德國北威州老工業(yè)基地改造問題研究

德國北威州老工業(yè)基地改造問題研究

    [摘要]一個(gè)國家在工業(yè)化進(jìn)程中,傳統(tǒng)的重化工業(yè)基地大都對加速工業(yè)化作出過積極貢獻(xiàn)。同時(shí),隨著科技革命的不斷發(fā)展和新材料、新能源的出現(xiàn),又有不少傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和老工業(yè)基地的地位有所下降。德國經(jīng)驗(yàn)表明:首先是經(jīng)濟(jì)制度選擇和安排;其次是配套相應(yīng)法律;第三是實(shí)施持續(xù)、積極、適度的扶植政策。在實(shí)施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略中,應(yīng)借鑒他國經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。確立一個(gè)原則;完善法律;穩(wěn)定戰(zhàn)略;建立長期基金;加快建立服務(wù)性中介機(jī)構(gòu)組織。
    德國經(jīng)濟(jì)之所以能在二戰(zhàn)廢墟基礎(chǔ)上迅速恢復(fù)并創(chuàng)造“德國奇跡”,其中一個(gè)重要條件,是位于德國西北部的魯爾工業(yè)區(qū)乃至北威州,在承續(xù)20世紀(jì)初業(yè)已奠定的雄厚工業(yè)基礎(chǔ)上,成為德國煤炭生產(chǎn)、煤化工、能源電力、冶金、機(jī)械制造等重化工業(yè)部門的一個(gè)最集中的地區(qū)。在上世紀(jì)整個(gè)五十年代,這一老工業(yè)基地曾扮演著德國經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)和高速增長的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。
    五十年代后期,石油和天然氣被大量開采和廣泛使用,特別是戰(zhàn)后在新一輪科技革命浪潮加速發(fā)展的大背景下,北威州老工業(yè)基地的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門和產(chǎn)品銷售市場受到挑戰(zhàn)。原有礦山資源因過度開采而出現(xiàn)資源相對枯竭,生產(chǎn)成本直線上升,且環(huán)境問題日益突出;因產(chǎn)品市場萎縮導(dǎo)致這一地區(qū)失業(yè)人數(shù)急劇上升,并成為德國失業(yè)率最高的地區(qū)之一。從六十年代起,北威州老工業(yè)基地發(fā)展一度放慢,該州在德國經(jīng)濟(jì)中的相對地位有所下降。
    面對北威州傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的沖擊和帶來的失業(yè)壓力等問題,德國政府從60年代起,通過各種方式對老工業(yè)基地進(jìn)行改造。經(jīng)過數(shù)十年持續(xù)不斷的發(fā)展,取得了一定成效。目前,北威州及老工業(yè)基地在德國總體經(jīng)濟(jì)中仍發(fā)揮著重要作用。
    一、北威州在德經(jīng)濟(jì)格局中依然扮演重要角色
    北威州目前依然是德國五大經(jīng)濟(jì)中心地區(qū)之一,其總體規(guī)模和若干產(chǎn)業(yè)部門仍然是德經(jīng)濟(jì)的重要支柱。概括地說,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
    (一)總體規(guī)模居各州市之首。到2000年底,北威州經(jīng)濟(jì)總規(guī)模為4595.7億歐元,占全德GDP產(chǎn)值的22.8%。這一絕對規(guī)模和比重均位于其他十五個(gè)州市之首。從產(chǎn)業(yè)部門看,除農(nóng)林漁和建筑業(yè)兩個(gè)產(chǎn)業(yè)部門外,其他產(chǎn)業(yè)如制造業(yè)、金融、保險(xiǎn)、租賃、商貿(mào)等產(chǎn)值比重均大體占全德同類產(chǎn)業(yè)的五分之一強(qiáng)。2001年,該州進(jìn)口1180.9億歐元,占全德進(jìn)口的21.3%,出口1165.6億歐元,占全部出口的18.3%,其中出口的94%為工業(yè)制成品。
