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中東歐國家的私有化進程
中東歐國家的私有化進程 中東歐國家經(jīng)濟轉軌的一個重要內容就是國有企業(yè)的私有化。私有化的最早版本是英國撒切爾夫人所搞的出售國有企業(yè)的股份,其目的是提高企業(yè)效率,減少國家補貼,增加國庫收入。中東歐一些國家在開始時也模仿了這種做法,而且把希望寄托于外資,試圖通過向外國出售企業(yè)來吸引外國投資。然而,外資是有選擇性的,只是在有利可圖的情況下,外資才肯進入,全盤依靠外資來實現(xiàn)私有化是不切實際的,況且從民族利益的考慮也不允許把所有經(jīng)濟命脈交給外國人控制。于是,捷克的克勞斯發(fā)明了大眾私有化,即把國有資產(chǎn)基本上是無償?shù)胤峙浣o本國全體成年公民。與此同時,企業(yè)經(jīng)理和內部職工按照某些優(yōu)惠條件購買企業(yè)也日益成為私有化的一種重要途徑。公開出售、無償分配和內部購買是中東歐國家私有化的三種主要方式,這三種方式往往同時使用,互相補充,但各國的側重點有所不同。
德國東部的私有化以出售為主。托管局將原東德8500家大中型國有企業(yè)拆散、分離,改組成大約1.6萬家企業(yè),然后實行私有化。托管局根據(jù)投資者的管理能力、財力、技術狀況、經(jīng)營計劃是否可行、準備投資多少、能保證多少就業(yè)崗位等情況來選擇出售對象。到1996年,私有化已全部完成,大約2/3的企業(yè)由西部企業(yè)和外國企業(yè)買走,1/3由東部原企業(yè)負責人和職工購買。不過托管局把維持企業(yè)和就業(yè)位置放在優(yōu)先考慮,售價只排在第三位,所以從經(jīng)濟收益上來看并不合算。托管局從出售企業(yè)中收入近650億馬克,但它的負債額卻達2600億馬克。托管局為維護企業(yè)和就業(yè)位置提供了大量的財政支持和補貼,有的企業(yè)甚至只以1馬克的象征價格出售,幾乎每出售一家企業(yè)都是一筆虧本買賣。德國依仗它雄厚的財力,以大推進的方式實現(xiàn)了對東部經(jīng)濟的所有制改造,在實行休克療法的同時注意保障人民生活水平,維持了社會穩(wěn)定,避免了大量的企業(yè)倒閉和失業(yè)。對中東歐其它國家來說,由于缺乏充足的財力,不可能全盤照搬德國東部的私有化模式。
匈牙利、愛沙尼亞和拉脫維亞也以公開出售為主,但它們在出售時首先考慮的是經(jīng)濟效益和防止國有資產(chǎn)流失,出售對象以外國投資者為主。
匈牙利推行私有化強調的不是向本國公民無償分配或轉讓股份,而是通過出售來換取現(xiàn)金,企業(yè)則在股東利益驅動下降低成本、提高效益并實現(xiàn)現(xiàn)代化。匈牙利先將效益較好,對外資有吸引力的企業(yè)出售,對經(jīng)營較差的企業(yè)先進行整頓,然后再出售。對長期虧損、污染嚴重、無發(fā)展前途的企業(yè)則實行破產(chǎn)處理。出售企業(yè)的程序是先將國有企業(yè)改造為股份公司,股份公司的資本總額不得少于1000萬福林。企業(yè)必須評估資產(chǎn)的價值、起草章程、改造計劃、制作資產(chǎn)平衡表、經(jīng)過國家財產(chǎn)局的批準,在報刊上刊登有關企業(yè)資產(chǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營狀況等信息,實行公開招標,在多個投標者中擇優(yōu)錄選,整個出售過程都要在私有化指導委員會監(jiān)督下進行,體現(xiàn)公開性和競爭性。公司職工可以最多為50%的優(yōu)惠價格購買不超過公司資本10%的股份,特殊情況下不超過15%或職工12個月的工資收入。1992年6月頒布的雇員股份綱領和1993年頒布的租賃綱領為經(jīng)理和職工購買企業(yè)提供了便利條件。到1994年底,國家控股公司和國有資產(chǎn)托管局對866個企業(yè)實行了私有化,其中由企業(yè)經(jīng)理和職工買斷的占29%,占已私有化企業(yè)總資產(chǎn)的7%。在小私有化中,50%的企業(yè)以拍賣方式完成,其中54.7%的購買者為內部人。
