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中國社會保障制度-緣起-問題-改革
中國社會保障制度-緣起-問題-改革 一 現(xiàn)代化正向中國召喚。人們在享受現(xiàn)代化社會帶來的利益時，也面臨著風(fēng)險。社會保障制度的建立是社會發(fā)展進步的一個重要標志，它對緩解社會摩擦，協(xié)調(diào)社會利益，維護社會穩(wěn)定，起著重要作用。然而，從我國社會保障制度形成和發(fā)展的歷史來看，與歐美一些發(fā)達國家相比，還是比較短暫的。新中國成立前，我國尚沒有完整的社會保障制度。新中成立后，即在1951年2月頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，1953年1月作了修訂，適用對象為國有企業(yè)、公私合營企業(yè)和私營企業(yè)職工及其直系親屬。內(nèi)容分為勞動保險和職工福利兩大類，項目有退休、醫(yī)療、傷殘、死亡、生育、療養(yǎng)等。費用由企業(yè)負擔，按照工資總額的3%提取，建立保險基金。1955年12月，國務(wù)院頒發(fā)了《國家機關(guān)退休人員處理暫行辦法》、《國家機關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》和《國家機關(guān)工作人員實行公費醫(yī)療預(yù)防措施的指示》、實施范圍為全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業(yè)單位的工作人員，保障內(nèi)容基本和《條例》一致，基金由國家財政撥付。至此，中國城市中以社會保險為主要內(nèi)容的社會保障制度基本確立。從總體上說，1978年以前，中國的社會保險實際為勞動保險，保險的對象是全民所有制企業(yè)和事業(yè)單位的職工和干部，不包括城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)單位和事業(yè)單位的職工和干部，也不包括廣大農(nóng)民。保險費的來源，企業(yè)職工和干部的保險費由企業(yè)承擔，計入生產(chǎn)成本；國家機關(guān)和事業(yè)單位的職工和干部的保險費由國家財政預(yù)算支付。這種社會保險實質(zhì)上是城市居民的社會保險，而且是城市全民所有制單位工作人員的社會保險。 作為保障制度的其它三方面內(nèi)容：社會優(yōu)撫、社會救濟和社會福利，我國政府一向也是比較重視的。我國內(nèi)務(wù)部于1950年12月頒布了烈軍屬、殘疾軍人、革命工作人員及民兵民工優(yōu)待撫恤的五個暫行條例；1955年國務(wù)院作出了《關(guān)于安置復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人工作的決議》；1956年經(jīng)國務(wù)院批準，在農(nóng)村對優(yōu)撫對象實行優(yōu)待工分的制度，奠定了中國優(yōu)撫保險制度的基本格局。中國的社會救濟雖然沒有形成統(tǒng)一的法律，但一直是政府部門的一項重要工作，形成了許多政策性規(guī)定并付諸實施。建國初期，中國城市的社會救濟工作，采取在自力更生原則下，動員與組織人民實行勞動互助、生產(chǎn)自救、群眾互助，輔之以政府必要的救濟方針。1978年以前，我國的救濟方法有定期救濟和臨時救濟兩種，救濟對象主要是無依無靠、無生活來源的孤老殘幼和無固定職業(yè)、無固定收入、生活有困難的居民。我國的社會救濟是公正的，無論對于城市或農(nóng)村的困難戶，政府都給予一定的救濟。我國社會福利的很大一部分內(nèi)容包含在勞動保障制度之中，稱之職工福利。除此之外，社會福利主要是社會救濟為主的救濟性福利政策和措施，沒有形成一種獨立的制度，所以稱之為“社會救濟福利”。 可以說，從50年代初期開始，我國就已經(jīng)建立起項目比較齊全的社會保障制度。這套社會保障制度在其后幾十年中部分內(nèi)容作了調(diào)整，但基本格局沒有實質(zhì)性變化。由于它處于初創(chuàng)時期，不可避免存在著一些缺陷。（1）這種社會保障制度對不同的社會成員的對待是不平等的。首先是城市居民和農(nóng)村居民的不平等，社會保險和社會福利實質(zhì)是城市保險和城市福利；其次是不同所有制單位工作人員之間的不平等，社會保險實質(zhì)是城市全民所有制單位工作人員的保險。（2）財政的社會保障支出改變了其初衷，不是向低收入的農(nóng)村居民傾斜，而是大幅度地向高收入的城市居民傾斜。 針對當時社會保障制度存在的一些突出不合理的問題，從1984年開始，進行了一些初步的改革探索。主要是：（1）擴大了社會保障的范圍，如社會保險的對象先是擴大到城鎮(zhèn)集體所有制單位的職工，繼而又擴大到一切就業(yè)人員，而不分所在單位的所有制性質(zhì)。（2）提高了保障的標準，如救濟水平在提高。（3）增加了保險項目。1986年分別建立了退休養(yǎng)老保險和就業(yè)保險制度。