    (二)仍具開發(fā)潛力。這一地區(qū)也是德國城市、人口、交通、旅游和物流最為集中的地區(qū)之一。該州面積僅為全德的9.5%,居民人口超過10萬以上的城市為30個(gè),占全德同規(guī)模城市數(shù)量(81個(gè))的37%,人口(1801萬)占全德總?cè)丝诘?1.9%,鐵路貨運(yùn)量占全德的33%,高速公路密集成網(wǎng),通車?yán)锍陶既�德高速公路�?9%,這一地區(qū)的機(jī)動(dòng)車輛保有量1118.3萬量,占全德5330.5萬輛的20.9%。
    (三)形成一大批有影響的企業(yè)群體。各類企業(yè)已成為一個(gè)密集的群體。僅制造業(yè)企業(yè)達(dá)248.6萬家,占全德同類企業(yè)數(shù)的20.8%,從事商貿(mào)、交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的企業(yè)185.6萬家,占全德的21.8%。經(jīng)過數(shù)十年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改造,該州已成為德國最大的信息、媒體基地,一些有重要影響的電視、通訊、傳媒大財(cái)團(tuán)均在此設(shè)局布點(diǎn)。如德國最大的移動(dòng)通訊網(wǎng)企業(yè)就位于該州的魯爾地區(qū)。此外,汽車、電子、計(jì)算機(jī)和新能源開發(fā)等一系列新興產(chǎn)業(yè),雖與德國個(gè)別州有差距外,但仍是這一地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的重要支柱。同時(shí),由于城市和人口密度高,這一地區(qū)商貿(mào)金融、物流交通、人力資源開發(fā)、咨詢服務(wù)在德國各州市中位于前列,成為支撐這一老工業(yè)地區(qū)的基本動(dòng)力。
    (四)環(huán)境治理卓有成效。在幾十年的礦山回填、植被復(fù)耕和國土整治過程中,以魯爾礦區(qū)為代表的環(huán)境治理有了明顯改觀。不僅改建了眾多自然園林、博物館、療養(yǎng)勝地,而且促進(jìn)了該地區(qū)大量先進(jìn)、新型環(huán)保技術(shù)的推廣乃至大量出口。
    二、德國政府對老工業(yè)基地改造及扶植的政策措施
    魯爾地區(qū)乃至整個(gè)北威州經(jīng)濟(jì)之所以能保持全德經(jīng)濟(jì)強(qiáng)州,除了其原有的重化工業(yè)和技術(shù)基礎(chǔ)外,德國政府在政策方面的扶植也起了重要作用。概括地講,這些扶植政策及做法主要表現(xiàn)為:
    (一)確立社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)體制,建立配套的法律體系。時(shí)至今日,德政府、企業(yè)界、學(xué)術(shù)界和公眾普遍認(rèn)為,確立和選擇社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)制度,是包括老工業(yè)基地在內(nèi)的整個(gè)德國經(jīng)濟(jì)能在戰(zhàn)爭廢墟上迅速恢復(fù),并在上世紀(jì)50-60年代創(chuàng)造“德國奇跡”的最根本原因。市場機(jī)制和競爭是這一制度的基礎(chǔ)和核心。市場機(jī)制和競爭政策在廣泛的領(lǐng)域起著基礎(chǔ)性作用。政府和立法機(jī)構(gòu)只是在市場機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上,通過制定一系列法律、政策和有關(guān)條例,對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行適度調(diào)節(jié)和扶植,其中,對于老工業(yè)基地的改造做法也是先確定這種經(jīng)濟(jì)制度的總體框架,再通過法律、政策和各種條例的不斷充實(shí)加以完善。
