論政府監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管的互補(bǔ)

論政府監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管的互補(bǔ)

    1998年,我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)從國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革轉(zhuǎn)向了落實(shí)政企分開,軍隊(duì)企業(yè)、中央部委直屬企業(yè)和政府機(jī)關(guān)脫鉤,標(biāo)志著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)進(jìn)入了更深的層面。在金融改革方面,我國政府及時(shí)從1997年下半年爆發(fā)的亞洲金融危機(jī)中吸取教訓(xùn),堅(jiān)定地推進(jìn)我國金融體系現(xiàn)代化,其主要表現(xiàn)是:第一,完善金融監(jiān)管體系,新設(shè)立中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì),形成了由中國人民銀行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)三大專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成的監(jiān)管組織體系,并進(jìn)一步改革中央銀行的機(jī)構(gòu)設(shè)置,調(diào)整各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能;第二,整頓金融秩序,關(guān)閉了一些陷入支付危機(jī)的金融企業(yè),依法處罰了一批違規(guī)經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人。我國經(jīng)濟(jì)、金融改革的深化,對(duì)于保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展正在產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。在這樣的背景下,根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)、金融改革的大方向,進(jìn)一步思考和建立保險(xiǎn)市場(chǎng)監(jiān)管的新格局,正當(dāng)其時(shí)。
    一、保險(xiǎn)監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)
    在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,之所以還需要政府監(jiān)管的原因是:市場(chǎng)不是萬能的,需要政府監(jiān)管彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。但是,現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和我國長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐表明,政府在配置資源的過程中,也存在失靈的可能性,比如,亞洲金融危機(jī)爆發(fā)的一個(gè)深層次就是,政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略,過度地干預(yù)了金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作,使得一些亞洲國家的實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)和金融體系存在內(nèi)在缺陷,才給了國際貨幣投資者以可乘之機(jī)。
    從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌過程中,政府在保險(xiǎn)業(yè)中的職能也需要從主管機(jī)關(guān)向監(jiān)管機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變,這一轉(zhuǎn)變有兩個(gè)層次的含義,首先是政府要轉(zhuǎn)變“既當(dāng)裁判,又下場(chǎng)踢球”的格局,不能直接經(jīng)營(yíng)企業(yè),這一點(diǎn),通過國有保險(xiǎn)公司——中保集團(tuán)的改革體制,已經(jīng)初步得到了解決。其次,政府機(jī)關(guān)要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能,抓大放小,集中精力管好市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域。保險(xiǎn)監(jiān)管只管市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,實(shí)際上是市場(chǎng)和政府的合理分工,不僅不是削弱政府監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)力,相反可以強(qiáng)化保險(xiǎn)監(jiān)管,提高保險(xiǎn)監(jiān)管的效率�？梢�,市場(chǎng)和政府的互補(bǔ)是保險(xiǎn)監(jiān)管的基礎(chǔ)。
    中國保險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)可以在中國人民銀行保險(xiǎn)司既有成果的基礎(chǔ)上,創(chuàng)造更加有效的保險(xiǎn)監(jiān)管體系。保險(xiǎn)監(jiān)管體系包括監(jiān)管目標(biāo)體系、監(jiān)管法律組織體系、監(jiān)管工具體系、監(jiān)管技術(shù)體系、監(jiān)管法律體系等方方面面,當(dāng)前最重要的問題是確立保險(xiǎn)監(jiān)管最終目標(biāo)體系的同時(shí),解決市場(chǎng)運(yùn)行中面臨的一些具體問題。
    二、保險(xiǎn)監(jiān)管的最終目標(biāo)
    保險(xiǎn)監(jiān)管的最終目標(biāo)是:維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng);保護(hù)消費(fèi)者利益;維護(hù)保險(xiǎn)公司的穩(wěn)健性。作為一個(gè)發(fā)展中國家,我國的保險(xiǎn)監(jiān)管部門還有一人特殊的目標(biāo):培育保險(xiǎn)市場(chǎng)。
    維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)
