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發(fā)展我國農(nóng)業(yè)保險的對策研究
發(fā)展我國農(nóng)業(yè)保險的對策研究 [摘要]我國農(nóng)業(yè)保險存在供給主體不足、險種萎縮、保費收入下降等問題。制約我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的因素有農(nóng)業(yè)保險制度不完善、農(nóng)業(yè)保險需求不足、有效供給不足、農(nóng)業(yè)再保險機制不完善等。因此,應(yīng)從加快農(nóng)業(yè)保險立法、建立財政支持制度、構(gòu)建農(nóng)業(yè)再保險體系等方面入手,使我國農(nóng)業(yè)保險滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。
[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)保險;保費收入;農(nóng)業(yè);自然災(zāi)害
我國是一個農(nóng)業(yè)大國,“三農(nóng)”問題一直是我國經(jīng)濟的突出問題,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展關(guān)系著我國整個國民經(jīng)濟的發(fā)展與提高。我國又是世界上自然災(zāi)害損失最嚴重的國家之一,近年來,隨著全球氣候變遷和生態(tài)環(huán)境的惡化,農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害發(fā)生的頻率和強度都有加劇的趨勢。而我國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保障較為落后,要么是政府財政救濟,要么是農(nóng)戶自己承擔,這就使得我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)對保險的需求更為迫切。然而,我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的現(xiàn)狀卻不容樂觀。
一、我國農(nóng)業(yè)風險與農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀
(一)農(nóng)業(yè)風險損失的范圍和損失程度呈現(xiàn)擴大的趨勢
我國是世界上自然災(zāi)害損失最嚴重的國家之一,自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失逐年上升。據(jù)統(tǒng)計,我國每年自然災(zāi)害造成巨大的直接經(jīng)濟損失:20世紀50~60年代平均每年損失390億元,70年代平均每年損失520億元,80年代上升至620億元,1998年自然災(zāi)害直接經(jīng)濟損失達3007億元,2005年,各類自然災(zāi)害直接經(jīng)濟損失達2042億元,2006年自然災(zāi)害直接經(jīng)濟損失達2303億元,2007年自然災(zāi)害直接經(jīng)濟損失達2363億元。《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》指出,近15年來,我國平均每年因各類自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失近2000億元。我國自然災(zāi)害所造成直接損失占GDP的比重平均超過3%,而美國這一比例約為0.6%,日本約為0.8%。在20世紀90年代,我國農(nóng)業(yè)保險的成災(zāi)面積占播種面積和受災(zāi)面積的比例分別超過20%和50%,農(nóng)業(yè)風險損失額范圍和程度呈現(xiàn)擴大的趨勢。
(二)我國農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀
1 農(nóng)業(yè)保險的供給主體不足。20世紀80年代我國保險業(yè)務(wù)全面恢復(fù),從1982年開始由民政部門、農(nóng)業(yè)部門、保險公司陸續(xù)開辦了一些農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。1982年,中國人民保險公司的各地分公司開始試辦種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險。1986年,新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團農(nóng)牧業(yè)保險公司(現(xiàn)改名為“中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司”)成立后,在兵團范圍內(nèi)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。
