中國失業(yè)保障制度的均衡分析

中國失業(yè)保障制度的均衡分析

    失業(yè)是經(jīng)濟運行過程中的必然產(chǎn)物,它既有支持經(jīng)濟效率的意義,又有浪費資源、損失國民收入的弊端。如何使失業(yè)的這種雙重效應(yīng)最終體現(xiàn)為對經(jīng)濟運行的積極意義,關(guān)鍵的因素在于建立一個有效的失業(yè)保障制度。然而,我國現(xiàn)實的失業(yè)保障制度呈現(xiàn)嚴重失衡。
    一、失業(yè)保障制度的需求分析
    在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下,一種稱為“單位福利社會主義”不僅保證單位雇員終身就業(yè),而且還提供了包括住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育和兒童福利等所有的保障。然而,隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型,社會主義市場經(jīng)濟被確立并要求不斷完善,因而,傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的“單位”在新的市場經(jīng)濟環(huán)境下再繼續(xù)推行“單位福利社會主義”已力不從心,因而過去的充分就業(yè)被一種轉(zhuǎn)型期的失業(yè)增長所代替。在這樣的背景下,失業(yè)現(xiàn)實很自然地提出對失業(yè)保障制度的需求。
    1.國有企業(yè)改革對失業(yè)保障制度的需求。
    改革開放以來,搞活國有企業(yè)一直被作為改革的核心問題,然而,時至今日,國有企業(yè)的改革仍步履維艱。其中,一個最大的障礙是國有企業(yè)內(nèi)部大量的富余人員無法釋放,嚴重地制約了國有企業(yè)改革的進程。因此,一個自然的邏輯是,要想繼續(xù)推進國有企業(yè)改革,就必須設(shè)法解決國有企業(yè)的富余人員。從理論上來講,解決富余人員一方面可以堰過擴大企業(yè)規(guī)模,提高勞動邊際生產(chǎn)力來內(nèi)部精化;月一方面就是把窗余人員排斥到市場中去。表面看來,第一種方案似乎最憂,但是,它對資金和技術(shù)的要求,使其實現(xiàn)的成本很高,實施比較困難,如此,靠企業(yè)自身消化富余勞動力已缺乏現(xiàn)實性。所以,要想減輕國有企業(yè)的冗員負擔(dān),只有選擇釋放這條路。然而,它將引發(fā)的問題足以為實施者所顧慮。諸如,人們對社會主義主人感的認同,要求在被釋放的同時,必須得到某種補償。因此,建立失業(yè)保障制度是國有企業(yè)深化改革的重要條件。
    2.社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)對失業(yè)保障制度的需求。
    市場經(jīng)濟體制下的經(jīng)濟運行,受到價值規(guī)律的調(diào)節(jié),自然會在各市場主體之間形成激烈的市場競爭,而作為競爭的結(jié)果,必然是一部分企業(yè)或因經(jīng)營困難裁減工人,或因破產(chǎn)導(dǎo)致全體工人失業(yè)。這種情況,即使在資本主義制度下也都是政府想極力避免或努力控制的事情。社會主義市場經(jīng)濟體制在確立了市場配置資源的基礎(chǔ)地位后,也不可避免的地存在著競爭,無論是上述的國有企業(yè),還是不斷擴大的非公有制企業(yè),在競爭激烈的市場環(huán)境內(nèi),都是按市場機制來配置資源的,其中包括勞動力資源。在這個過程中,會不斷地發(fā)生勞動力被游離并引起某些障礙,為了克服這一障礙,必須有一個完善的失業(yè)保障制度來緩解由失業(yè)引起的壓力。失業(yè)保障能夠提供的社會穩(wěn)定的功能不僅使它成為正在形成的社會主義市場經(jīng)濟體制的一項重要內(nèi)容,而且,還可以在從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程中起到保障這種轉(zhuǎn)型實現(xiàn)的重要作用。因此,建立社會主義市場經(jīng)濟體制對失業(yè)保障制度也提出強烈的需求。
    3.實現(xiàn)工業(yè)化的過程對失業(yè)保障制度的需求。
