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怎樣實(shí)現(xiàn)社會保障改革的可持續(xù)發(fā)展
怎樣實(shí)現(xiàn)社會保障改革的可持續(xù)發(fā)展 可持續(xù)發(fā)展是中國跨世紀(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇。它是一種以自然界的持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ),以經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展為任務(wù),以社會持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的新發(fā)展觀。作為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在構(gòu)成要求,社會保障可持續(xù)發(fā)展既屬于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,但更主要的是屬于社會可持續(xù)發(fā)展的范疇。國際經(jīng)驗表明,沒有社會保障可持續(xù)發(fā)展,也就沒有經(jīng)濟(jì)和社會持續(xù)發(fā)展。
我國實(shí)現(xiàn)社會保障可持續(xù)發(fā)展的條件
社會保障可持續(xù)發(fā)展是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,實(shí)現(xiàn)社會保障可持續(xù)發(fā)展需要具備許多條件,就我國當(dāng)前情況而言,最重要的條件是社會保障可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)、社會保障基金來源的可持續(xù)性和運(yùn)行機(jī)制的逐步優(yōu)化。
1.社會保障可持續(xù)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的其它方面(尤其是經(jīng)濟(jì)方面)相協(xié)調(diào)和配套。社會保障可持續(xù)發(fā)展是整個可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一個子系統(tǒng)。它與可持續(xù)發(fā)展的其它方面是相互依存、相互關(guān)聯(lián)和互補(bǔ)的。從社會保障的產(chǎn)生來看,它是同工業(yè)化與生俱來的;是與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相伴而行的。社會保障是市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的必要條件:一方面,建立社會保障制度有助于改善社會投資環(huán)境,有利于解決社會分配不公,實(shí)現(xiàn)收入分配“公平”和社會安定的重要手段。另一方面,建立社會保障制度,又有助于調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)資源的配置,尤其對資源存量結(jié)構(gòu)的調(diào)整具有重要的意義。比如,沒有社會保障及其可持續(xù)發(fā)展,就難以對企業(yè)實(shí)行破產(chǎn)、兼并和重組,難以進(jìn)行產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整(中國企業(yè)深化改革碰到的最大難題正是出自這個方面)。因此,社會保障可持續(xù)發(fā)展,遠(yuǎn)不是社會保障機(jī)構(gòu)就能解決的,它歸根到底取決于經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展,取決于經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增加。
2.社會保障基金來源的可持續(xù)性。社會保障的實(shí)質(zhì)是物質(zhì)保障,而基金是社會保障的物質(zhì)基礎(chǔ),所以基金來源問題是社會保障核心問題。從這種意義上說,社會保障是否能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,主要取決于基金來源的可持續(xù)發(fā)展,基金來源的可持續(xù)性包括相互聯(lián)系的兩個方面:一是擁有穩(wěn)定的基金來源,并且能夠保障社會成員的基本生活需求;二是基金數(shù)量逐步增長,并能實(shí)現(xiàn)保值增長�；饋碓纯沙掷m(xù)性歸根到底取決于經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng),取決于社保基金投運(yùn)機(jī)制是否完善。