目前,國內(nèi)保險市場上只有中國人民保險公司和中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司兩家綜合性保險公司以及三家專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司(上海安信、吉林安華和黑龍江陽光保險公司)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。相對于巨大的農(nóng)業(yè)保險市場,我國農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營主體明顯不足,不能適應(yīng)農(nóng)村保險市場的需求,造成了農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力下降,因此,迫切需要增加農(nóng)業(yè)保險的供給主體,發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保駕護航的作用。
2 農(nóng)業(yè)保險的保費收入、保險險種不斷萎縮。從1982年到1993年,農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)呈上升趨勢,由于當時實行的是國家財政兜底的計劃經(jīng)濟體制,保險公司對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的盈虧考慮的較少,這期間農(nóng)業(yè)保險的平均賠付率在95%左右。但是,隨著1994年中國人民保險公司向市場化體制轉(zhuǎn)軌,政府支持性措施減弱以后,過高的賠付率導致農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)逐漸萎縮,中國人民保險公司不得不收縮風險大、虧損多的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù),而其他公司則退出了農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的經(jīng)營,農(nóng)業(yè)保險從20世紀90年代的高潮跌入了低谷。
自1993年以后,我國農(nóng)業(yè)保險的規(guī)模和保費收入逐年下降,占財產(chǎn)保險總保費的比例也逐漸下降。1992年農(nóng)業(yè)保險保費收入占全國財產(chǎn)保險保費收入的3.39%,1997年農(nóng)業(yè)保險保費收入占全國財產(chǎn)保險保費收入的1.10%,2002年農(nóng)業(yè)保險保費收入占全國財產(chǎn)保險保費收入的0.64%,2003年全國農(nóng)業(yè)保險保費收入占全國財產(chǎn)保險保費收入的0,58%,2004年全國農(nóng)業(yè)保險保費收入僅占全國財產(chǎn)保險保費收入的0.36%,2005年全國農(nóng)業(yè)保險保費收入占全國財產(chǎn)保險保費收入的0.55%,2006年全國農(nóng)業(yè)保險保費收入占全國財產(chǎn)保險保費收入的0.51%。資料顯示,1992年是形勢最好的一年,從1993年到2004年,農(nóng)業(yè)保險保費收入占全國財產(chǎn)保險保費的比例一直處于下降的狀態(tài),2005年有所回升。在農(nóng)業(yè)保險的保費收入大幅下降的同時,由于經(jīng)營風險高、管理難度大、政府支持不充分,農(nóng)業(yè)保險險種也由以前的60多種下降到現(xiàn)在的30多種。目前,我國開展的農(nóng)業(yè)保險主要有農(nóng)村家庭財產(chǎn)綜合險、農(nóng)機具使用第三者責任險、種植業(yè)保險、養(yǎng)殖業(yè)保險等險種。農(nóng)業(yè)保險的持續(xù)萎縮與國家增加農(nóng)民收入,解決“三農(nóng)”問題的農(nóng)業(yè)政策背道而馳。我國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展已不能滿足農(nóng)村和廣大農(nóng)民對保險的需求。
二、制約我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的因素
(一)農(nóng)業(yè)保險制度不完善
1 農(nóng)業(yè)保險缺乏立法支持。農(nóng)業(yè)保險通常是政策性保險,要使農(nóng)業(yè)保險發(fā)揮應(yīng)有的作用,離不開法律的支持。世界上多數(shù)國家對農(nóng)業(yè)保險都給予立法支持,如日本的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》、美國的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》、加拿大的《農(nóng)作物保險法》等,這些法規(guī)在促進本國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展中都扮演了十分重要的角色。
我國農(nóng)業(yè)保險落后的原因之一就是至今還沒有一部完整的農(nóng)業(yè)保險法,使得農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營主體無法可依,無章可循。我國現(xiàn)行的《保險法》對農(nóng)業(yè)保險沒有明確規(guī)定,只是提到“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè),農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定�！薄吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》第46條也僅指出“國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度,鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作保險組織,鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)�！庇捎诜刹]有明確規(guī)定政府在農(nóng)業(yè)保險中的職能和作用,致使我國政府支持農(nóng)業(yè)保險的隨意性很大。
