|
農(nóng)民工大病醫(yī)療保險的保障對象問題研究
農(nóng)民工大病醫(yī)療保險的保障對象問題研究 摘要:各地所實施的農(nóng)民工大病醫(yī)療保險制度普遍存在保障對象不夠明確、保障期限短、保障水平低等問題,上述問題的解決,不僅需要有關(guān)部門作出明確的規(guī)定,也需要政策制定者提高認識水平及政府的財力支持。
關(guān)鍵詞:農(nóng)民工;大病醫(yī)療保險;主要問題
黨的十七大報告明確提出:“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題事關(guān)全面建設(shè)小康社會的大局,必須始終作為全黨工作的重中之重”。勞動和社會保障部辦公廳頒發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)民工參加醫(yī)保專項擴面行動的通知》(以下簡稱《通知》)指出,爭取2006年底農(nóng)民工參加醫(yī)療保險人數(shù)達2 000萬人,并爭取2008年底實現(xiàn)全面覆蓋與城鎮(zhèn)用人單位建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工。該《通知》對農(nóng)民工醫(yī)療保險作了整體的規(guī)劃,但這些規(guī)定過于原則性,對在實踐中可能出現(xiàn)的問題均未細化,尤其是農(nóng)民工大病醫(yī)療保險制度的對象根本就沒有涉及。存在如下問題:
一、參加了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工能否參加農(nóng)民工大病醫(yī)療保險
該問題涉及到城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險與農(nóng)民工大病醫(yī)療保險的銜接問題,對此,各地的政策也不盡相同。如,上海市外來從業(yè)人員綜合保險政策實施后,要求此前參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的外來從業(yè)人員必須一律參加綜合保險,而不再參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。天津、濟南、合肥等地則規(guī)定已參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工,應(yīng)按照原有的方式繼續(xù)參加醫(yī)療保險,不得由城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險轉(zhuǎn)為農(nóng)民工大病醫(yī)療保險。而重慶、成都、廣州等更多的地方則是將選擇權(quán)交給企業(yè)。如《重慶市農(nóng)民工大病醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌暫行辦法》第17條規(guī)定:“用人單位按照《重慶市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌辦法》為農(nóng)民工辦理了基本醫(yī)療保險的,繼續(xù)按原辦法執(zhí)行,也可改按本辦法參加農(nóng)民工大病醫(yī)療保險。”對用人單位而言,城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險與農(nóng)民工大病醫(yī)療保險的繳費水平不同,為降低用人成本,很多用人單位乘機將以前參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為參加農(nóng)民工大病醫(yī)療保險,其結(jié)果不僅使已參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工喪失了個人帳戶,而且以前的繳費年限也不再計算,這雖然有可能在一定程度上減輕農(nóng)民工本人的經(jīng)濟負擔,但事實上卻降低了農(nóng)民工的醫(yī)療保障水平。為維護農(nóng)民工的既得利益,維護醫(yī)療保險關(guān)系的穩(wěn)定性,勞動與社會保障部應(yīng)出臺相關(guān)的政策,明確禁止用人單位未經(jīng)職工同意不得將已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為參加農(nóng)民工大病醫(yī)療保險。
二、流動就業(yè)的農(nóng)民工能否同時參加農(nóng)民工大病醫(yī)療保險與新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險
這涉及到農(nóng)民工大病醫(yī)療保險與新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的銜接問題,各地出臺的農(nóng)民工大病醫(yī)療保險政策基本上沒有作出規(guī)定,做法卻不盡一致。一些地方對外出務(wù)工的農(nóng)民工參加新型合作醫(yī)療保險不設(shè)任何限制,只要他們愿意加入,新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)一律予以接收。這是因為,一方面,允許農(nóng)民工同時參加兩種醫(yī)療保險可以提高農(nóng)民工的醫(yī)療保障水平,另一方面,在現(xiàn)有條件下,了解外出務(wù)工人員是否參加農(nóng)民工大病醫(yī)療保險十分困難,很不現(xiàn)實。而有些地方則不允許長期在外務(wù)工的農(nóng)民工同時參加農(nóng)民工大病醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險,以防止參保人的逆向選擇,避免因為參保人兩地參保而出現(xiàn)合計報銷的醫(yī)療費用超出實際發(fā)生的醫(yī)療費用的情況。從理論上分析,現(xiàn)階段各地所實施的農(nóng)民工大病醫(yī)療保險制度的一個重要特點就是繳費水平較低,保障水平有限,而籌資能力的限制也決定了現(xiàn)階段的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的保障水平也不高。