根據(jù)1995年新通過的私有化法,建立于1990年的國家財產(chǎn)和后來成立的國有資產(chǎn)管理股份公司改組為國家私有化和國有資產(chǎn)管理股份公司,負責國有企業(yè)資產(chǎn)的管理和出售。國家只在174家戰(zhàn)略性企業(yè)(如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、銀行等)擁有永久性股份,其余全部出售。從1996年起,匈牙利開始出售大型能源企業(yè),這在中東歐國家是第一個。國家在全國20家電力和煤氣公司中僅擁有1股所謂金股,即國家在決策方面擁有否決權。匈牙利的大部分電訊企業(yè)也向外資出售。匈牙利外貿(mào)銀行100%的股份已經(jīng)出售,儲蓄銀行和布達佩斯銀行也部分實現(xiàn)了私有化。大約40%的銀行資本目前掌握在外國人手中。到1997年底,匈牙利的私有化基本完成,75%以上的經(jīng)濟成分為私有,國有企業(yè)只剩下5家,外資企業(yè)占全國生產(chǎn)總值的25%,占出口總額的50%。私有化的收入約為1.2萬億福林(40億美元),其中77%是外匯。私有化還帶來了160億美元的外國直接投資,外資用于企業(yè)改造和擴大生產(chǎn)能力的投資每年約為12億~15億美元。匈牙利人均所吸收的外資數(shù)量在中東歐國家仍占第一位,1997年底達1666美元,這對它加快基礎設施的改造、消除同歐洲發(fā)達國家的差距起著十分重要的作用。然而,許多有競爭力的企業(yè)被外資所掌握,匈牙利本國市場被外國公司所占領,在很大程度上影響了民族資本的發(fā)展。
愛沙尼亞在1992年夏至1993年秋按規(guī)范化出售方式實行私有化,后來實行投資券私有化。一般說來,一些企業(yè)的大部分股票由一二個主要投資者購買,國家保留了10%~40%的股票,用于歸還和賠償在“社會主義”時期被沒收的財產(chǎn)。從1995年起,原業(yè)主可以用政府賠償?shù)耐顿Y券購買股票。愛沙尼亞80%的小型企業(yè)由內部職工購買,職工可以優(yōu)惠價獲得1/3股份,還允許延期一年支付購買金的相當大部分。從整體上說,約50%的私有化企業(yè)為內部人所有。到1996年愛沙尼亞已基本完成中小型企業(yè)的私有化,并著手大型企業(yè)的私有化。政府制訂了愛沙尼亞能源公司、海運公司、鐵路公司等大型基礎單位的私有化計劃,準備將其出售給外國投資者,因為本國的投資者沒有充足的資金對這些公司實行現(xiàn)代化改造。愛沙尼亞還認為西方大國的投資有助于保障愛沙尼亞的安全、防止鄰國可能的侵略行動。到1997年底,私營部門在愛沙尼亞經(jīng)濟中所占的比重已達85%.
拉脫維亞在開始幾年私有化進展很慢,只有無關緊要的一小部分國有資產(chǎn)轉到私人手中。1994年拉脫維亞設立了國家私有化署后,國有大企業(yè)的私有化才開始啟動,到1995年底約有400家國營企業(yè)轉交給私有化署。1996年拉脫維亞廢除了外國投資者不能獲得軍工、造幣、大眾傳媒、教育、房地產(chǎn)等部門企業(yè)控股權的規(guī)定,推出120家國營企業(yè)(包括原先由國家壟斷的供電和煤氣公司),組織了3次國際性招標活動,平均每家企業(yè)有4~5家外資企業(yè)投標購買。
投資券私有化的計劃很不成功。由于規(guī)則不明確和私有化進展遲緩,分配給居民的投資券基本上毫無價值,投資券的市場價格從開始時的28拉特跌到0.5~1拉特,許多居民將投資券出售給中間商。1997年底,拉脫維亞的私有化比例占國民經(jīng)濟的60%.