    我國是一個發(fā)展中國家,二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的特征還十分明顯。所以,經(jīng)濟發(fā)展的一個重要任務(wù)就是實現(xiàn)工業(yè)化。按照發(fā)達國家走過的道路,在工業(yè)化過程中,農(nóng)業(yè)中的剩余勞動力逐步向城市轉(zhuǎn)移,這一方面使農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比例逐步降低;另一方面使工業(yè)得到不斷的進步,最終實現(xiàn)以工業(yè)為主導(dǎo)的新型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。然而,發(fā)展中國家的一些后發(fā)展特征決定了它們并不能很順利地走發(fā)達國家的道路。托達羅模型表明,發(fā)展中國家在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移時。面對的是城市中也存在大量失業(yè)的情形。這一點在我國正在實現(xiàn)工業(yè)化的進程中表現(xiàn)得更加明顯。長期的計劃經(jīng)濟體制,把城鄉(xiāng)分割為兩個相對獨立的領(lǐng)域,城市經(jīng)濟在其運行的過程中,逐步形成一個相對封閉的就業(yè)體制,由于我們所熟悉的一個原因,即城市勞動力需求經(jīng)歷了一個先擴張后停滯的過程,所以,在城市的各部門中逐漸積累了大量的富余人員,隨著向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軟,就會釋放為失業(yè)人口。盡管如此,為最終實現(xiàn)工業(yè)化還必須實現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移。改革開放以來,已經(jīng)有部分的農(nóng)業(yè)剩余勞動力在城鄉(xiāng)之間流動,但是,受制于一些制度的約束,這種流動遠不能滿足農(nóng)業(yè)中的剩余勞動力的轉(zhuǎn)移要求。有人估計,從2005年開始,農(nóng)村剩余勞動力將逐步變成一個重要的社會不安定因素。其原因是,在2005年以前的五、六年內(nèi),全球信息化的浪潮可以波及到農(nóng)村大多數(shù)地區(qū),特別是隨著農(nóng)村人均國民收入的不斷提高,隨著電視機、尋呼機、電話等資訊產(chǎn)品的普及使用,中國農(nóng)民會越來越深刻地感悟到自己在社會環(huán)境中所處的生存位置,他們追求財富,并付諸行動的欲望將日漸強烈。如此,2005年后將會有大規(guī)模的農(nóng)業(yè)剩余勞動力“顯化”成為公開的失業(yè)大軍。不管這種估計是否準確,但它所反映的趨勢是符合我國實際的。面對這種日益緊張的趨勢,我們需在擴大城市勞動力需求方面做出更多的努力。不過,可以預(yù)期,單靠經(jīng)濟手段來解決這種日益緊迫的就業(yè)壓力,顯然是不充分的。為此而加快建立失業(yè)保障制度是我們不能不考慮的一項重要措施。所以。我國特殊的工業(yè)化過程對失業(yè)保障制度也有非常迫切的需求。
    總結(jié)我國目前經(jīng)濟發(fā)展對失業(yè)保障制度的各種需求,不僅表現(xiàn)在對失業(yè)保障制度建立的迫切性上,而且對失業(yè)保障的程度也提出非常高的要求。為此,努力提高對失業(yè)保障制度的供給就成為一種自然的選擇。
    二、失業(yè)保障制度的供給分析
    雖然中國的失業(yè)保障工作可以追溯到建國初期,但中國失業(yè)保障制度的真正開始應(yīng)在1986年,其標志是《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》的公布。這是中國第一部真正意義上的失業(yè)保險方面的法規(guī),以此為發(fā)端,表明中國的失業(yè)保障制度開始建立。經(jīng)過幾年的實踐探索和理論發(fā)展,國務(wù)院于1993年發(fā)布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》,使得失業(yè)保障制度有了雛形。但是,發(fā)展到目前:失業(yè)保障制度遠沒有達到完善的程度。這明顯體現(xiàn)為失業(yè)保障制度的供給不足。
    1.失業(yè)保障的覆蓋面過窄。