    公平競(jìng)爭(zhēng)是保險(xiǎn)市場(chǎng)有效運(yùn)行的關(guān)鍵,因此,保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)作為監(jiān)管的首要目標(biāo)。不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的主要形式有:(1)利用行政手段壟斷市場(chǎng);(2)向消費(fèi)者提供虛假的廣告、信息;(3)詆毀競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手竊取競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的技術(shù)機(jī)密,侵犯競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的專利權(quán);(4)傾銷等。從國際經(jīng)驗(yàn)看,壟斷是破壞競(jìng)爭(zhēng)的最大敵人。因此,發(fā)達(dá)國家都將把壟斷作為維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的首要任務(wù)。由于壟斷企業(yè)缺乏改進(jìn)管理、降低保險(xiǎn)服務(wù)的價(jià)格、提高保險(xiǎn)服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力,壟斷的最大受害者不是被壟斷企業(yè),而是消費(fèi)者。因此,必須站在社會(huì)公眾利益的角度看待反壟斷的意義。
    保護(hù)消費(fèi)者利益
    由于保險(xiǎn)商品具有無形商品的特殊性,消費(fèi)者不能象挑選有形商品那樣,在事前有效地識(shí)別其品質(zhì),并且,保險(xiǎn)服務(wù)的產(chǎn)生過程是在消費(fèi)者預(yù)付保費(fèi)以后開始的,保費(fèi)就成了扣押在保險(xiǎn)公司的“人質(zhì)”,消費(fèi)者處于不利地位,但是如果讓所有消費(fèi)者都來監(jiān)督保險(xiǎn)公司的日常動(dòng)作,不僅在技術(shù)上有困難,監(jiān)督的成本也非常高昂的,因此,需要保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)代表消費(fèi)者進(jìn)行監(jiān)管。
    維護(hù)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性
    保險(xiǎn)公司是社會(huì)信用鏈條的重要環(huán)節(jié),保險(xiǎn)公司倒閉的影響面大,嚴(yán)重時(shí)會(huì)危害整個(gè)金融體系的健全性,并且,保險(xiǎn)公司所承受的風(fēng)險(xiǎn)是潛在的、動(dòng)態(tài)的。通常要經(jīng)過一定時(shí)間的累積以后才能顯露出來,在危險(xiǎn)爆發(fā)以后進(jìn)行救助就比較困難。因此,保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)需要建立動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,盡量在事前防范風(fēng)險(xiǎn),這也是國際金融界從1997年以來在亞洲金融危機(jī)中獲得的教訓(xùn)。但是,維護(hù)保險(xiǎn)公司的穩(wěn)健性,不等于承諾保險(xiǎn)公司不破產(chǎn),破產(chǎn)是促進(jìn)保險(xiǎn)公司謹(jǐn)慎經(jīng)營(yíng)和優(yōu)化存量資產(chǎn)配置的機(jī)制,即使是監(jiān)管體系發(fā)達(dá)的國家,也不可避免地需要通過破產(chǎn)機(jī)制,將低效率保險(xiǎn)公司淘汰。因此,保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)維護(hù)保險(xiǎn)公司的穩(wěn)健性的焦點(diǎn)不是保護(hù)保險(xiǎn)公司不破產(chǎn),而是通過償付能力的動(dòng)態(tài)監(jiān)管,幫助保險(xiǎn)公司發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)防范也不等于消滅風(fēng)險(xiǎn),風(fēng)險(xiǎn)和收益的對(duì)稱性原理表明,承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)盈利能力的一個(gè)重要來源。
    培育市場(chǎng)
    作為一個(gè)發(fā)展中國家,市場(chǎng)失靈除了與發(fā)達(dá)國家市場(chǎng)有共同的形態(tài)以處,還有一個(gè)特殊的形態(tài),即市場(chǎng)發(fā)育不健全。因此,我國的保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)還肩負(fù)著培育、人才的培養(yǎng)和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則等方面的基礎(chǔ)建設(shè)。在培育市場(chǎng)主體方面,保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給新公司找一些扶持,對(duì)于償付能力強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)規(guī)范的公司,可以加快其分支機(jī)構(gòu)設(shè)立的速度;在人才培養(yǎng)方面,應(yīng)當(dāng)促進(jìn)國際合作,培養(yǎng)熟悉保險(xiǎn)市場(chǎng)、保險(xiǎn)公司管理和法律,能夠駕馭21世紀(jì)競(jìng)爭(zhēng)格局的企業(yè)家、高級(jí)管理人員和技術(shù)專家;在市場(chǎng)規(guī)則方面,雖然有了《保險(xiǎn)地》、《保險(xiǎn)管理暫行規(guī)定》等監(jiān)管規(guī)則,但是,還有必要進(jìn)一步完善。
    我國保險(xiǎn)監(jiān)管亟待解決的幾個(gè)主要問題區(qū)別不同的規(guī)避管制的行為,促進(jìn)市場(chǎng)創(chuàng)新
    在各國保險(xiǎn)市場(chǎng)監(jiān)管的過程中,保險(xiǎn)公司“上有政策、下有對(duì)策”的規(guī)避管制的行為是一個(gè)不可避免的、共同的現(xiàn)象。保險(xiǎn)公司規(guī)避管制的行為可以分兩種情況,一種是惡意的規(guī)避行為,這種行為顯然是必須嚴(yán)格懲處的;另一種是善意的規(guī)避行為,之所以存在善意的規(guī)避管制行為,是因?yàn)槭袌?chǎng)是不斷發(fā)展的,一些早期設(shè)立的監(jiān)管規(guī)則已經(jīng)不再造就市場(chǎng)發(fā)展的客觀需要。規(guī)避管制的金融創(chuàng)新是西方國家金融創(chuàng)新的一種重要形式,新近發(fā)生的一個(gè)案例是美國花旗集團(tuán)和旅行者集團(tuán)的合并,從表面上看,這是違反格拉斯——斯蒂爾法案關(guān)于禁止銀行和保險(xiǎn)業(yè)兼業(yè)的管制規(guī)則的,但是,這恰恰是發(fā)達(dá)國家金融服務(wù)多元化的內(nèi)在趨勢(shì)推動(dòng)的結(jié)果,在這件事上,美國的監(jiān)管部門就沒有固守成規(guī)。這個(gè)案例說明,在監(jiān)管的實(shí)際過程中,監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同的規(guī)避管制的行為,謹(jǐn)慎地發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)的新變化,當(dāng)出現(xiàn)善意的規(guī)避行為時(shí),可以考慮適時(shí)修改有關(guān)規(guī)則。
    完善監(jiān)管的立法和執(zhí)法程序