    為了保證市場機(jī)制和競爭政策發(fā)揮作用,這一制度必需建立相應(yīng)和完善的法律框架,為企業(yè)進(jìn)入市場、參與競爭,創(chuàng)造條件。例如,在1949年建國之初即頒布了《基本法》,對社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)做了制度和法律上的安排,并強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)增長和地區(qū)發(fā)展中考慮宏觀經(jīng)濟(jì)均衡的要求,即國家有義務(wù)對經(jīng)濟(jì)過程中出現(xiàn)的不利于社會(huì)均衡發(fā)展的行為進(jìn)行干預(yù)。此后,在確立經(jīng)濟(jì)體制框架的基礎(chǔ)上,國家還相繼頒布了一系列法規(guī)法令,如比較著名的《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長法》,對保證市場機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)作用,對促進(jìn)競爭、提高效率,對政府適度干預(yù)經(jīng)濟(jì)乃至扶植老工業(yè)基地和落后地區(qū)都有法律上的明確規(guī)定。
    可以說,這一制度安排和相應(yīng)法律體系的建立,加上政策相對穩(wěn)定,對于維護(hù)德國老工業(yè)基地的改造奠定了制度和法律性保障。
    (二)結(jié)構(gòu)變動(dòng)期的積極政策扶植。從60年代起,德國政府陸續(xù)采取了一些積極適度的扶植政策,最初主要是應(yīng)對急劇出現(xiàn)的失業(yè)壓力,而后側(cè)重在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。具體為:
    ―――給予必要的補(bǔ)貼。德國政府從上世紀(jì)50年代起至今,一直有補(bǔ)貼政策,只不過這些補(bǔ)貼最初是在政府和歐共體有關(guān)法規(guī)、條例允許或默認(rèn)下實(shí)施的。對煤炭部門補(bǔ)貼已經(jīng)持續(xù)了半個(gè)多世紀(jì)。其中一個(gè)理由是,煤炭行業(yè)是德國重要的生產(chǎn)部門,在五十年代末,年產(chǎn)量曾一度高達(dá)1.2億噸,更重要的是,圍繞大規(guī)模煤炭生產(chǎn)而自然形成的生產(chǎn)鏈條和龐大的就業(yè)群體,是政府無法繞開的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。盡管煤炭生產(chǎn)成本在早期已是進(jìn)口成本的兩倍,到了90年代末已高達(dá)三倍之巨,政府仍通過各種措施保護(hù)本國的煤炭生產(chǎn)。政府認(rèn)為,拿出補(bǔ)貼至少會(huì)在短期維持一定的就業(yè),進(jìn)而促進(jìn)這些部門進(jìn)行生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品調(diào)整,調(diào)整改造只能漸進(jìn)實(shí)施。
    據(jù)最新數(shù)據(jù),2002年,僅聯(lián)邦政府對整個(gè)煤炭行業(yè)的補(bǔ)貼達(dá)36億歐元。由于魯爾老工業(yè)區(qū)是德國煤炭生產(chǎn)加工中心,據(jù)報(bào),獲得的補(bǔ)貼數(shù)額占最大比例。但這種補(bǔ)貼近來不斷受到非議,特別是德國財(cái)政赤字急劇增加,受到的壓力越來越大。有專家委員會(huì)已提出,應(yīng)對煤炭行業(yè)的補(bǔ)貼減少,建議把1997-2005年總計(jì)90億歐元的補(bǔ)貼計(jì)劃減至55億歐元。但去年一年的補(bǔ)貼已達(dá)36億歐元。此外,聯(lián)邦政府一級每年直接和間接用于支持煤炭行業(yè)的相關(guān)性財(cái)政支出也近幾十億歐元之巨。
    ―――從歐盟獲取各種發(fā)展基金。歐盟從成立之初,目標(biāo)之一就是對煤炭鋼鐵部門實(shí)行扶植保護(hù)政策并為此建立相應(yīng)的發(fā)展基金,如地區(qū)結(jié)構(gòu)基金、歐洲復(fù)興基金等。德國雖然是歐盟各項(xiàng)基金和費(fèi)用的主要攤派國,但也是從歐盟獲取上述兩項(xiàng)基金的主要受益方,而且其中很大一部分直接用于北威州老工業(yè)基地,這種做法持續(xù)至今。如在上世紀(jì)90年代末實(shí)施的《魯爾地區(qū)結(jié)構(gòu)改造計(jì)劃》,就是運(yùn)用來自歐盟的這些基金。