所以,即便允許農(nóng)民工兩地參保,也很難出現(xiàn)兩地報銷的費用總額高于實際發(fā)生的醫(yī)療費用的情形。此外,農(nóng)民工大多屬于青壯年群體,相對于老人和兒童而言,發(fā)生疾病的概率較低,如果將外出務(wù)工的農(nóng)民工排斥在新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險體系之外,必然會影響新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險基金的收支平衡,加大新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險基金支付的風險。當前的主要問題應(yīng)是如何切實保障農(nóng)民工的基本醫(yī)療需求,而不是如何防止農(nóng)民工的過度醫(yī)療保障。因此,在現(xiàn)階段,各地應(yīng)允許農(nóng)民工同時參加農(nóng)民工大病醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險。這樣,既可提高農(nóng)民工的醫(yī)療保障水平,又可在一定程度上促進新型農(nóng)村合作醫(yī)療的平穩(wěn)運行。但從長遠來看,隨著國家對新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險財政支持力度的不斷加大及農(nóng)民工大病醫(yī)療保險保障水平的不斷提高,應(yīng)逐步限制外出務(wù)工的農(nóng)民工在輸出地和輸入地兩地同時參保,規(guī)定他們只能選擇參加一地的醫(yī)療保險,即參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險,就不能參加農(nóng)民工大病醫(yī)療保險;反之,參加了農(nóng)民工大病醫(yī)療保險,就不能參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險。
三、缺乏劃分穩(wěn)定就業(yè)和流動就業(yè)農(nóng)民工的標準
當前,農(nóng)民工的構(gòu)成較為復(fù)雜,大致可分為三類:第一類是與城鎮(zhèn)用人單位簽訂規(guī)范的勞動合同,穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工;第二類是農(nóng)閑時外出務(wù)工,農(nóng)忙時回鄉(xiāng)耕種的季節(jié)性農(nóng)民工;第三類是在不同的崗位和職業(yè)之間、不同的城市之間以及城鄉(xiāng)之間不停轉(zhuǎn)換的流動性農(nóng)民工。從理論上講,第一類農(nóng)民工除不具有城市戶籍以外,與城鎮(zhèn)居民不存在本質(zhì)區(qū)別,應(yīng)將他們納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險體系;第三類農(nóng)民工則應(yīng)通過參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療來解決他們的基本醫(yī)療保障問題;而所謂的農(nóng)民工大病醫(yī)療保險主要應(yīng)針對第二類農(nóng)民工實施。也正因為如此,《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā)[2006]5號)明確規(guī)定:有條件的地方,可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。但由于缺乏對農(nóng)民工進行科學(xué)分類的法定標準,特別是由于缺乏穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工與流動性農(nóng)民工之間的統(tǒng)一的劃分標準,致使各地在農(nóng)民工大病醫(yī)療保險的參保對象問題上出現(xiàn)較大的差異,并呈現(xiàn)出如下三種不同的模式:
(一)完全將農(nóng)民工排斥在城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險體系之外,而不管農(nóng)民工是否與用人單位存在穩(wěn)定的就業(yè)關(guān)系。該種模式以上海為代表,2002年上海市人民政府制定的《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》規(guī)定,包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來從業(yè)人員一律參加包括工傷(意外傷害)、住院醫(yī)療和老年補貼在內(nèi)的外來從業(yè)人員綜合保險,而不能參加上海市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。
(二)將選擇權(quán)交給用人單位,由用人單位決定其所使用的農(nóng)民工是參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險,還是參加農(nóng)民工大病醫(yī)療保險。北京、重慶、深圳、珠海等地均采取此種模式。在這些地方,既建立起了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度,又建立起了農(nóng)民工的大病醫(yī)療保險制度,農(nóng)民工參加何種醫(yī)療保險主要由用人單位作出選擇。
