‘”而不是讓其直接失業(yè),核心問題在于舊體制遺留的利益關(guān)系矛盾。換句話說,要想使下崗與失業(yè)順利并軌,關(guān)鍵在于解決有關(guān)利益關(guān)系方面的障礙。像很多人所觀察到的那樣,目前的障礙主要表現(xiàn)在三個方面:一是大量下崗職工參加工作時并沒有實(shí)行勞動合同制,舊體制不僅對他們有事實(shí)上的終身就業(yè)承諾,還通過低工資制對他們的一部分勞動貢獻(xiàn)進(jìn)行了“預(yù)先扣除”,這在解除勞動關(guān)系時顯然應(yīng)予以補(bǔ)償;二是很多效益不好的企業(yè)在近些年來形成了大量的工資、醫(yī)療費(fèi)、集資款等項拖欠,要解除勞動關(guān)系,也需明確予以解決;三是下崗職工今后的養(yǎng)老、醫(yī)療問題如何與新體制接軌,并得到妥善得到解決,也需要有一個可行的辦法。
    勞動貢獻(xiàn)補(bǔ)

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財產(chǎn)保險公司的業(yè)務(wù)表現(xiàn)為根據(jù)保險單（保險合同）向被保險人收取保險費(fèi)，并在合同有效期內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的保險責(zé)任。對于經(jīng)營一般商品的企業(yè)，賣出商品收取貨款意味著一次交易的結(jié)束，而保險公司簽發(fā)保單并收取保險費(fèi)，只意味著保險責(zé)任的開始，在從確認(rèn)收入....

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中國保險業(yè)的跨世紀(jì)發(fā)展，筆者認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)考慮以下六個方面帶來的沖擊和影響。

一、加入WTO對中國保險業(yè)的沖擊

　　中國保險業(yè)格局是在改革、開放中逐步形成的，也是為我國能早日加人WTO在保險業(yè)方面所做的準(zhǔn)備。因此，這是中國為加入WTO，保....

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隨著中國即將加入世界貿(mào)易組織，中國的國內(nèi)和國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境都將發(fā)生重大變化，主要表現(xiàn)在，中國將在一個較為有利的國際環(huán)境中全面參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程和國際競爭與合作，進(jìn)一步加快改革開放的步伐，從而逐步與世界經(jīng)濟(jì)融為一體；同時，中國將履行其承諾的國際義....

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社會保障，是指社會成員在暫時或永久喪失工作能力、失去工作機(jī)會、或收入不能維持必要生活水平等情況下，由政府負(fù)責(zé)以依靠社會力量所籌集的資金提供必要的生活保證。作為政府的一項社會政策，社會保障對二戰(zhàn)后各國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和社會穩(wěn)定起到了很好的促進(jìn)作用。因此，當(dāng)今....

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一、完善社會保障體系是促進(jìn)國內(nèi)消費(fèi)和帶動經(jīng)濟(jì)增長的客觀要求

　�。保梗梗鼓晡覈鴩�民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況良好，但受國際國內(nèi)形勢影響，有效需求不足仍然是一個比較突出的問題。為此，中央采取包括增加發(fā)行長期國債、適當(dāng)擴(kuò)大中央財政赤字、努力增加城鎮(zhèn)中低收入居民的收入....