捷克從1991年起實行小私有化,有2.2萬家企業(yè)被拍賣,2000家國營企業(yè)被清算,800家市鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權被轉讓,解決了7萬起在“社會主義”時期被沒收財產(chǎn)申請歸還案,向2500家合作社支付了賠償。在大私有化期間,10億克朗的國有資產(chǎn)轉為私營,3040億克朗的國有資產(chǎn)以投資券形式分配給居民。到1996年6月1日私有化部撤銷時,只剩下53家所謂戰(zhàn)略性企業(yè)及1400家企業(yè)的股票掌握在國有資產(chǎn)基金會手中,這1400家企業(yè)以后將通過直接出售的方式實行私有化。1997年底,捷克私有經(jīng)濟所占整個國民經(jīng)濟的比重已達80%,工業(yè)部門的私有化程度為80%,建筑業(yè)約90%,服務業(yè)幾乎為100%.
雖然捷克似乎已經(jīng)達到改變所有制結構的目標,但由于制度規(guī)范不明確,破產(chǎn)法不完善,交易活動缺乏透明度,原有的管理機制仍得以保持,企業(yè)的內部活力并沒有得到增強。企業(yè)新的主人有三類:一是約200萬小股東,他們每人只持有幾股;二是大的集體投資基金在股權中占主導地位,據(jù)估計,10家最大的投資基金控制了2/3的企業(yè);三是處于小股東與大基金之間的300家中小型投資基金,它們主要從事股票交易活動。捷克居民手中的投資券,有一部分直接購買了企業(yè)股份,大部分投入各種集體投資基金。小股東的力量太小,而且缺乏必要的專業(yè)知識和資金對企業(yè)的改組施加影響,除非投資者(在大部分情況下是外國人)購買整個企業(yè)或一家企業(yè)的大部分股票,否則企業(yè)很難實現(xiàn)改組。集體投資基金則對企業(yè)改組不感興趣,因為法律規(guī)定每一家基金不允許持有某一家企業(yè)20%以上的股份。國家擁有國有資產(chǎn)基金及4家大銀行的股份,控制了貸款發(fā)放的權力。而國家銀行在1991年改組后繼承了1400億克朗的債務,成為大部分已經(jīng)私有化的企業(yè)的債主,它們通過各地的分行,分別成為最大的投資基金里最重要的股東。國家通過國有資產(chǎn)基金和4家大銀行控制了3/4的經(jīng)濟部門。
為了改變產(chǎn)權過于分散,企業(yè)缺乏高效的決策者的狀況,從1996年起開始“私有化第三階段”,即資本重新組合。通過中小股東出售股票給新的投資者,包括外國投資者,使分散的股份集中起來,為企業(yè)注入新的資金和活力。一些投資基金開始轉變?yōu)榭毓晒?新的控股公司的投資一般不受20%的限制,可以在企業(yè)的領導層中占據(jù)關鍵地位,對企業(yè)的重大決策施加影響。
斯洛伐克在同捷克分離后于1995年9月通過法律,停止了投資券私有化方式,用債券私有化代替投資券私有化,因而從根本上改變了私有化政策,從無償分配轉為內部購買。原先的投資券作廢,在投資券私有化中登記的330萬居民每人收到1萬克朗(約合330美元)的5年期債券。從1996年8月起,這些債券可換成由政府控制的國有資產(chǎn)基金的股票,或以國家擔保的不低于面值75%的價格出售。國有資產(chǎn)基金在很大程度上領導私有化工作,決定何時出售企業(yè)及出售給誰。25家國營企業(yè)(煤氣、電、電訊、軍火)被排除在私有化范圍之外,在另外50家重要企業(yè)中,國家持有決定性股份。在購買合同簽字時,新業(yè)主只需支付購買價的10%~12%,其余每年支付10%~15%. 1995年國有資產(chǎn)基金批準出售400億克郎(約合13億美元)的資產(chǎn)。1996年中私營企業(yè)的產(chǎn)值占國內生產(chǎn)總值的65%以上,到1997年中私營部分占國民經(jīng)濟的比重已達75%。政府將企業(yè)出售給自己的支持者,從官僚政客中直接培養(yǎng)一個強大的企業(yè)家和經(jīng)理階層,而不考慮自由競爭原則和效率。私有化的政策不透明、過程不公開、產(chǎn)權不明確,2/3的居民對私有化狀況不滿。這種內部出售的私有化方式很有可能造成一個腐敗的財閥階層。
