中外區(qū)域經(jīng)濟政策的對比

中外區(qū)域經(jīng)濟政策的對比

    區(qū)域經(jīng)濟政策是政府(主要是指中央政府)干預區(qū)域經(jīng)濟的重要工具之一,它通過政府的集中安排,有目的地對某些類型的問題區(qū)域實行傾斜,力圖促使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域格局協(xié)調并保持區(qū)域分配合理。盡管不同的國家在具體實施的過程中存在著很大的差異,但仍有許多共同之處值得思考和借鑒。
    一、中外實施區(qū)域經(jīng)濟政策差異分析
    1、中外實施區(qū)域經(jīng)濟政策的政治經(jīng)濟體制背景差異
    美國是典型的市場經(jīng)濟國家,聯(lián)邦政府的區(qū)域政策從制定到實施都與美國奉行的經(jīng)濟理論和經(jīng)濟制度相吻合。盡可能讓市場機制有效地發(fā)揮作用,始終是美國經(jīng)濟理論的主流,也是歷屆政府遵守的信條。與此相應,一方面,區(qū)域經(jīng)濟政策在很大程度上成為一種公共政策,政府投資項目以基礎設施、興辦教育、提供各類公共服務為主,為私人資本投資創(chuàng)造良好的條件。另一方面,區(qū)域經(jīng)濟政策中滲透著盡可能不干擾市場機制作用的理論,非國有資產(chǎn)的流動,都遵循“逐利而往”的原則。
    德國采取的是“社會市場經(jīng)濟”制度,所謂“社會市場經(jīng)濟”是指在實行自由競爭的市場經(jīng)濟原則時,又重視國家對經(jīng)濟和社會生活所負有的責任,與其它西方國家的經(jīng)濟理論和政策思想的不同之處在于:一是通過制定市場競爭規(guī)則,推動和保護市場自由競爭;二是允許發(fā)揮國家的宏觀調控作用,力求保持經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展;三是將經(jīng)濟成就同社會進步相結合。
    中國從新中國成立到改革開放的30年,實行的是計劃經(jīng)濟體制,總體上強調區(qū)域均衡發(fā)展,同時優(yōu)先考慮國防與國家安全。改革開放后,隨著經(jīng)濟體制不斷改革,我國在協(xié)調區(qū)域均衡發(fā)展方面的做法也在不斷發(fā)生變化。
    2、中外實施區(qū)域經(jīng)濟政策對落后地區(qū)開發(fā)的時機差異
    最早進行工業(yè)化的英國,1929—1933年,資本主義世界爆發(fā)了空前的經(jīng)濟危機,英國傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)的經(jīng)濟增長停滯不前,導致失業(yè)率大幅度增加。同時,原有的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)與以倫敦為中心的英格蘭地區(qū)之間的發(fā)展差距也不斷拉大。這既動搖了英國經(jīng)濟總量原來長期位居世界首位的地位,也帶來了國內(nèi)政治社會的不穩(wěn)定現(xiàn)象。在這樣的大背景下,英國政府成為西方國家中最早企圖通過政府制定區(qū)域政策來干預和解決其區(qū)域問題的國家。
    在原蘇聯(lián),直到俄國發(fā)生1917年的十月革命以及蘇維埃共和國聯(lián)盟(即蘇聯(lián))的建立,才真正開始運用區(qū)域經(jīng)濟政策主動對其包括遠東地區(qū)在內(nèi)的欠發(fā)達地區(qū)進行大規(guī)模開發(fā)。最初的考慮主要是開發(fā)利用東部欠發(fā)達地區(qū)的森林、水利、能源等具有世界意義的優(yōu)勢資源,后來又出于必須贏得衛(wèi)國戰(zhàn)爭的軍事需要和國防安全目的,將落后地區(qū)資源開發(fā)與建設戰(zhàn)略大后方以及緩解地區(qū)發(fā)展差距逐步結合起來。