    1989-1999年十年間,北威州從歐盟獲得的各項(xiàng)資金累計(jì)21.8億馬克,折合11億歐元之多。這些資金主要用于促進(jìn)就業(yè)、扶植中小企業(yè)、技術(shù)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施改造、環(huán)境治理、人力資源培訓(xùn)和技術(shù)服務(wù)等方面。
    ―――通過推廣改造項(xiàng)目和計(jì)劃,引導(dǎo)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)適時(shí)轉(zhuǎn)型。從六十年代起,政府通過推廣一系列改造項(xiàng)目和計(jì)劃,引導(dǎo)企業(yè)開發(fā)應(yīng)用新技術(shù)、新工藝。如資助開發(fā)新能源(風(fēng)能、太陽能技術(shù)和設(shè)備制造)。如三年前在北威州蓋爾森建造一座面積一萬平米集太陽能和光電一體的大型公共設(shè)施。在各個(gè)礦區(qū)經(jīng)過回填治理,建造了各種供旅游度假、綜合消費(fèi)多功能的綜合園區(qū)。通過政府參股控制魯爾煤公司,以該企業(yè)為龍頭,加大研發(fā)費(fèi)用開支,進(jìn)行技術(shù)攻關(guān),如煤炭液化技術(shù)和新興煤化工、燃料電池項(xiàng)目等。據(jù)報(bào),德國上述三項(xiàng)技術(shù)目前已居世界先進(jìn)行列,正在謀求輸出其技術(shù)和設(shè)備。
    ―――建立各種機(jī)構(gòu),為中小企業(yè)發(fā)展提供多種服務(wù)。從上世紀(jì)五十年代末期起,政府已預(yù)見到這一地區(qū)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整壓力。聯(lián)邦、州和地方政府相繼恢復(fù)和組建了一批最初為官辦和半官方的行會(huì)組織,如工商會(huì)、各種行業(yè)協(xié)會(huì)、經(jīng)濟(jì)促進(jìn)協(xié)會(huì)及駐外聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)等。經(jīng)過幾十年發(fā)展,這些機(jī)構(gòu)已形成網(wǎng)絡(luò),自我發(fā)展能力大為加強(qiáng),逐漸從財(cái)政和人事上脫離和減少對政府的依賴,如北威州的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)協(xié)會(huì)已成為一個(gè)連接政府與企業(yè)的中介和橋梁,而其自身又完全按企業(yè)化經(jīng)營運(yùn)作。這類組織在為老工業(yè)基地的中小企業(yè)轉(zhuǎn)型、應(yīng)用新技術(shù)、人力資源開發(fā)培訓(xùn)、拓展海外市場和多種咨詢服務(wù)方面發(fā)揮著越來越重要的作用。
    (三)存在的一些問題。盡管德國老工業(yè)基地改造政策成效不小,但問題同樣存在。這些問題可概括為:其一,該地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長近年來依然乏力,與其他幾個(gè)州,如巴符州、巴伐利亞州相比,增長偏慢。主要原因在于,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)依然老化;現(xiàn)行福利體制造成各級政府和企業(yè)的綜合成本,特別是企業(yè)負(fù)擔(dān)高,從而拖累該州老工業(yè)基地發(fā)展后勁;體制轉(zhuǎn)型難度大,制肘因素多,如現(xiàn)行財(cái)政扶植政策遇到自身赤字壓力,難以為繼,且減少補(bǔ)貼的呼聲日益高漲,政府也有減少補(bǔ)貼的聲明。其二,失業(yè)問題依然嚴(yán)重,失業(yè)率雖低于東部,但在西部卻位居前列。其三,今后對老基地治理改造資金籌措難度上升。
    三、幾點(diǎn)啟示
    從總體上講,德國實(shí)施老工業(yè)基地改造做法是有借鑒意義的。結(jié)合我國加快對東北老工業(yè)基地改造的新戰(zhàn)略,應(yīng)注意以下幾點(diǎn):
    (一)一個(gè)原則:市場機(jī)制為主,政

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