波蘭的私有化進程有些獨特。起初,人們優(yōu)先考慮的是資本私有化,即先將國營企業(yè)改造成股份公司然后在股市上出售,但從1990年初至1996年4月,只有167家企業(yè)實行了資本私有化,這期間還有1570家企業(yè)通過清算將其財產(chǎn)出售給個人和業(yè)主,其中大部分由企業(yè)領導和職工共同購買。原先準備在6年內使8000家國營企業(yè)中的 中東歐國家的私有化進程3600家實現(xiàn)私有化,實際上只有1700多家完成私有化,而且被私有化的企業(yè)數(shù)一年比一年少,這說明以出售方式私有化的潛力已逐漸耗盡。為了再次推動私有化進程,波蘭在1995年實施整體私有化計劃,建立了15家國民投資基金,將512家國營企業(yè)(它們的總產(chǎn)值占國內生產(chǎn)總值的10%)約30億美元的資產(chǎn)的60%分配給基金會,每家基金分到30個企業(yè)33%的股份作為主要資本,再加上其它420家企業(yè)的少量股份,企業(yè)職工免費獲得15%的股份,其余25%留在國家手里。從1995年11月起,每個成年公民可以象征性的20茲羅提(8美元)購買私有化證一份,每張證可以換一家基金的一股。1996年年中,270萬有權購買私有化證的人中有166萬人已購買了私有化證,每張私有化證的市場價格約為100茲羅提。到1997年年中,8000家國營企業(yè)中5000家已經(jīng)私有化,私營經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的比重達65%,國內生產(chǎn)總值的60%以上是由私營部門創(chuàng)造的。
斯洛文尼亞的私有化以內部購買為主。1992年11月通過的私有化法規(guī)定,企業(yè)總股份的40%交給國家賠償基金、國家發(fā)展基金和國家老弱病殘保障基金,其余60%公開投標、拍賣或轉讓,也可交給發(fā)展基金或內部職工買斷,內部分配最多不超過20%。職工可用國家發(fā)給的財產(chǎn)購買證購買剩下的40%股份,不足部分用貨幣購買,股份可按50%折扣出售,內部買斷付款期為5年,每年償付20%。政府按照公民的年齡每人發(fā)給10萬~40萬多拉(1400~5600馬克)的財產(chǎn)證,職工可使用他們自己的及家庭成員的財產(chǎn)證購買企業(yè)的股票。大部分盈利中小企業(yè)都由職工利用財產(chǎn)證或自己出資直接買下。到1995年6月,已私有化的223個企業(yè)中91.9%的企業(yè)為原企業(yè)經(jīng)理和職工所有。盈利的大企業(yè)則采取公開拍賣和內部持股相結合的方法,因為內部職工沒有足夠的資金將企業(yè)全部買下,但又不希望失去對企業(yè)的控股權,所以他們喜歡多數(shù)股掌握在外部分散的股東手里,而不是掌握在某些機構法人手里。在78%已經(jīng)私有化的企業(yè)中,企業(yè)內部職工所掌握的股份最多達60%,僅3%的企業(yè)中職工占有的股份少于25%. 企業(yè)股票的出售采取捆綁出售的辦法,即將不同企業(yè)的股票搭配在一起公開拍賣。一些虧損大企業(yè)被宣布破產(chǎn)或出售,在減虧過程中,企業(yè)變小,大部分職工失去工作。
斯洛文尼亞的私有化進程相當緩慢。1993年僅135家企業(yè)向私有化署提出私有化計劃,34家獲得批準。1994年50%提出計劃的企業(yè)獲批準。1995年私有化的速度加快,有1446家企業(yè)提出計劃,1006家立即得到批準。到1997年7月,私營企業(yè)的比重已達50%。迄今為止,81家持股基金僅動用了它們所集中的財產(chǎn)證的20%~30%,估計社會資本的缺額為1360億多拉(15億馬克),政府被迫用原先保留在國家手中的基礎企業(yè)如電訊、交通和銀行的股票來填補私有化的空檔。