    失業(yè)保險的本質(zhì)特征之—是具有普遍性,這就是說,所有有勞動能力且愿意就業(yè)的失業(yè)者都應(yīng)包含在失業(yè)保險的保障范圍內(nèi)。具體到中國現(xiàn)階段,農(nóng)民被排除在失業(yè)保障的范圍之外,這似乎還可以用中國當前的國情和農(nóng)民的實際情況來解釋。不過,僅就城鎮(zhèn)而言,個體經(jīng)營者和學(xué)生便不在保障范圍內(nèi),私營企業(yè)的工人、農(nóng)民合同制工人基本上沒有失業(yè)保險。到1998年底,全國參加失業(yè)保險的職工總數(shù)占城鎮(zhèn)職工人數(shù)的比例為63.7%,這就是說,在城鎮(zhèn)職工中尚有36.3%的人未參加失業(yè)保險。可見,失業(yè)保障僅在城鎮(zhèn)還有較大的未覆蓋空間。
    2.失業(yè)保險資金籌措不足。
    在已經(jīng)實施的失業(yè)保險中,國家規(guī)定的失業(yè)保險資金籌措渠道是企業(yè)和國家財政,在實際執(zhí)行中也有少數(shù)地區(qū)由勞動者個人籌措,但總的來說,企業(yè)和國家財政在失業(yè)保險金籌措當中占有絕對的比例。顯然,這種資金負擔(dān)方式不盡合理,特別是由于企業(yè)(主要是國有企業(yè))的效益不好,拖欠失業(yè)保險金情況嚴重,再加上國家財政也比較困難,因此,僅依靠這兩個方面來籌措失業(yè)救濟金明顯力不從心。所以,開辟失業(yè)保險資金籌措的新渠道,是完善失業(yè)保險制度的一個重要方面。
    3.失業(yè)救濟水平低下。
    失業(yè)救濟金的發(fā)放一開始規(guī)定的標準是按照職工標準工資的60%—75%,后來改為按當?shù)厣鐣�救濟金額的120%—150%。這本來就十分有限,但許多地方有時還達不到這個標準。據(jù)統(tǒng)計,1995年全國城鎮(zhèn)發(fā)放失業(yè)救濟金為8.2億元,領(lǐng)取失業(yè)救濟人數(shù)為261.3萬人,平均每人每月領(lǐng)取失業(yè)救濟金26元;1996年全國城鎮(zhèn)發(fā)放失業(yè)救濟金為13.8億元,領(lǐng)取失業(yè)救濟人數(shù)為330.8萬人,平均每人每月領(lǐng)取失業(yè)救濟金35元。如此的失業(yè)救濟狀況根本不能保證基本生活的要求。
    4.失業(yè)保障的管理混亂。
    這一方面體現(xiàn)在失業(yè)保險資金的支出極不合理。1995年全國共支出失業(yè)保險資金18.9億元,其中,用于失業(yè)救濟,促進再就業(yè)的為15.1億元,這就是說,尚有3.8億元,占總支出的20%以上的失業(yè)保險資金支出并未用于失業(yè)救濟等費用上。這說明,失業(yè)救濟資金的使用滲漏十分嚴重。另一方面在管理體制上也極不完善�，F(xiàn)行的失業(yè)保險制度并不是一個統(tǒng)一的體系,而是條條管理與塊塊管理相互交叉、分級式保險與行業(yè)性保險各行其事,結(jié)果必然是造成各自為政、業(yè)務(wù)交叉、成本上升。此外,失業(yè)保險機構(gòu)內(nèi)部管理也存在問題,諸如機構(gòu)設(shè)置、管理費提取比例等缺乏嚴格規(guī)范。
    從中國失業(yè)保障的基本情況和失業(yè)保障制度存在的問題來看,中國失業(yè)保障制度還處于初創(chuàng)時期,面對日益嚴重的失業(yè)壓力,失業(yè)保障制度的供給與需求的失衡非常突出。為此,必須加快失業(yè)保障制度的建設(shè)。
    三、實現(xiàn)失業(yè)保障制度供求均衡的對策
    根據(jù)中國失業(yè)保障制度供求失衡的現(xiàn)狀,健全失業(yè)保障制度需作如下幾方面的努力:
    1.區(qū)分失業(yè)保險與救濟的不同功能。
    目前,我國在實施失業(yè)保障時,只是通過失業(yè)救濟來提供失業(yè)者的基本生活費,還沒有劃分失業(yè)保險與失業(yè)救濟的嚴格界限。其實。失業(yè)保險與失業(yè)救濟是有區(qū)別的。失業(yè)保險是一種保險制度,失業(yè)保險金的發(fā)放要體現(xiàn)不同失業(yè)者在失業(yè)前對失業(yè)保險基金貢獻程度的差別,即發(fā)放金額與當事人失業(yè)前繳納的失業(yè)保險金有關(guān)。而失業(yè)救濟是對那些具有領(lǐng)取失業(yè)保險金資格的失業(yè)者,在領(lǐng)取保險金的期限內(nèi)沒有實現(xiàn)再就業(yè)仍處于失業(yè)狀態(tài)而發(fā)放的救濟性資金,以保障其基本生活。這意味著對失業(yè)者實現(xiàn)了雙重的保障,更有利于完善失業(yè)保障制度的功能。
   

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