2 農(nóng)業(yè)保險缺乏政府的政策支持。從國際上看,凡是農(nóng)業(yè)保險做得較好的國家,大都強調(diào)利用政府的財政政策和金融政策等手段,配合市場機制、價格機制共同支持農(nóng)業(yè)保險的運作,如實行免稅政策、對保費給予一定比例的補貼、政府出面制定和實施農(nóng)業(yè)保險計劃等。而我國的農(nóng)業(yè)保險卻長期處于自主經(jīng)營狀態(tài),政府對農(nóng)業(yè)保險除了免征營業(yè)稅外,國家尚無配套政策對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)予以扶持。缺乏相應(yīng)的政策支持,使農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展缺乏堅實的后盾。
(二)有效需求不足
隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,農(nóng)民生活水平的提高,盡管不少農(nóng)民有投保愿望,但從總體上來看,對農(nóng)業(yè)保險實際上還是缺乏有效需求。一方面,農(nóng)作物保險的價格(費率)很高,有的險種費率高達10%左右,但期望收益(理賠金額)卻不高,并且這種期望收益是不確定的。而我國農(nóng)民收入普遍偏低,支付能力有限,尤其是那些經(jīng)濟比較落后地區(qū)的農(nóng)民,他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件相對更惡劣,風險更大,更需要農(nóng)業(yè)保險保障,但是,對收入不高的農(nóng)民來說,購買農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟負擔是很沉重的。即使在經(jīng)濟比較發(fā)達、農(nóng)民收入比較高的上海、廣東等農(nóng)村地區(qū),雖然農(nóng)民支付能力較強,但是由于農(nóng)業(yè)保險本身的預(yù)期收益不高及不確定,也不愿意購買農(nóng)業(yè)保險。另一方面,我國農(nóng)民文化素質(zhì)相對較低,很少具有現(xiàn)代風險管理理念,對面臨的風險存在僥幸心理,甚至還有人將保險費和亂收費、亂攤派相聯(lián)系,認為買保險會加重經(jīng)濟負擔。
(三)有效供給不足
高風險和高賠付率是我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)持續(xù)萎縮的主要原因。農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè),既包括自然災(zāi)害帶來的自然風險,也包括市場信息不對稱、供求不平衡帶來的經(jīng)濟風險,還包括由于個體或團體有意或無意的錯誤行為帶來的社會風險。風險發(fā)生的頻率高、范圍廣、損失慘重,致使農(nóng)業(yè)保險賠付率居高不下,這就從根本上制約了農(nóng)業(yè)保險的有效供給。另外,農(nóng)業(yè)保險的政策性和非盈利性同商業(yè)保險公司的經(jīng)營目標相背離。2004年我國專業(yè)性保險公司成立以前,經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的只有中國人民保險公司和中華聯(lián)合保險公司兩家綜合性保險公司,農(nóng)業(yè)保險基本是按商業(yè)化的模式運營,尚未享受政府補貼,經(jīng)營虧損由經(jīng)營主體自行消化,致使商業(yè)保險公司無力、也不愿意經(jīng)營風險很大的農(nóng)業(yè)保險。
(四)道德風險和逆向選擇問題嚴重
隨著經(jīng)濟的發(fā)展,有些農(nóng)民已經(jīng)認識到購買農(nóng)業(yè)保險的必要性,但是由于農(nóng)民文化素質(zhì)較低,誠信意識不高。同時由于保險雙方信息不對稱,保險公司在承擔風險和理賠過程中常常被道德風險和逆向選擇問題所困擾。由于農(nóng)業(yè)風險的地域差異性和個體差異性較大,使得農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營中逆向選擇較為嚴重。受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的自身屬性、小農(nóng)業(yè)意識和文化素質(zhì)的影響,農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營中的道德風險也比較嚴重,且難以有效控制或控制成本較高。相關(guān)資料顯示,近年來在我國的一些地區(qū),農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營中的道德風險給保險公司造成的損失占農(nóng)作物保險賠償?shù)?0%以上。因此,保險公司對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)非常謹慎,不輕易接受投保,也不輕易開發(fā)新險種。
(五)農(nóng)業(yè)再保險機制不夠完善