    新中國成立后,我國對西部落后地區(qū)進行了兩次大規(guī)模的開發(fā)。第一次是在新中國成立初期,為了改變工業(yè)偏集于沿海的狀況,從20世紀50年代末到70年代初,我國實施了以均衡發(fā)展為主線的宏觀區(qū)域經(jīng)濟政策。第二次的實施背景是1995年9月通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》,其中明確提出了“堅持區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展,逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”。1999年,江澤民同志在西安就加快中西部地區(qū)發(fā)展發(fā)表了重要講話,正式提出了“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略。
    3、中外區(qū)域經(jīng)濟政策的實施主體差異
    美國基本上沒有一個指導性的全國發(fā)展計劃來指導區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,其區(qū)域經(jīng)濟政策的實施主體是根據(jù)不同時期的不同任務而改變的。20世紀60年代早期的地區(qū)再開發(fā)計劃的實施主體是地區(qū)再開發(fā)管理局。鑒于地區(qū)再開發(fā)計劃存在的不足,1965年美國國會通過了《公共工程和經(jīng)濟開發(fā)法》,開發(fā)管理局也變?yōu)榻?jīng)濟開發(fā)署。
    德國的區(qū)域經(jīng)濟政策是由聯(lián)邦和州政府共同來制定、完成的。聯(lián)邦德國在1969年10月頒布的《改善區(qū)域經(jīng)濟結構共同任務法》中規(guī)定:區(qū)域經(jīng)濟政策的具體內(nèi)容由州來執(zhí)行,聯(lián)邦只起協(xié)調作用,在經(jīng)濟上給予資助(聯(lián)邦提供區(qū)域經(jīng)濟促進費用的50%)。
    中國應該說到目前為止還沒有分工合理、職能明確的區(qū)域管理機構。區(qū)域政策的制定、實施與評價都需要一定的機構來負責,這種機構不論采取何種模式設置,都是立法的產(chǎn)物。而且,必須有專門的職能部門對區(qū)域政策負責。根據(jù)1998年“國務院關于機構設置的通知”,中國國務院組成部委共29個,國務院直屬機構共17個,國務院辦事機構共6個,國務院直屬事業(yè)單位共9個。其中有許多涉及地方發(fā)展援助,各有一定的資源,但無一協(xié)調區(qū)域行動的機構。改革開放以來,隨著利益格局的調整,部門與區(qū)域沖突有加劇之勢,區(qū)域問題增多要求設置統(tǒng)一的區(qū)域管理機構。
    二、中外區(qū)域經(jīng)濟政策共同之處
    1、工業(yè)化過程中區(qū)域問題的規(guī)律性演化使得區(qū)域政策具有某種相似性
    區(qū)域經(jīng)濟政策是為了解決區(qū)域經(jīng)濟問題而存在的。建國至今,中國的區(qū)域問題的變化,同其他發(fā)達國家現(xiàn)代化過程中曾出現(xiàn)的區(qū)域問題的演變路徑有類似之處。在發(fā)達國家的發(fā)展過程中,區(qū)域問題的出現(xiàn)與演變存在一個規(guī)律:在前工業(yè)化時期與工業(yè)化初期,主要的區(qū)域問題是貧困落后與生產(chǎn)力區(qū)域布局不平衡;而當一個國家進入工業(yè)化加速階段后,區(qū)域差距擴大及由此而產(chǎn)生的區(qū)域經(jīng)濟矛盾與沖突成為重要的問題;在社會經(jīng)濟發(fā)展接近中等發(fā)達水平時,那些曾經(jīng)率先進行工業(yè)革命的區(qū)域開始出現(xiàn)膨脹或蕭條。
    中國的區(qū)域問題同樣表現(xiàn)出這種規(guī)律性的變化。在改革開放前,突出的區(qū)域問題是貧困落后和生產(chǎn)力地區(qū)布局不平衡。改革開放后沿海發(fā)展戰(zhàn)略的實施加劇了區(qū)域差距的擴大,同時帶來了區(qū)域間劇烈的利益矛盾與沖突。近年來,老工業(yè)基地的老化和部分發(fā)達城市地區(qū)的膨脹問題也開始充分顯現(xiàn)出來。