（4）緩解了企業(yè)之間負擔輕重不同的矛盾。在國有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)實行職工退休費用市、縣范圍內(nèi)的社會統(tǒng)籌。（5）出臺了優(yōu)撫保障方面的法律、條例，標志著中國的優(yōu)撫保障事業(yè)開始走上法制化、正規(guī)化和社會化發(fā)展的軌路。 上述改革措施，突破了“企業(yè)保險”的格局，初步建立了單項社會保險基金，個人繳費開始實行，人們的保障意識有所增強，社會保障體系開始走上正規(guī)化、法制化軌道，這就為進一步深化改革，建立新的社會保障制度打下了良好的基礎(chǔ)。 二 我國歷史上形成的社會保障制度， 是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，部分照搬蘇聯(lián)的模式，部分帶有供給制的性質(zhì)。雖然80年代的調(diào)整和初步改革，但總的來說不能適就社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，主要表現(xiàn)在如下幾個方面： �。�1）覆蓋面小，實施范圍窄。我國現(xiàn)行的各項保險制度實施的對象主要是國有企業(yè)和區(qū)縣以上大集體企業(yè)的職工，區(qū)縣以下小集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外商投資企業(yè)的中方職工的社會保險制度很不健全，私營企業(yè)、城鎮(zhèn)個體勞動者和廣大農(nóng)民基本上還沒有建立社會保險制度。有些新建立的保險制度，如1993年頒布的失業(yè)保險法規(guī)只限于國有和集體企業(yè)。這種狀況不適應(yīng)我國社會主義初級階段多種所有制長期并存的格局，不能對全體勞動者提供基本生活保障，并限制了勞動力在各種經(jīng)濟成份之間的合理流動，妨礙了企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換，也影響了社會保險分散風(fēng)險功能的發(fā)揮。 （2）社會化程度低，保障功能差。當前的社會保障制度，其突出的問題在于現(xiàn)行體制建立在利益關(guān)系嚴重扭曲的基礎(chǔ)之上。如目前作為社會保險主要險種的職工養(yǎng)老保險，雖然有關(guān)方面一再強調(diào)國家、企業(yè)和個人共同負擔，但因職工個人繳費普遍很低，目前只占工資額的3%左右，其余所需的養(yǎng)老金，基本都是由企業(yè)承擔。政府只對職工養(yǎng)老保險承擔名義上的風(fēng)險，無實際投入。將包袱甩給企業(yè)后，雖然政府財政壓力大幅度減輕，但企業(yè)壓力太大，并使社會保險的實際運行陷入困境。據(jù)調(diào)查，有些地區(qū)的收繳率1996年上半年竟降至50%—60%，不僅積累無從談起，正常收支都已出現(xiàn)危機。又如，目前失業(yè)保險對國有、集體企業(yè)職工的名義覆蓋范圍已非常大，但由于基金收繳比例低（企業(yè)及職工交納部分合計占工資總額的2%），基金總量很少，并且只對幾種特殊類型的失業(yè)人員發(fā)放，企業(yè)待業(yè)人員及下崗人員無法從失業(yè)保險中得到幫助，雖然他們事實上都處于一種非自愿的失業(yè)狀態(tài)。在一些地方的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一方面失業(yè)保險沒有對困難的下崗職工發(fā)揮應(yīng)有的保障職能，另一方面因?qū)嶋H的只取不支現(xiàn)象，失業(yè)保險基金又在以很高的速度積累，并時常被挪作他用。 （3）社會保障受地區(qū)財政能力的影響，撫恤救濟標準提高緩慢。到1994年底為止，社會保障支出只占GDP的4.9%，覆蓋面只占總?cè)丝诘?4%。1995年，在鄉(xiāng)復(fù)員軍人定期補助費月平均只有30元，城鎮(zhèn)貧困人口定期定量救濟月平均只有50元，農(nóng)村五保戶定期救濟月平均僅為12元，農(nóng)村貧困戶定期救濟月平均也只有12元，就當前城鄉(xiāng)居民收入比較，難以維持生活的最低水平，特別是在社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置方面的投入，沒有能力建立最低生活保障線和與通貨膨脹相聯(lián)系的物價補償機制。 （4）管理體制分散、政出多門。由于種種原因， 目前我國社會保障事業(yè)由政府各部門多頭分散管理，在實際操作過程中也存在一些嚴重問題，除發(fā)放渠道未實現(xiàn)社會化外，其他突出的問題包括：1、具體辦法不統(tǒng)一。1995年國務(wù)院6號文提出兩種可選擇的方案，在實際執(zhí)行中各地又提出了很多折衷方案，因而正在運行的方案五花八門。2、地區(qū)特別是行業(yè)分割嚴重。