(三)明確規(guī)定“穩(wěn)定就業(yè)”的地方標準,但差異較大。如,《天津市農(nóng)民工醫(yī)療保險辦法》第3條規(guī)定:“用人單位與農(nóng)民工凡是建立一年以下期限勞動關(guān)系的,應(yīng)當參加農(nóng)民工醫(yī)療保險,用人單位與農(nóng)民工凡是由一年以下期限勞動關(guān)系轉(zhuǎn)為穩(wěn)定就業(yè)勞動關(guān)系的,應(yīng)當隨本單位城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的參保方式,參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險或大病統(tǒng)籌基本醫(yī)療保險�！睆奶旖蚴械纳鲜鲆�(guī)定可以看出,劃分農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)與流動就業(yè)的標準以一年的勞動期限為準,具體而言,農(nóng)民工與用人單位的勞動期限在一年以下的屬于流動就業(yè)的農(nóng)民工,就應(yīng)該參加農(nóng)民工醫(yī)療保險,農(nóng)民工與用人單位的勞動期限在一年以上的屬于穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工,就應(yīng)該參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。與天津市的規(guī)定不同,《合肥市農(nóng)民工參加醫(yī)療保險試行辦法》第3條規(guī)定:“用人單位與農(nóng)民工建立勞動關(guān)系或形成事實勞動關(guān)系的期限在2年以內(nèi)的,可按本辦法選擇參加農(nóng)民工醫(yī)療保險,用人單位與農(nóng)民工建立勞動關(guān)系或形成事實勞動關(guān)系的期限在2年及2年以上的,應(yīng)按照《合肥市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險暫行規(guī)定》參加本市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險�！�
由于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險與農(nóng)民工大病醫(yī)療保險在籌資模式和保障水平等方面存在較大差異,農(nóng)民工參加何種醫(yī)療保險對農(nóng)民工本人、用人單位、經(jīng)辦機構(gòu)甚至當?shù)卣加兄卮蟮挠绊?為避免各地在此問題上的差異,有必要由勞動與社會保障部作出明確、統(tǒng)一的規(guī)定。
四、將部分農(nóng)民工以及農(nóng)民工的家屬排除在外
縱觀各地所建立的農(nóng)民工醫(yī)療保險制度,不難發(fā)現(xiàn),有些地方往往根據(jù)職業(yè)特點對農(nóng)民工進行不同的分類,并將從事特定職業(yè)的農(nóng)民工排除在農(nóng)民工大病醫(yī)療保險制度之外。如,《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》第3條規(guī)定:“下列外來從業(yè)人員不適用本辦法:(一)從事家政服務(wù)的人員;(二)從事農(nóng)業(yè)勞動的人員;(三)按照《引進人才實行<上海市居住證>制度暫行規(guī)定》引進的人員�！薄冻啥际蟹浅擎�(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》第2條規(guī)定:“前款所稱非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員是指不具有城鎮(zhèn)戶籍,在本市行政區(qū)域內(nèi)被用人單位招用或個人在城鎮(zhèn)從事商品生產(chǎn)、商品流通或服務(wù)型活動等勞動者,但從事家政服務(wù)和農(nóng)業(yè)勞動的勞動者除外�！憋@然,從事家政服務(wù)和農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)民工與從事其他職業(yè)的農(nóng)民工除職業(yè)不同外,不存在其他任何區(qū)別,他們在務(wù)工期間與其他農(nóng)民工一樣面臨各種疾病風險。也許將從事農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)民工排除在外是因為他們可以通過參加務(wù)工所在地的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險來獲得必要的醫(yī)療保障,將從事家政服務(wù)的農(nóng)民工排除在外是因為家政服務(wù)具有臨時性和短期性的特點。但是,如果從事農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)民工不能或沒有參加當?shù)氐男滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療保險,而從事家政的農(nóng)民工將提供家政服務(wù)作為他們的長期職業(yè),那么,將上述兩類農(nóng)民工排除在農(nóng)民工大病醫(yī)療保險之外,就是對他們的一種歧視和不公。
此外,各地在建立農(nóng)民工大病醫(yī)療保險時,基本上都將農(nóng)民工的家屬排除在外,這一做法也不盡合理。研究表明,新一代農(nóng)民工存在許多不同于老一代農(nóng)民工的特點,其中一個重要的特點就是農(nóng)民工常常攜妻帶子舉家外出,而不再是自己外出務(wù)工而讓家屬和孩子留守。然而,跟隨農(nóng)民工外出的家屬中有相當一部分并不從事任何有報酬的勞動,而主要是為了照顧丈夫和孩子。在現(xiàn)階段,這些人往往享受不到任何醫(yī)療保障。這是因為;第一,由于已經(jīng)舉家外出,這些人一般不愿意參加戶籍所在地的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險;第二,由于她們不具有城市戶籍,因而無法參加城市居民基本醫(yī)療保險;第三,由于她們沒有和用人單位形成任何勞動關(guān)系,無法參加農(nóng)民工的大病醫(yī)療保險;第四,由于家庭收入水平較低,她們又不可能參加任何商業(yè)性的醫(yī)療保險。然而,惡劣的居住條件、貧乏的衛(wèi)生知識、獨特的生理特征,使她們更容易受到各種疾病的侵害,而一旦患病,必將因為缺乏任何醫(yī)療保障而使本人和家庭面臨極大的風險。因此,各地在建立農(nóng)民工大病醫(yī)療保險時,應(yīng)盡可能地擴大保障對象的范圍,將農(nóng)民工家屬納入進來,以解除她們的后顧之憂.
|