目前制約我國社�；饋碓纯沙掷m(xù)性因素很多,主要有:(l)社會保障支出越來越大,基金積累和支出速度已經(jīng)超過了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,尤其是隨著老年人口迅猛增加,養(yǎng)老、醫(yī)療保障支出大幅度攀升,國家和企業(yè)都感到不堪負(fù)擔(dān)。(2)社會保障覆蓋面狹窄,參加社�；鸾y(tǒng)籌企業(yè)和個人不多,基金來源渠道不暢。(3)基金收繳缺乏剛性,有許多地方基金不能按時足額收繳,企業(yè)拖欠嚴(yán)重,從而嚴(yán)重地影響了基金的正常運(yùn)轉(zhuǎn),有些地方甚至出現(xiàn)入不敷出的局面。(4)監(jiān)督——制衡機(jī)制不健全,基金擠占、挪用問題嚴(yán)重。就已查明的情況來看,1993年全國有51億元的社�；鸨慌灿�,占基金總額10%,1994年64億元的基金被挪用,占基金的15%,社保基金被擠占、挪用,造成了部分社�；鸬牧魇Щ蚴够鹛幱诟唢L(fēng)險狀態(tài)。(5)社�；鸨Ｖ翟鲋惦y以實(shí)現(xiàn),貶值問題嚴(yán)重。按現(xiàn)行政策規(guī)定,我國的社保基金只能存入銀行和購買國債,事實(shí)表明,在通貨膨脹情況下,社�；鸫嫒脬y行和購買國債是難以保值增值的。如在 1987-1996年的連續(xù) 10年中,有4年(87、88、89、94年)的社�；鸶髌诖婵罾适堑陀谕谕ㄘ浥蛎浡�;1993年和1995年的3年期以下的存款利率也低于通貨膨脹率,只有1990年社�；鸶髌诖婵罾矢哂谕ㄘ浥蛎浡�,國債利率雖然高于同期銀行存款利率,但社�；鹜顿Y于國債,同樣也面臨著貶值風(fēng)險。
3.良性運(yùn)行機(jī)制。良性運(yùn)行機(jī)制是社會保障可持續(xù)發(fā)展必不可少的重要條件。它主要包括這幾個方面:(l)完善的法律體系。從某種意義上說,社會保障也是一種法律保障,沒有相應(yīng)的法律法規(guī),社會保障很難成功實(shí)施,而我國有關(guān)社會保障的法律和法規(guī)很少,法制不健全,制約了我國社會保障的可持續(xù)發(fā)展。(2)統(tǒng)一的社會保障管理機(jī)構(gòu),高效的管理水平。統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)是社會保障持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的組織保證,也是社會保障持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。因此,建立統(tǒng)一的社會保障機(jī)構(gòu),對于促進(jìn)提高管理水平,促進(jìn)社會保障可持續(xù)發(fā)展是至關(guān)重要的。而我國目前社會保障管理體制存在的突出問題是,體制不順,管理機(jī)構(gòu)過于分散,政策不統(tǒng)一,不利于社會保障統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)發(fā)展。(3)形成社會保障基金籌集、運(yùn)營的良性循環(huán)機(jī)制,確保社會保障基金的保值增值�；鹗巧鐣Ｕ系奈镔|(zhì)基礎(chǔ)。因此,良性循環(huán)的社會保障基金籌集、運(yùn)營機(jī)制是確保社�；鸨Ｖ翟鲋档闹匾緩胶头椒�,是社會保障可持續(xù)發(fā)展的重要條件。而我國目前的問題是,基金保值和增值問題沒有得到解決,制約了社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。
我國實(shí)現(xiàn)社會保障可持續(xù)發(fā)展的對策
1.加快社會保障法制建設(shè)步伐。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國家,有關(guān)社會保障的法規(guī)體系是十分完善的,多數(shù)國家都有十幾部,有的國家甚至多達(dá)幾十部,西方一些學(xué)者甚至認(rèn)為,社會保障的實(shí)質(zhì)是法律保障。近幾年來,隨著市場經(jīng)濟(jì)和社會保障事業(yè)的發(fā)展,我國制定了有關(guān)社會保障或含有社會保障內(nèi)容的法律法規(guī),但尚未形成體系,且修改變動頻繁,缺乏權(quán)威性。尤為突出的是,到目前為止,我國還沒有社會保障的根本大法——《社會保障法》、因此,隨著社會保障制度發(fā)展的深入,應(yīng)該盡快出臺《社會保障法》,并在此基礎(chǔ)上逐步地完善社會保障法體系,為社會保障的健康協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律保障。