    國際經(jīng)驗(yàn)表明,要保證司法的公正性,“實(shí)體法”固然重要,但是,如果沒有合理的“程序法”,司法的公正性仍然會(huì)受到侵害。也就是說,保險(xiǎn)監(jiān)管不僅要重視用什么手段、管什么內(nèi)容的問題,還要重視監(jiān)管部門在立法和實(shí)際監(jiān)管的操作過程中,自身應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則。
    立法和司法的過程中,通過行業(yè)組織的協(xié)調(diào)機(jī)制,建立保險(xiǎn)監(jiān)管過程中的“窗口指導(dǎo)”規(guī)則,這是世界銀行對(duì)新興工業(yè)國家培育市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。通過民間的行業(yè)組織,保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)可以更好地獲得市場(chǎng)信息,使得監(jiān)管立法和監(jiān)管司法過程更加貼近市場(chǎng)的實(shí)際情況。要解決這個(gè)問題,也需要保險(xiǎn)行業(yè)組織轉(zhuǎn)變職能,保險(xiǎn)公司更要積極參與行業(yè)組織的活動(dòng)。
    司法解釋應(yīng)當(dāng)關(guān)注市場(chǎng)的新的發(fā)展趨勢(shì),因?yàn)?市場(chǎng)是在職斷發(fā)展的,事先確定的規(guī)則,雖然可以有預(yù)見性,但不能預(yù)見未來的一切情況,如果固守已經(jīng)確定的規(guī)定,可能制約市場(chǎng)對(duì)新的發(fā)展趨勢(shì)的反應(yīng),制約市場(chǎng)的創(chuàng)新,這對(duì)于我國保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展是極為不利的。
    通過經(jīng)濟(jì)杠桿充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用
    無論是在黨的“十五大”提出的經(jīng)濟(jì)體制改革框架中,還是在社會(huì)保險(xiǎn)體系改革框架中,我國政府都強(qiáng)調(diào)發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用,要求建立多層次的社會(huì)保險(xiǎn)體系。但是,在實(shí)踐過程中,發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)充作用的原則還沒有得到落實(shí)。這主要表現(xiàn)在:(1)企業(yè)購買團(tuán)體壽險(xiǎn)的保費(fèi)支出只能在稅后列支,這限制了企業(yè)為職工建立補(bǔ)充保險(xiǎn)的積極性;(2)個(gè)人購買壽險(xiǎn)的保費(fèi)支出也沒有一定額度的個(gè)人所得稅優(yōu)惠;(3)企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)的范疇界定不清,一般的理解是,只有企業(yè)自己舉辦或者通過社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)舉辦的、向員工提供的基本社會(huì)保險(xiǎn)以外的保險(xiǎn)才是企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看,本著自愿原則設(shè)立,保險(xiǎn)范圍在基本社會(huì)保險(xiǎn)以外的保險(xiǎn)都當(dāng)視為企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn),屬于商業(yè)保險(xiǎn)的范疇。企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn),屬于商業(yè)保險(xiǎn)的范疇。企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)既可能是企業(yè)自行管理,也可以是企業(yè)通過購買商業(yè)性保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)建立,還可以是企業(yè)建立保險(xiǎn)基金、委托商業(yè)性保險(xiǎn)公司代為管理。
    據(jù)測(cè)算,單是我國的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,就存在2萬億元(人民幣)左右的隱型債務(wù),要避免我國的社會(huì)保險(xiǎn)體系陷入人口老齡化導(dǎo)致的支付危機(jī)中,就必須及時(shí)地通過稅收杠桿,促進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)公司在提供商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品、企業(yè)保險(xiǎn)基金的管理、甚至社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中發(fā)揮積極作用,這一點(diǎn),歐美等國家的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。例如,美國對(duì)按照《雇員退休收入保障法》401K條款設(shè)立的退休基金,就允許有相當(dāng)于雇員工資15%的供款的稅前列支,也有一些國家,將社會(huì)保障基金的勞動(dòng)管理委托商業(yè)性保險(xiǎn)公司進(jìn)行。因此建議,我國保險(xiǎn)監(jiān)管部門應(yīng)和勞動(dòng)社會(huì)保障部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局合作,盡快推出具體的稅收調(diào)節(jié)措施,促進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)充作用的發(fā)揮。
    市場(chǎng)準(zhǔn)入和機(jī)構(gòu)監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)
    保險(xiǎn)市場(chǎng)信息對(duì)外開放是我國金融體系發(fā)展的必然趨勢(shì),通過競(jìng)爭(zhēng)中的合作,提高我國民族保險(xiǎn)業(yè)的管理水平。在這樣的前提下,保險(xiǎn)監(jiān)管部門可以幫助內(nèi)資保險(xiǎn)公司盡快作好參與競(jìng)爭(zhēng)的準(zhǔn)備,主要的問題是,要允許內(nèi)資保險(xiǎn)公司在償付能力許可的情況下,加快區(qū)域市場(chǎng)拓展的力度,建立銷售網(wǎng)絡(luò)和客戶資源優(yōu)勢(shì)。(1)保險(xiǎn)公司分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以償付能力為基礎(chǔ),而不是以保費(fèi)規(guī)模為基礎(chǔ),以保費(fèi)規(guī)模為基礎(chǔ)批設(shè)分支機(jī)構(gòu),不僅容易導(dǎo)致各種虛增保費(fèi)等違規(guī)行為。也使新公司的資本金閑置,造成資源浪費(fèi);(2)解決營(yíng)銷員管理處不能收費(fèi)的障礙;(3)改變《保險(xiǎn)管理暫行規(guī)定》中,按照行政區(qū)劃批投分支機(jī)構(gòu)的模式,借鑒中央銀行設(shè)立大區(qū)分行的經(jīng)驗(yàn),