農(nóng)業(yè)風險大都是巨災(zāi)風險,我國的農(nóng)業(yè)保險缺乏適當?shù)膽?yīng)對巨災(zāi)風險的措施,因此使得風險過于集中在保險經(jīng)營主體自身,難于分散風險,影響經(jīng)營主體的經(jīng)營效果。而國外農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營普遍有風險轉(zhuǎn)嫁機制,特別是避免特大自然災(zāi)害對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的影響。例如美國和日本的政府都對本國農(nóng)業(yè)保險提供再保險支持。而我國由于再保險市場不發(fā)達,一方面,供給主體償付能力嚴重不足,另一方面技術(shù)與服務(wù)遠遠落后于國際水平。
三、發(fā)展我國農(nóng)業(yè)保險的對策
(一)加快農(nóng)業(yè)保險立法的步伐,為發(fā)展農(nóng)業(yè)保險提供法律依據(jù)
農(nóng)業(yè)保險離不開國家的有關(guān)政策和法律,實踐證明凡是農(nóng)業(yè)保險比較成功的國家均制定了單獨的農(nóng)業(yè)保險法。我國1995年頒布實施的《保險法》是一部商業(yè)保險法,而農(nóng)業(yè)保險帶有明顯的公益性,它是國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策的重要組成部分,其中大部分屬于政策性保險,與商業(yè)保險的經(jīng)營目標大相徑庭,用現(xiàn)有的《保險法》規(guī)范農(nóng)業(yè)保險會存在許多問題。因此,立法部門應(yīng)盡快制定和頒布《農(nóng)業(yè)保險法》,用法規(guī)的形式明確農(nóng)業(yè)保險的政策屬性、政府的責任、權(quán)利和支持方式、經(jīng)營主體享受的優(yōu)惠政策、業(yè)務(wù)的經(jīng)營范圍、保險金額的確定、保費的厘定、資金運營、財政補貼辦法、農(nóng)業(yè)再保險等內(nèi)容。
&n 發(fā)展我國農(nóng)業(yè)保險的對策研究bsp; (二)建立財政支持制度
農(nóng)業(yè)保險具有準公共產(chǎn)品的屬性,因此必須依靠國家的財政支持加以推動。實踐證明,凡是農(nóng)業(yè)保險做得好的國家,政府都對農(nóng)業(yè)保險給予了強大的支持。
1 對投保的農(nóng)民提供保費補貼。對于投保的農(nóng)民給予保費補貼,提高農(nóng)民投保的積極性。美國保費補貼比例因險種不同而有所差異;日本保費補貼因費率不同而有所不同,費率越高,補貼越高。美國、加拿大、日本、法國等國家,政府對農(nóng)民保費補貼比例都在50%~80%。我國可以根據(jù)不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)具體情況和政府的財力情況提供不同程度的保費補貼。從險種上看,首先,給予種、養(yǎng)兩業(yè)保險以保費補貼,種、養(yǎng)兩業(yè)保險保費補貼比例可適當高一些;其次,考慮在更大范圍內(nèi)、更大規(guī)模上對涉農(nóng)的險種給予保費補貼。補貼比例可以根據(jù)當?shù)卣呢斄η闆r而確定。
2 給經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險的公司提供稅收優(yōu)惠政策。對農(nóng)業(yè)保險提供稅收優(yōu)惠是國際普遍做法。目前,許多國家對農(nóng)業(yè)保險免征一切稅收,而我國現(xiàn)行稅制規(guī)定對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)險免征營業(yè)稅和印花稅。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,種、養(yǎng)兩業(yè)收入在農(nóng)民收入中的比例不斷下降,農(nóng)業(yè)保險的外延不斷擴大�？梢钥紤]免征種、養(yǎng)兩業(yè)保險的所得稅,對種、養(yǎng)兩業(yè)以外的其他涉農(nóng)保險可以降低營業(yè)稅、印花稅,免征經(jīng)營農(nóng)業(yè)險保險公司的城市維護建設(shè)稅、教育費附加,用以積累壯大經(jīng)營農(nóng)業(yè)險的保險公司的保險基金,用作農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險補償?shù)姆e累,從而提高農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的償付能力。
(三)構(gòu)建多種形式、多種渠道的農(nóng)業(yè)保險體系
我國地域遼闊,根據(jù)我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域性不平衡的現(xiàn)實及農(nóng)業(yè)風險差異大的特點,發(fā)展農(nóng)業(yè)保險必須因地制宜,努力構(gòu)建多種形式、多種渠道的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營體系。