從區(qū)域看，統(tǒng)籌范圍仍普遍較小，更高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及轉(zhuǎn)移支付能力很弱，致使經(jīng)濟越困難的地區(qū)社會保險工作也越難維持。從行業(yè)看，行業(yè)分割的現(xiàn)象極度為嚴重，若干效益尚好的行業(yè)自成一體。這不僅導(dǎo)致統(tǒng)籌能力的下降，也違背了社會保障的本來意義。3、主管部門的部門利益問題突出。主要表現(xiàn)是管理費用提取過高。據(jù)調(diào)查了解，許多地區(qū)提取的管理費用都超過甚至大大超過2%的規(guī)定提取標準。同時，基金被挪用、管理不善等問題也較為普遍。需要指出的是，目前之所以出現(xiàn)諸多行業(yè)自辦統(tǒng)籌，與追求各自的部門利益密切相關(guān)。 三 社會保障制度的深化改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要有利于經(jīng)濟的發(fā)展，保持經(jīng)濟增長的活力，又要很好地保障城鄉(xiāng)居民的基本生活，為社會穩(wěn)定和社會發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，也就是說要掌握好“效率”與“公平”兩者之間的關(guān)系。 我國的基本國情是人口多，底子薄，生產(chǎn)力水平低，多種所有制并存，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡。改革與完善社會保障制度應(yīng)當從這一基本國情出發(fā)，參照國外成功的經(jīng)驗和做法，按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，逐步建立起覆蓋社會全體成員的社會保障體系。 �。ㄒ唬┗驹瓌t與總體框架 �。�1）選擇改革重點，推動體系建設(shè)。在我國由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，出現(xiàn)許多新的情況和問題，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，非公有制經(jīng)濟迅速發(fā)展等等，都要求社會保險制度改革能夠先行一步。實踐也證明，社會保險制度改革滯后，阻礙了市場體系的建立和完善。因此深化改革社會保障制度，必須以社會保險，特別是養(yǎng)老保險、失業(yè)保險的改革為重點。社會福利、社會救濟和優(yōu)撫安置等保障形式，對保障社會成員生活發(fā)生困難時的基本生活也有不可忽視的作用。 (2)堅持社會化、法制化、多元化的改革方向。在保障對象、基本基金籌集、管理體制、服務(wù)保障等方面逐步實現(xiàn)社會化。在深化改革過程中，國家要加強社會保障立法，把社會保障事業(yè)發(fā)展納入法制軌道。在保障項目和保障標準上，要根據(jù)各地區(qū)不同的需求和可能有所區(qū)別和選擇。 （3）建立相對統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)，避免政出多門，同時積極發(fā)展不同層次的各類非政府的社會保障組織團體，逐步形成富有活力的社會保障運行機制。 （4）農(nóng)村社會保障體系應(yīng)隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展逐步建立與完善。在我國目前推行農(nóng)村現(xiàn)代化和計劃生育政策的情況下，農(nóng)村應(yīng)以養(yǎng)老保險為重點。養(yǎng)老保險要充分考慮到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民的承受能力。從實際出發(fā)，量力而行。吸取國外和我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的經(jīng)驗教訓(xùn)，采取積累儲備的辦法籌集資金，并堅持在農(nóng)民自愿的前提下以個人繳納養(yǎng)老保險費為主，集體補助為輔，國家扶持的政策。 為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，到本世紀末，我國要建立起以養(yǎng)老、失業(yè)等社會保險事業(yè)為主體的，并與社會福利、社會救濟和優(yōu)撫事業(yè)有機結(jié)合的，具有中國特色的社會保障體系，逐步形成覆蓋面寬、資金來源渠道廣、社會化程度高、待遇合理適當、管理體制統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會保障事業(yè)新格局。 �。ǘ└母锖屯晟粕鐣Ｕ象w系 �。�1）加快城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度改革。主要任務(wù)是：1、擴大覆蓋面，實行城鎮(zhèn)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。