塞爾維亞于1997年7月21日通過了《所有制轉變法》,決定把公有資產(chǎn)折算成股份,以股票形式向國內外投資者公開出售,并成立了經(jīng)濟改革委員會和公有資產(chǎn)評估機構。實行轉制的大中型企業(yè)有4000家,總資產(chǎn)1000億德國馬克。每個職工每一年工齡可分得400馬克的公有資產(chǎn),但無償分配部分不得超過公有資產(chǎn)總額的60%。此外,職工購買股票時可享受20%的基本優(yōu)惠,每一年工齡再享受1%的優(yōu)惠,每個職工購股時享受的優(yōu)惠不能超過6000馬克。以優(yōu)惠價向職工出售后剩下的股票按市價出售,未售出的最多可降價20%出售。如一個人購買剩余股票的40%,則可降價30%。公開出售剩余股票由共和國股票基金接收并出售,出售所得25%交共和國退休和殘廢保障基金,25%交共和國勞動市場管理局,50%交共和國發(fā)展基金。轉制結束后,發(fā)展基金把所得資金一半返回企業(yè),以對企業(yè)持有的優(yōu)先股票形式注入,作為企業(yè)流動資金。塞爾維亞的私有化是無償分配、內部購買和公開出售三者相結合,而其結果是以企業(yè)內部人控股為主。
克羅地亞和馬其頓的私有化也是以內部購買為主�？肆_地亞的職工最多可購買本企業(yè)50%的股份,享受60%~80%的優(yōu)惠折扣,其余股份公開競價拍賣。股份可用貸款購買并分期支付。幾乎所有小企業(yè)都由內部人購買。到1993年底,已有80%的企業(yè),占社會資本總額的50%,實現(xiàn)了私有化。1997年7月,克羅地亞私營企業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的比重已達55%.
馬其頓采用公開競價、直接拍賣、債權換產(chǎn)權、發(fā)行股票收回投資再轉為經(jīng)理層買進等方式實行私有化。職工可購買本企業(yè)30%的股份,按工齡每年享受1%~30%的優(yōu)惠。內部職工買斷企業(yè)需先付20%,大企業(yè)用現(xiàn)金支付可先只付10%,內部人持股應高于總股份的51%,在5年內還清購買費用。
保加利亞私營部門1997年所生產(chǎn)的產(chǎn)值約占國內生產(chǎn)總值的50%,落后于大多數(shù)中東歐國家。農(nóng)業(yè)和商業(yè)零售業(yè)的私有化程度最高,占80%以上。固定資產(chǎn)價值約為150萬馬克的1.5萬多家小企業(yè)已經(jīng)私有化。大企業(yè)的私有化速度相當慢。保政府決定實施雙管齊下的方針:直接私有化(現(xiàn)金出售)和投資券私有化(大眾私有化)。確定實行私有化的企業(yè)有1063家,固定資產(chǎn)約2000億列弗,占國營企業(yè)總數(shù)的30%。大眾私有化的第一階段--購買投資券--已經(jīng)結束,到1996年5月8日止,25%有權購買投資券的人登記購買了投資券。第二階段從1996年5月至8月,此階段允許人們轉讓投資券或購買權。1996年9月底起為第三階段--拍賣股票。私有化基金最多可購買一家企業(yè)34%的股票,企業(yè)領導人和職工購買本企業(yè)股票享有某些優(yōu)惠。外國人可參加直接私有化,從企業(yè)或私有化代理機構直接購買股票,可以建立持股基金(最低資本為700萬列弗),從保居民手中直接購買投資券或接受保居民以投資方式存入的投資券并將它們換成股票。1997年初,伊萬·科斯托夫新政府宣布了經(jīng)濟非國有化計劃,其中包括具體期限及大企業(yè)名單,銀行的私有化,籌備第二輪大眾私有化,建立有價證券市場等。有許多企業(yè)準備轉讓給外國投資者,其中包括國營電訊企業(yè)25%的股權和歐洲最大的化肥廠之一“索迪·德芙尼亞”化肥廠60%的股權,價值1.6億美元,但一些關鍵性部門如軍工和資源部門并不包括在內。政府還修改了土地法,使外國企業(yè)和外國公民有權購買私有化項目的土地。世界銀行在索非亞舉行的一次會議上對保加利亞向外國投資者提供利用投資券進行投資的靈活性給予好評。