1 設(shè)立專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司。如現(xiàn)在已運行的上海安信農(nóng)業(yè)保險股份有限公司,采取的是“政府財政補貼推動、商業(yè)化運作”的經(jīng)營模式。經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)較好的地區(qū)可以根據(jù)具體情況考慮設(shè)立專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司。
2 設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)保險公司。目前在全國范圍內(nèi)設(shè)立一家政策性農(nóng)業(yè)保險公司,條件尚不成熟,可以根據(jù)地方的財力情況,建立地方性的政策性農(nóng)業(yè)保險公司,經(jīng)營旨在實現(xiàn)政府的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的政策目標而實施的關(guān)系國計民生的政策性險種。這種模式運行成本較高,政府補貼農(nóng)民保費的同時,還要對保險機構(gòu)進行補貼,因此,在經(jīng)濟發(fā)達、地方財政實力強的地區(qū)可以考慮推行。
3 設(shè)立農(nóng)業(yè)相互保險公司。如現(xiàn)已運行的黑龍江陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司,保費農(nóng)戶承擔65%,黑龍江農(nóng)墾局和農(nóng)場分別代表國家財政與地方財政承擔35%。不同地區(qū)可以根據(jù)實際情況建立這種經(jīng)營模式。
4 大力發(fā)展農(nóng)業(yè)互助合作保險社,構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險制度的基層組織。農(nóng)業(yè)互助合作保險社的投保人同時也是保險人,共同的利益關(guān)系有助于形成相互監(jiān)督機制,從而有效地解決農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營中存在的逆選擇和道德風險問題。同時,農(nóng)業(yè)互助合作保險社能夠適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險需求的高度分散性,能夠有效地降低農(nóng)業(yè)保險的交易成本。因此,在經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)可以考慮建立農(nóng)村互助合作型保險組織。
具體采取哪種形式應(yīng)根據(jù)不同地域、不同時期、不同的經(jīng)濟發(fā)展階段而異;即使是同一地區(qū)也可以采取多層次的經(jīng)營模式。
(四)構(gòu)建農(nóng)業(yè)再保險體系
由于保險人自身經(jīng)濟條件的限制和農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營難度大、賠付率高等特點,農(nóng)業(yè)保險承擔風險責任的能力和賠付能力有限。因此,必須通過再保險方式,在更大范圍內(nèi)分散風險,分攤損失。而我國,農(nóng)業(yè)保險缺乏適當?shù)脑俦ｋU安排,影響了經(jīng)營主體的經(jīng)營效果。國外農(nóng)業(yè)保險普遍有再保險支持,如美國聯(lián)邦政府農(nóng)作物保險公司負責在中央建立再保險基金,向開展農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)的保險人提供超額損失再保險。日本則由都、道、府、縣的共濟組合會和中央政府為市、町、村的農(nóng)業(yè)共濟組合提供兩級再保險。我國可以借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗,由政府出面建立再保險公司,對農(nóng)業(yè)提供再保險支持。
(五)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險證券化保險公司對巨災(zāi)損失的賠付,主要是通過保險準備金的積累。然而,農(nóng)業(yè)保險公司目前維持正常的賠付和管理成本都要依賴政府的資助或補貼,根本談不上足額的準備金的積累。從長遠看,隨著我國資本市場的發(fā)展,農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險證券化是解決農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險較好的措施。巨災(zāi)風險證券化是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險與資本市場結(jié)合起來,在資本市場上以證券的方式籌集資金來分散和化解農(nóng)業(yè)的巨災(zāi)損失。由于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險與資本市場相關(guān)性極小,所以,巨災(zāi)債券為投資者提供了一個優(yōu)良的投資組合,對農(nóng)業(yè)保險公司而言,擴大了資金來源,提高了分散風險和抵御風險的能力。巨災(zāi)風險證券化既能滿足投保人風險轉(zhuǎn)嫁的需求,又能滿足資本市場投資人的投資需求,使得更多的人關(guān)注、參與、支持農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。
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