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財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)表現(xiàn)為根據(jù)保險(xiǎn)單（保險(xiǎn)合同）向被保險(xiǎn)人收取保險(xiǎn)費(fèi)，并在合同有效期內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的保險(xiǎn)責(zé)任。對(duì)于經(jīng)營(yíng)一般商品的企業(yè)，賣出商品收取貨款意味著一次交易的結(jié)束，而保險(xiǎn)公司簽發(fā)保單并收取保險(xiǎn)費(fèi)，只意味著保險(xiǎn)責(zé)任的開始，在從確認(rèn)收入....

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中國保險(xiǎn)業(yè)的跨世紀(jì)發(fā)展，筆者認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)考慮以下六個(gè)方面帶來的沖擊和影響。

一、加入WTO對(duì)中國保險(xiǎn)業(yè)的沖擊

　　中國保險(xiǎn)業(yè)格局是在改革、開放中逐步形成的，也是為我國能早日加人WTO在保險(xiǎn)業(yè)方面所做的準(zhǔn)備。因此，這是中國為加入WTO，保....

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隨著中國即將加入世界貿(mào)易組織，中國的國內(nèi)和國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境都將發(fā)生重大變化，主要表現(xiàn)在，中國將在一個(gè)較為有利的國際環(huán)境中全面參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程和國際競(jìng)爭(zhēng)與合作，進(jìn)一步加快改革開放的步伐，從而逐步與世界經(jīng)濟(jì)融為一體；同時(shí)，中國將履行其承諾的國際義....

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社會(huì)保障，是指社會(huì)成員在暫時(shí)或永久喪失工作能力、失去工作機(jī)會(huì)、或收入不能維持必要生活水平等情況下，由政府負(fù)責(zé)以依靠社會(huì)力量所籌集的資金提供必要的生活保證。作為政府的一項(xiàng)社會(huì)政策，社會(huì)保障對(duì)二戰(zhàn)后各國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定起到了很好的促進(jìn)作用。因此，當(dāng)今....

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一、完善社會(huì)保障體系是促進(jìn)國內(nèi)消費(fèi)和帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的客觀要求

　�。保梗梗鼓晡覈鴩�民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況良好，但受國際國內(nèi)形勢(shì)影響，有效需求不足仍然是一個(gè)比較突出的問題。為此，中央采取包括增加發(fā)行長(zhǎng)期國債、適當(dāng)擴(kuò)大中央財(cái)政赤字、努力增加城鎮(zhèn)中低收入居民的收入....