    2、國家計劃對落后地區(qū)開發(fā)的宏觀指導具有普遍性
    自從區(qū)域政策開始被運用到對落后地區(qū)的開發(fā)中來,對落后地區(qū)的開發(fā)就帶有明顯的國家計劃的色彩,只不過是在不同的歷史時期,不同的制度背景下,國家干預的方式和程度不同罷了。不論是在有計劃經(jīng)濟傳統(tǒng)的社會主義國家,還是在有自由經(jīng)濟傳統(tǒng)的西方市場經(jīng)濟國家,尤其是凱恩斯經(jīng)濟學稱為西方主流經(jīng)濟學以來,這種現(xiàn)象更為明顯。如日本1950年便制定了《北海道開發(fā)法》,設置北海道開發(fā)廳,隨后又制定了北海道綜合開發(fā)計劃,20世紀50年代末60年代初,九州、四國等開發(fā)計劃也相繼提出,并推動形成了全國綜合開發(fā)計劃的形成。
    在對落后地區(qū)開發(fā)的過程中,國家計劃的運用一般還與經(jīng)濟的不發(fā)達程度相關,即不發(fā)達國家或發(fā)達國家中的不發(fā)達地區(qū),通常對國家計劃的作用抱以更大的期望,希望通過國家計劃對其進行財政轉移支付給予開發(fā)扶持,這些地區(qū)國家計劃的作用程度常常比較深刻。
    3、在開發(fā)落后地區(qū)過程中國家投資具有非常重要的作用
    無論是在計劃經(jīng)濟體制下,還是在市場經(jīng)濟體制下,國家投資對落后地區(qū)的開發(fā)都具有深刻的影響。在計劃經(jīng)濟體制下,國家?guī)缀跏俏ㄒ坏耐顿Y主體,國家投資的投向和規(guī)模對經(jīng)濟開發(fā)局面的形成是直接的、決定性的。在市場經(jīng)濟體制下,雖然出現(xiàn)了投資主體多元化的局面,但國家投資的主體地位仍非同尋常,國家投資對落后地區(qū)的開發(fā)具有導向性的作用。落后地區(qū)的自我發(fā)展能力差,所以外部資金的注入對其發(fā)展有特殊意義,但一般的工商業(yè)投資必須有利益預期的保證,現(xiàn)實的環(huán)境使之不愿冒此風險。商業(yè)性投資的觀望加強了不發(fā)達地區(qū)對國家政策性投資的期望和國家投資對不發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)的關鍵作用。
    4、民族文化因素伴隨經(jīng)濟因素共同影響區(qū)域經(jīng)濟政策的制定
    英國是一個由英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭四個不同地區(qū)和多民族組成的國家,國內(nèi)各地區(qū)間的離心和向心趨勢自古有之。當英國經(jīng)濟繁榮和國家興盛時期,英國各個地區(qū)民族凝聚力增強,從而形成一個“緊密團結的國家”,但當國內(nèi)經(jīng)濟衰退時,各個地區(qū)的離心趨勢開始增強。促進北愛爾蘭、蘇格蘭、威爾士等邊緣地區(qū)的發(fā)展、縮小地區(qū)差距自然成為英國政府不可小視的一個問題。
    巴西的地區(qū)經(jīng)濟差距屬于殖民地時代的歷史遺產(chǎn)。巴西在解決南北差距問題的過程中,沒有注意到長期的差距對國民心理的影響。1991年12月11日的巴西《這就是》周刊匯集了一些南方人對北方人的看法,被采訪者大多使用了游民、無賴、懶漢等字眼,這種偏見構成了南方分立運動的思想基礎。
    對于目前的中國來說,西部大開發(fā)是縮小東西部差距的重大舉措。西部十二個省、自治區(qū)、直轄市中少數(shù)民族人口占全國少數(shù)民族人口的86%,全國八個民族省區(qū)全部在西部,西部是我國眾多少數(shù)民族的主要聚居地區(qū)。正是因為西部是多民族的聚居與活動之地,在中國統(tǒng)一的多民族國家形成和鞏固的歷史進程中

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