羅馬尼亞的小企業(yè)私有化大都采取由內部職工和管理人員購買全部股份的方式。內部職工購買可以享受一些優(yōu)惠,如企業(yè)售價按賬面價格而不是拍賣價格計算,可以分期付款(首期付現(xiàn)金10%~20%),還可以為此獲得銀行的低息貸款等。大中型國有企業(yè)分為兩類:一類是基礎設施及戰(zhàn)略性經(jīng)濟部門,不實行私有化,改組為國有自治經(jīng)營體;另一類改組為各種商業(yè)公司(股份公司和責任有限公司),公司資產(chǎn)的70%由國有資產(chǎn)基金會通過出售方式實行私有化,另外30%的資產(chǎn)則由國家通過私有化基金會無償?shù)剞D讓給本國成年公民。到1995年,共有1260家國營企業(yè)實現(xiàn)了私有化。從1995年12月到1996年3月,政府將提供給居民用投資券換取股票的企業(yè)擴大到4000家,回收了90.8%的投資券,88.6%的人直接選擇相應的企業(yè)股票,11.4%的人投資于5家私有化投資基金。1997年以來,羅政府加快了私有化步伐。羅總共有5200家國有企業(yè),原先確定其中的2500家實行私有化,實際只有1260家實現(xiàn)私有化。1997年7月,議會批準再出售3600家國有企業(yè)。韓國大宇公司用1.56億美元購買了克拉約瓦汽車廠51%的股份。股票市場已經(jīng)建立,上市的大企業(yè)有72家,中小企業(yè)有4078家。到1997年底,私營經(jīng)濟的比重已達58%.
總的看來,公開出售、內部購買和無償分配這三種私有化方式各有利弊。從表面上看,公開出售效益最高,無償分配最公平,但出售要有人買得起,而國際資本往往看中那些基礎設施較好、市場機制比較完備、法律制度比較健全、科學技術比較發(fā)達、地理環(huán)境比較優(yōu)越的國家。強調公開出售,由于外資的進入有限,會使私有化進展遲緩,難以為繼。在國內居民儲蓄不足以購買國營企業(yè)的資產(chǎn),而政府又不愿讓外國資本控制本國的經(jīng)濟的情況下,把被私有化的公司的股票無償?shù)鼗蛞詷O低的價格分給民眾,不失為實現(xiàn)私有化的一條捷徑。國有資產(chǎn)無償分配給全體成年公民,可以迅速改變所有制形式,可以換取居民對私有化的支持,因此大多數(shù)中東歐國家都效仿了捷克的做法,把一部分國有資產(chǎn)拿出來實行無償分配。不過,這種私有化方式既不能給國家財政增加收入,也不能給被私有化的企業(yè)帶來新的投資,無助于提高企業(yè)的效率。由于證券市場的不成熟和法規(guī)的不完備,少數(shù)人可以大量收購私有化證券而迅速發(fā)財致富,而大部分居民因生活所迫而低價出售自己手中的私有化證券,形式上的公平導致事實上的不公平。內部購買同樣存在公平的問題。在資本密集度較高的企業(yè)和資源部門工作的工人的收益將大大高于其它部門。內部購買的私有化企業(yè)傾向于在購買時低估企業(yè)資產(chǎn)價值,從而使國家的收入減少,而且職工把保留工作崗位看作最重要的事,寧愿將企業(yè)利潤用于再投資,不愿向外部股東分股息。雖然內部職工的積極性比過去有所提高,但外部股東的利益卻受到損害。此外,內部職工持股往往掩蓋了經(jīng)理控制企業(yè)的事實,職工持有的分散股份免不了要集中到經(jīng)理手中,內部人控股只不過是走向私人企業(yè)的過渡形式。如何在多種私有化方式之間實現(xiàn)適當?shù)慕M合,同時兼顧公平和效率,這一問題還有待于實踐來回答。
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