養(yǎng)老保險制度改革要與勞動力市場的發(fā)育相配套，為各類所有制、各地區(qū)之間勞動力的合理流動創(chuàng)造條件。2、建立多層次的養(yǎng)老保險制度。國家實行基本養(yǎng)老保險、保障勞動者的基本生活；企業(yè)（單位）根據(jù)自身經(jīng)濟狀況設(shè)立補充養(yǎng)老保險；勞動者個人根據(jù)經(jīng)濟能力和要求自愿參加個人儲蓄養(yǎng)老保險。3、實行國家、單位、個人共同負擔養(yǎng)老保險費用。實行個人繳費是我國養(yǎng)老保險制度改革的一個重要舉措，它對拓寬籌集渠道，增強個人自我保障意識，減輕國家和單位的負擔具有重要作用。4、改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法。企業(yè)根據(jù)全部職工的工資總額的一定比例繳納，職工個人按本人工資收入的一定比例繳納養(yǎng)老保險費；基本養(yǎng)老金由社會性養(yǎng)老金和繳費性養(yǎng)老金組成；建立離、退休人員基本養(yǎng)老金隨職工平均工資增長指數(shù)定期調(diào)整的制度。 �。�2）加快失業(yè)保險制度的改革。主要應(yīng)考慮和落實以下改革：1、擴大實施范圍。在保證國有企業(yè)和集體企業(yè)職工失業(yè)保險切實到位的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步擴大失業(yè)保險范圍。一方面，抓緊完善國有企業(yè)中所有非自愿失業(yè)職工都能獲得失業(yè)救濟和再就業(yè)幫助；另一方面，要使失業(yè)保險的實施范圍覆蓋城鎮(zhèn)各種所有制形式的企業(yè)職工和機關(guān)、團體、事業(yè)單位訂立勞動合同的職工。2、提高基金的社會化統(tǒng)籌程度。失業(yè)保險基金應(yīng)按照以支定收、留有適當儲備的原則，進行全社會統(tǒng)籌。由縣、市級統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌和全國統(tǒng)籌調(diào)劑使用基金的水平，提高基金承擔風(fēng)險的能力。3、合理確定基金使用的目標。以失業(yè)救濟和保障基本生活為主，緊密結(jié)合再就業(yè)，實行有效管理。首先將大部分基金用于失業(yè)職工基本生活保障，包括失業(yè)救濟金、醫(yī)療補助金、生活困難補助和失業(yè)女職工生育補助金等；其次，運用一定比例的基金積極幫助失業(yè)職工再就業(yè)，包括轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練費、生產(chǎn)自救費、職業(yè)介紹等，同時，通過發(fā)放一定的救濟金作為啟動資金，鼓勵失業(yè)職工組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)。4、建立有效的監(jiān)督機制。建立由政府有關(guān)部門代表、用人單位代表、勞動者代表、工會代表和其他公眾團體代表組成的社會監(jiān)督機構(gòu)，負責對失業(yè)保險工作的監(jiān)督。同時，還要由財政、審計等部門加強對預(yù)算決算的審核和執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。 �。�3）逐步完善整個社會保障體系。1、進一步完善社會救助制度。我國在城鄉(xiāng)各地實施的社會救助制度，已形成一套比較完整的體系，包括農(nóng)村貧民救助、“五保戶”救助、災(zāi)民救助、城鎮(zhèn)生活困難職工救助等救助形式。進一步完善社會救助制度應(yīng)遵循反貧窮、積極救助等原則，科學(xué)地確定實施范圍和生活待遇標準。2、進一步完善社會優(yōu)撫制度。改革的重點是，科學(xué)地制定社會優(yōu)撫撥款占國家財政支出的比例；建立優(yōu)撫事業(yè)自我發(fā)展的機制，建立專項基金和創(chuàng)辦經(jīng)濟實體；通過立法，使退役官兵安置工作走上法制化軌道。3、進一步改革和完善社會福利制度。社會福利制度是增進城鄉(xiāng)居民生活福利的重要措施。改革和完善我國社會福利制度，應(yīng)從以下兩個方面著手：第一，改革無償分配住房的制度，提高現(xiàn)時過低的房租，公平出售新舊住房，發(fā)展住宅產(chǎn)業(yè)，將住房分配逐步納入市場化軌道。第二，改財政補貼“暗補”為“明補”。另外，對其他各種社會福利支出，也應(yīng)當進行改革，如公共醫(yī)療衛(wèi)生支出，企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)等用人單位用于職工的個人生活補貼，集體福利設(shè)施支出等。
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