2.建立多層次的社會保障體系。目前,我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險金的工資替代率普遍較高,多數(shù)地方達(dá)到了80—90%,而世界上多數(shù)國家養(yǎng)老的工資替代率為40—60%。為此,許多企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費(fèi)達(dá)職工工資總額的25%左右,有的甚至高達(dá)30%,隨著社會保險項目(如醫(yī)療保險、失業(yè)保險)的增加,統(tǒng)籌費(fèi)用將繼續(xù)增大,企業(yè)不堪負(fù)擔(dān)。長此下去,必將影響社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國基本養(yǎng)老保險金的工資替代率普遍較高,原因很多,其中一個重要的原因是養(yǎng)老保險層次過少,國家和企業(yè)承擔(dān)了主要的養(yǎng)老保險責(zé)任,而家庭保障和商業(yè)保險則注意不夠,實(shí)際上養(yǎng)老保險(包括醫(yī)療和失業(yè)保險)應(yīng)當(dāng)分為國家、企業(yè)、家庭和商業(yè)四個層次,在我國家庭保障仍將是我國社會保障的基礎(chǔ)工程之一,理應(yīng)大力倡導(dǎo),充分發(fā)揮家庭在社會保障中的獨(dú)特作用,商業(yè)保險盡管以盈利為目的,然而它客觀上對社會保障能夠起到補(bǔ)充作用,應(yīng)當(dāng)支持其發(fā)展。
3.盡快開征社會保障稅。我國的社會保障資金籌集依靠的是行政手段,缺乏剛性,企業(yè)拖欠和拒交問題嚴(yán)重,征收十分困難,存在社會保障費(fèi)入不敷出的情況。要改變這種局面,必須實(shí)行“費(fèi)”改稅。一般說來,依法征收社會保障稅比依靠行政手段統(tǒng)籌社�；鸶袡�(quán)威性、強(qiáng)制性和普遍性。目前世界上有50多個國家采取了以稅收方式征收社會保障基金,效果不錯,借此經(jīng)驗,我們應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件,盡早地開征社會保障稅,以確保社會保障基金有穩(wěn)定的來源。
4.完善社會保障管理體系。建立統(tǒng)一的管理體系,是社會保障可持續(xù)發(fā)展的必然要求。然而,我國社會保障體制不順,缺乏有效的監(jiān)督和協(xié)調(diào)機(jī)制,嚴(yán)重地阻礙了社會保障事業(yè)健康和協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,我們應(yīng)該盡快地建立起具有權(quán)威性的統(tǒng)一社會保障機(jī)構(gòu),統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和管理社會保障重大事宜。具體的管理工作由勞動、民政、人事和衛(wèi)生部門分工負(fù)責(zé),主要是行政統(tǒng)一社會保障機(jī)構(gòu)賦予的各項管理職能,并定期向社會保障機(jī)構(gòu)報告工作。同時,還要成立社會保障監(jiān)督機(jī)構(gòu),建立與健全監(jiān)督機(jī)制,主要對社會保障基金的經(jīng)營管理實(shí)施有效監(jiān)督,嚴(yán)禁社保資金挪作他用,甚至流失,確保社�；鸬谋Ｖ翟鲋�,為社會保障可持續(xù)發(fā)展提供穩(wěn)定的資金來源。
5.把社會保障的諸項目有機(jī)地結(jié)合起來,促進(jìn)其協(xié)調(diào)發(fā)展。社會保障內(nèi)容豐富,它不僅包括社會保險,而且包括社會救助、社會互助、社會優(yōu)撫、社會個人儲蓄性保險等形式。在建立和健全保障事業(yè)過程中,我國對社會保險(尤其是養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險)關(guān)注較多,投入較大,而對其它項目的社會保障卻重視不夠,有的甚至被完全忽視,這嚴(yán)重地制約了社會保障協(xié)調(diào)和持續(xù)地發(fā)展。當(dāng)前和今后一個時期內(nèi),我們在完善社會保險諸項目的同時,應(yīng)當(dāng)特別注意發(fā)展社會互助、社會救助功能,保障社會特殊群體的基本生活,不僅老有所養(yǎng)、病有所醫(yī),而且殘有所助,貧有所扶,從而充分地發(fā)揮社會保障“安全網(wǎng)”的作用。
6.應(yīng)把社會保障列入各級政府可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃和計劃之中。
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